Reforma do ICMS Questões para discussão Apresentação para o Seminário AFRESP: ICMS e o Futuro dos Estados Bernard Appy – 17/09/2015 Centro de Cidadania.

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1 Reforma do ICMS Questões para discussão Apresentação para o Seminário AFRESP: ICMS e o Futuro dos Estados Bernard Appy – 17/09/2015 Centro de Cidadania Fiscal - CCiF

2 Problemas do ICMS

3 Problemas do ICMS Consequências do modelo atual O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária  Tributação na origem, que tem uma série de consequências negativas  Tributação da produção e não do consumo  Guerra fiscal (gera insegurança jurídica e é forma ineficiente de fazer política de desenvolvimento regional)  Desestímulo às exportações e estímulo às importações  Restrição à apropriação de créditos (bens de uso e consumo) e restrições ao ressarcimento de créditos acumulados  Oneração dos investimentos  Multiplicidade de alíquotas

4 Problemas do ICMS Consequências do modelo atual O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária  Profusão de regimes especiais, que comprometem completamente a neutralidade do imposto e que decorrem de vários motivos  Guerra fiscal (e reações à guerra fiscal)  Reação a problemas que não deveriam existir  Pressões setoriais  Uso abusivo e descoordenado da substituição tributária  Grande contencioso tributário, com custo para as empresas e o fisco  Base de incidência mutilada, em função da tributação dos serviços pelo ISS  Incidência “por dentro” sobre o próprio ICMS e o PIS/Cofins

5 Reforma do ICMS: o que está na mesa?

6 O que está na mesa? Proposta de Súmula Vinculante 69 O STF colocou em discussão, em abril de 2012, uma Proposta de Súmula Vinculante, de nº 69, com a seguinte redação: “Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional”  A possibilidade de aprovação da Súmula Vinculante (que tem parecer favorável da PGR) criou uma situação de grande insegurança jurídica entre as empresas beneficiadas por incentivos da guerra fiscal Em mar/14, o STF decidiu pela modulação dos efeitos em ADI relativa a benefícios fiscais do Estado do Paraná, o que aumenta a probabilidade de que haja modulação em uma eventual promulgação da Súmula 69

7 O que está na mesa? Convênio 70 Em jul/14, 21 Estados aprovaram o Convênio ICMS nº 70, que indica como pretendem tratar da questão da convalidação dos benefícios À época, seis Estados votaram contra O Convênio 70 prevê a remissão e anistia dos atos praticados com base nos incentivos concedidos irregularmente, bem como a possibilidade de prorrogação e concessão de benefícios semelhantes, observados os seguintes prazos:  15 anos para os benefícios industriais, agropecuários e de infraestrutura de transporte  8 anos para os benefícios portuários (comércio internacional)  3 anos para os benefícios relacionados a operações interestaduais com produtos in natura  1 ano para os demais benefícios  Também abriu-se a possibilidade de adesão a benefícios concedidos por outro Estado da mesma região

8 O que está na mesa? Convênio 70 Para a convalidação, os Estados deverão:  publicar nos Diários Oficiais uma relação de todos os atos normativos relativos aos benefícios fiscais (inclusive financeiro-fiscais)  efetuar o registro e depósito, no CONFAZ, da documentação comprobatória correspondente aos atos concessivos dos benefícios A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências  Edição de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais ao ritmo de 1 ponto percentual ao ano para:  4% em geral  7% nas vendas dos estados “emergentes” para os estados “avançados” de produtos agropecuários e produtos industriais produzidos em conformidade com Processo Produtivo Básico  10% na venda de gás natural (4% nas vendas de avançados para emergentes)  10% na venda de produtos da ZFM (7% para bens de informática)

9 O que está na mesa? Convênio 70 A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências  Promulgação de emenda constitucional estabelecendo, nas vendas interestaduais a não contribuintes, a repartição da receita entre o estado de origem e o estado de destino (PEC do Comércio Eletrônico - já aprovada)  Criação pela União de um Fundo de Auxílio Financeiro destinado a compensar as perdas de receitas dos estados, com prazo de 20 anos e valor inicial mínimo de R$ 3 bilhões/ano, crescente até alcançar R$ 12 bilhões/ano a partir do 7º ano  As compensações de perdas devem contemplar o efeito da redução das alíquotas interestaduais, da mudança na cobrança de ICMS nas operações para não contribuintes e da Resolução 13/2012,  Criação pela União de um Fundo de Desenvolvimento Regional com valor mínimo de R$ 296 bilhões (o texto não explicita o prazo, mas o objetivo é que seja em 20 anos), sendo 50% em recursos orçamentários  Redução dos juros incidentes na dívida renegociada dos estados (já aprovado)

10 O que está na mesa? PLS 130 Em 7 de abril o Senado Federal aprovou o PLS 130/2014 (complementar), que define as condições para a convalidação dos benefícios concedidos sem aprovação pelo CONFAZ  Atualmente o projeto está tramitando na Câmara (PLP 54/2015) O PLS 130 prevê a celebração de convênio CONFAZ aprovado com quorum reduzido, dispondo sobre a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, e sobre a reinstituição dos benefícios que ainda se encontrem em vigor  O quorum exigido para a aprovação do convênio é de 2/3 das unidades federadas, sendo no mínimo 1/3 das UFs de cada uma das cinco regiões Os critérios para convalidação são essencialmente os mesmos do Convênio 70

11 O que está na mesa? Medida Provisória 683 Através da MP 683, de 13/07/15, o governo previu a instituição de dois fundos, voltados a facilitar as mudanças no ICMS:  Fundo de Desenvolvimento Regional e Infraestrutura (FDRI)  Fundo de Auxílio Financeiro para Convergência de Alíquotas do ICMS (FAC-ICMS) Os recursos dos Fundos proviriam da multa relativa à regularização de ativos mantidos no exterior (17,5% do valor regularizado) e sua constituição está condicionada a:  Aprovação de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais do ICMS  Celebração de Convênio no CONFAZ disciplinando os efeitos dos incentivos concedidos irregularmente Os recursos do FDRI serão aplicados em projetos apresentados pelos Estados, e aprovados por um Comitê Gestor A distribuição dos recursos privilegia os Estados do N/NE/CO (mais ES e MG e excluído o DF), tendo como principal parâmetro o inverso do PIB per capita

12 O que está na mesa? Medida Provisória 683 Os recursos do FAC-ICMS tem como objetivo compensar os Estados que perderem receita por conta da redução das alíquotas interestaduais por um período de 8 anos, observado o valor máximo de R$ 1 bilhão/ano  O valor a ser compensado será apurado pela Receita Federal, em conjunto com os Estados, com base na balança interestadual do segundo ano anterior  A compensação exclui o valor dos incentivos fiscais (inclusive legais) concedidos pelos Estados  A compensação não alcança os efeitos da Emenda Constitucional do Comércio Eletrônico e da Resolução 13/2012  Início da redução das alíquotas (e da compensação) seria em 2017  25% dos recursos do FAC-ICMS devem ser transferidos aos municípios do Estado

13 Avaliação

14 Avaliação Prós e contras da conjuntura atual Há vários fatores que favorecem a solução do problema da guerra fiscal  Temor das empresas com possível edição de Súmula Vinculante pelo STF  Percepção, por parte dos Estados, de que a guerra fiscal se tornou disfuncional inclusive como instrumento de desenvolvimento regional  Estados que tradicionalmente resistiam a uma solução para o problema hoje aceitam uma saída nos termos do Convênio 70  Crise fiscal dos Estados  Redução das alíquotas interestaduais, ao reduzir os benefícios, resultaria em uma elevação significativa da arrecadação do ICMS  Recursos dos Fundos propostos pelo Governo Federal Principal obstáculo, neste momento, é a dificuldade da União de alocar recursos seguros e em montante suficiente nos fundos de desenvolvimento regional e de compensação de perdas e a dificuldade de coordenação dos Estados

15 Avaliação Considerações sobre alternativas Não existe solução ideal para o problema da guerra fiscal, mas saída negociada (via CONFAZ, Resolução do Senado e aporte de recursos da União) parece ser a menos ruim  PLS 130 (atualmente PLP 54/15)  Aprovação pode mudar equilíbrio de forças no CONFAZ  Convalidação dos benefícios representaria grande alívio para as empresas, mas se não vier acompanhada de redução das alíquotas interestaduais pode gerar uma explosão na concessão de benefícios e, muito provavelmente, uma crise nas finanças estaduais  Súmula Vinculante  É saída traumática, mesmo se houver modulação  Grande risco de solução legislativa nos termos do PLS 130 Exceções à unificação da alíquota interestadual são ruins, mas parece ser o custo político para viabilizar uma saída organizada da guerra fiscal

16 Avaliação Deficiências da proposta do governo Há algumas questões na proposta atual do governo (MP 683) que não estão bem resolvidas  Acúmulo de créditos tende a se agravar com redução das alíquotas interestaduais  Ideal é ter sistema que garanta ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados ou outro sistema que evite o acúmulo de créditos  Critério de distribuição entre Estados dos recursos do FDRI é bem ruim, e agrava problemas atuais de má distribuição federativa de recursos  Compensação de perdas com referência em base móvel não parece ser uma boa ideia  Incentivos internos (muitos dos quais concedidos como reação à guerra fiscal) não estão equacionados

17 Avaliação Necessidade de seguir com mudanças A solução da guerra fiscal é importante, mas o ICMS seguirá sendo um imposto ruim, havendo uma série de distorções que precisam ser enfrentadas  É preciso garantir crédito para todas as aquisições (bens de uso e consumo) e desoneração completa dos investimentos  É necessário, no mínimo, harmonizar a aplicação da substituição tributária  Transparência e racionalidade exigem tributação “por fora”  Diferenças entre alíquotas interestaduais é muito ruim, sendo necessário, no mínimo, garantir unificação em 4% e, idealmente, reduzir alíquota interestadual a zero  Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria do N/NE/CO) devem ser tratadas através de outros mecanismos (e não via alíquotas diferenciadas)  Ao final do processo, legislação do ICMS deveria ser unificada, e o imposto (idealmente) deveria ser fundido com o ISS

18 Detalhamento da Posição do CCiF sobre a Reforma do ICMS

19 Posicionamento do CCiF Redução das alíquotas interestaduais O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais é essencial para resolver os problemas do ICMS, mas defende que haja uma alíquota interestadual única (num primeiro momento de 4%), sem exceções  Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria no N/NE/CO) devem ser tratadas através de outros mecanismos e não de exceções na estrutura de alíquotas interestaduais  Se for necessária manter alguma diferenciação para o N/NE/CO é melhor manter um regime semelhante ao atual, com uma alíquota menor nas saídas do S/SE para estas regiões (p. ex. 2%)  O ritmo de redução das alíquotas, de 1 p.p. por ano, é adequado O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais do ICMS não deve se encerrar em 4%, mas sim convergir para zero  A permanência de uma alíquota interestadual de 4% mantém algumas distorções, como o desestímulo à exportação, e dificulta a unificação da legislação do ICMS  Após o período de transição de 15 anos previsto no PLS 130, alíquotas interestaduais deveriam ser reduzidas progressivamente, até alcançar zero

20 Posicionamento do CCiF Compensação das perdas dos Estados A maior dificuldade para a aprovação da redução das alíquotas interestaduais neste momento é a dificuldade de aporte de recursos da União para os fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional, e a insegurança quanto ao montante da multa sobre a regularização de recursos no exterior O CCiF entende que há duas alternativas possíveis para contornar esta dificuldade  Estabelecer um prazo maior (dois ou três anos) antes do início da redução das alíquotas interestaduais  Estabelecer que, temporariamente, parte da compensação dos Estados perdedores será feita com recursos oriundos dos Estados ganhadores (exige emenda constitucional) Na discussão da compensação de perdas é importante ter em conta que, com a redução da alíquota interestadual, haverá uma redução do valor dos benefícios da guerra fiscal e, portanto, um aumento correspondente da receita dos Estados O CCiF entende que a compensação das perdas dos Estados deve ser temporária, mas que não pode ser interrompida de forma abrupta, sendo necessário um phase out

21 Posicionamento do CCiF Acúmulo de créditos A redução das alíquotas interestaduais pode levar a sérios problemas de acúmulo de créditos por empresas com um elevado volume de vendas interestaduais Neste contexto, o CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais deve vir acompanhada por medidas que impeçam o acúmulo de créditos  Sistema de ressarcimento tempestivo dos créditos de ICMS, inclusive através da transferência de créditos para terceiros  Cobrança de imposto no Estado de origem e transferência para o Estado de destino (através de câmara de compensação ou outro mecanismo) Na discussão sobre ressarcimento de créditos, é importante ter em conta que os motivos alegados para o não ressarcimento dos créditos – guerra fiscal e fraudes – deixam de ser justificáveis com a saída disciplinada da guerra fiscal e a nota fiscal eletrônica O CCiF entende que o novo modelo deve ser aplicado apenas para os créditos que vierem a ser constituídos a partir da entrada em vigor da nova legislação  O estoque de créditos antigos seria negociado caso a caso com os Estados

22 Posicionamento do CCiF Bens de uso e consumo A permissão para a apropriação dos créditos de ICMS relativos aos bens de uso e consumo, prevista na Lei Kandir, vem sendo progressivamente postergada, sendo que o prazo atual de 2020 provavelmente será ampliado, caso seja mantido o modelo atual O ganho de receita dos Estados com a redução da alíquota interestadual e a criação de um mecanismo de compensação para os Estados perdedores recomendam que a solução do problema seja feita simultaneamente à transição do ICMS em discussão Neste contexto, o CCiF propõe a adoção de duas medidas, visando efetivamente implementar o crédito financeiro para o ICMS  Garantia de apropriação progressiva dos créditos de bens de uso e consumo, ao ritmo de 10% do valor destes créditos ao ano, iniciando-se esta mudança simultaneamente à redução das alíquotas interestaduais  Permissão para que os Estados possam conceder, unilateralmente, crédito de bens de uso e consumo para seus contribuintes, possibilidade hoje vedada pela Lei Kandir (seria uma forma de guerra fiscal positiva)

23 Posicionamento do CCiF Desoneração dos investimentos Atualmente o prazo para a apropriação de créditos relativos aos bens de capital é de 48 meses, embora vários Estados já possuam sistemas mais favorecidos de restituição de créditos A exemplo dos bens de uso e consumo, o ganho de receita dos Estados com a redução das alíquotas interestaduais e a existência de um sistema de compensação de perdas favorecem que a redução do prazo de apropriação dos créditos para investimentos seja implementada junto com a transição das alíquotas interestaduais Neste contexto, o CCiF propõe que o prazo de apropriação dos créditos para bens de capital seja progressivamente reduzido, até chegar ao crédito imediato

24 Posicionamento do CCiF Substituição tributária O sistema de substituição tributária no âmbito do ICMS atualmente existente tem um custo de compliance muito elevado e gera uma série de distorções De modo geral, os problemas do regime de ST no ICMS decorrem de várias causas  Uso excessivo da substituição tributária “para a frente”, uma vez que o sistema só é recomendado para produtos homogêneos, com preços homogêneos de venda aos consumidores finais  Absoluta falta de coordenação entre os regimes de substituição tributária dos Estados, resultando em distorções e alto custo de compliance para as empresas  Manipulação discricionária das margens de valor adicionado (MVA) pelos Estados O CCiF entende que a ST só pode ser aplicada se houver um regime homogêneo para todos os Estados, com regras claras para a fixação da MVA Com relação ao uso excessivo da ST “para a frente”, o CCiF identifica as distorções mas reconhece possíveis benefícios, razão pela qual entende que o tema precisa ser melhor discutido

25 Posicionamento do CCiF Cota-parte do ICMS O atual sistema de distribuição municipal das receitas do ICMS, segundo o qual 75% dos valores deve ser distribuída proporcionalmente ao valor adicionado nos Municípios gera grandes distorções e é injustificável do ponto de vista distributivo e social O CCiF entende que o modelo de distribuição da cota-parte do ICMS deve ser revisto, tomando-se como principal fator de distribuição dos recursos a população municipal  O detalhamento do modelo de distribuição precisa ser aprofundado a partir de uma interlocução com especialistas

26 Posicionamento do CCiF Tributação por fora O CCiF entende que o atual modelo de tributação “por dentro” do ICMS (e de outros tributos) compromete a transparência na incidência tributária, além de gerar outras distorções Neste contexto, o CCiF entende que o regime de incidência do ICMS deve ser alterado de forma a contemplar incidência “por fora” do imposto (ou seja, sobre o valor dos bens e serviços sem a incidência de qualquer tributo)  A mudança seria realizada em uma data fixada com antecedência, dando tempo para os Estados ajustarem suas alíquotas à nova base de incidência  Cabe avaliar qual o melhor momento para a mudança (se no início ou no final do processo de redução das alíquotas interestaduais)

27 Posicionamento do CCiF Unificação da legislação do ICMS O CCiF entende que, ao final do processo de redução das alíquotas interestaduais, a legislação do ICMS deve ser unificada, estabelecendo-se uma legislação única para todos os Estados e um único conjuntos de obrigações acessórias Com a unificação da legislação do ICMS, os Estados manteriam o direito de fixar as alíquotas do imposto, mas todos os demais mecanismos de gestão do valor devido, como redução da base de cálculo e crédito presumido seriam suprimidos  Eventualmente seria necessário estabelecer alíquotas mínimas do imposto para determinados produtos, para evitar a guerra fiscal no consumo Idealmente o ICMS deveria ser unificado com o ISS, criando-se um IVA Estadual, mas o CCiF entende que este tema não deve ser colocado em discussão de imediato, pois a mudança só é possível após o final da transição do ICMS e sua inclusão na pauta pode dificultar a aprovação das mudanças para o ICMS

28 Posicionamento do CCiF Sequenciamento das ações O CCiF entende que a discussão atual está centrada na convalidação dos benefícios e na redução das alíquotas interestaduais, e que a introdução de outros temas no debate pode complicar e, eventualmente, inviabilizar estas mudanças Neste contexto, pode-se considerar que os demais temas sejam colocados em pauta apenas em um segundo momento, mas é essencial que já se deixe claro, na interlocução política, que esta pauta será tratada imediatamente após a solução da convalidação dos benefícios e da redução das alíquotas interestaduais O sequenciamento proposto para a discussão é o seguinte: a)Acúmulo de créditos (eventualmente já com a discussão em curso) b)Bens de uso e consumo e desoneração dos investimentos (pois o ideal é que a mudança seja introduzida junto com a redução da alíquota interestadual) c)Demais medidas (substituição tributária, cota-parte do ICMS, tributação por fora e unificação da legislação do ICMS)

29 Reforma do ICMS Questões para discussão Apresentação para o Seminário AFRESP: ICMS e o Futuro dos Estados Bernard Appy – 17/09/2015 Centro de Cidadania Fiscal - CCiF