DIREITO ADMINISTRATIVO I

DIREITO ADMINISTRATIVO I
Prof. Anderson Rosa Turma

3 –ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3.1 –Conceito; A Administração Pública admite mais de um sentido. No SENTIDO OBJETIVO, a Administração Pública exprime a ideia de atividade, tarefa, ação enfim a própria função administrativa. No SENTIDO SUBJETIVO, a Administração Pública é o universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função.

3.1 –Conceito; No conceito de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Administração Pública em SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importa a atividade que exerçam (como regra, evidentemente, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função administrativa).

Asseveram, ainda, que a Administração Pública em SENTIDO MATERIAL, OBJETIVA OU FUNCIONAL representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa. São elas: serviço público, polícia administrativa, fomento e intervenção. 3.2 –Administração Pública e atividade administrativa; Segundo Celso A de Mello, o termo função no direito designa toda atividade exercida por alguém na defesa de INTERESSE ALHEIO. Nas palavras do autor: “Existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem”. O agente público, nesse sentido, exerce função, pois atua em nome próprio na defesa dos interesses da coletividade.

Atividade administrativa ou função administrativa é aquela exercida preponderantemente pelo Poder Executivo, com caráter infralegal e mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. 3.3 –Hierarquia administrativa; É a divisão ou subdivisão de órgãos no âmbito estrutura da Administração Direta, bem como a especialização de funções distribuídas aos cargos públicos, sob a fiscalização e gerenciamento de uma chefia, com o propósito de aperfeiçoar a prática da função administrativa.

3.4 –Regime Jurídico administrativo; A Administração Pública pode submeter-se a regime jurídico de direito privado ou a regime jurídico de direito público. A opção é feita, em regra, pela Constituição ou pela lei. Exemplo o artigo 173, §1, da CF/88; Art. 175, CF/88. Regime jurídico administrativo é o conjunto de prerrogativas que colocam a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical em relação ao particular e a sujeições ou restrições que a submete a determinados fins e princípios que, se não observados, implicam desvio de poder e consequente nulidade de seus atos.

3.5 –Organização da Administração Pública; 3.5.1 – A Administração Pública na Constituição Federal de 1988; No regime federativo a Administração Pública fica distribuída nos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), dotados de autonomia (art. 18, CF/88). 3.5.2 – Princípios constitucionais que regem a Administração Pública; Já estudado anteriormente.

3.5.3 – Centralização, Desconcentração, descentralização, Delegação; CENTRALIZAÇÃO é o desempenho de competências administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. Ex.: União e Estados. DESCENTRALIZAÇÃO é a distribuição de competência de uma para outra pessoa, física ou jurídica. A profa. Maria S Z Di Pietro acresce também a: a) descentralização territorial ou geográfica é verificada quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica.

b) Descentralização por serviços é quando o poder público (União, Estados, DF ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. c) Descentralização por colaboração é quando o poder público (União, Estados, DF ou Municípios), por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço.

DESCONCENTRAÇÃO é a distribuição interna de competências, ou seja, é a distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica.

3.5.4 – Administração Direita. Órgãos Públicos; 1. Noção São entes despersonalizados. A atuação do órgão é imputada à pessoa jurídica que eles integram. 2. Conceito São centro de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

3. Características Despersonalização; Sem patrimônio próprio; Em regra geral, inexistência de capacidade processual. 4. Natureza 4.1. Teoria da identidade – o órgão público e o agente público formam uma unidade inseparável, de modo que o órgão público é o próprio agente. 4.2. Teoria da representação – o Estado é como um incapaz, não podendo defender pessoalmente seus próprios interesses. Assim, o agente público atuaria exercendo uma espécie de curatela dos interesses governamentais suprindo a incapacidade.

4.3. Teoria do mandato – há uma espécie de contrato de representação entre o Estado e o agente público, de modo que o agente receberia uma delegação para atuar em nome do Estado. 4.4. Teoria da imputação ou teoria do órgão – o agente público atua em nome do Estado, titularizando um órgão público, de modo que a atuação do agente é atribuída ao Estado.

5. Espécies de órgãos públicos 1) Quanto à posição estatal a) Independentes – são aqueles órgãos originários da Constituição Federal e representantes da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Ex.: Casas Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judiciário. b) Autônomos – estão situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e dotados de competência de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Ex.: Ministérios e Secretarias. 3.5.5 – Administração Indireta; –Autarquias; –Agências; –Fundações Públicas; –Paraestatais.

c) Superiores – possuem competências diretivas e decisórias, mas se encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia administrativa ou financeira. Ex.: Procuradorias Administrativas. d) Subalternos – são órgãos comuns dotados de atribuições predominantemente executória.

2) Quanto à estrutura a) Simples ou unitário – constituídos somente por um centro de competências. Presidência da República. b) Compostos – constituídos por diversos órgãos menores. Secretárias. 3) Quanto à atuação funcional a) Singulares ou unipessoais – compostos por um único agente. Ex.: Prefeitura Municipal. b) Colegiados ou pluripessoais – constituídos por vários membros. Ex.: Tribunal administrativo.

3.5.5 – Administração Indireta; É composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito público ou de direito privado. –Autarquias; a) Conceito - São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividade típica da Administração Pública. b) Características 1) São pessoas jurídicas de direito público;

–Autarquias; b) Características 2) São criadas e extintas (princípio da simetria das formas) por lei específica (art. 37, XIX, CF/88); 3) São dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial; 4) Apenas podem exercer atividade típicas da Administração; 5) São imunes a impostos (art. 150, §2, CF/88) – exceção: taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais); 6) Seus bens são públicos (são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade;

–Autarquias; b) Características 7) Celebram contratos administrativos; 8) Vínculo com os agentes públicos em regra é o estatutário; 9) Possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública; 10) Responsabilidade objetiva e direta. 11) Praticam atos administrativos – são dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade.

c) Espécies de autarquias 1) Autarquias administrativas ou de serviço – são as autarquias comuns dotadas do regime jurídico ordinário dessa espécie de pessoa jurídica. Ex.: INSS. 2) Autarquias especiais – possuem uma autonomia mais acentuada.

c) Espécies de autarquias 3) Autarquias corporativas ou autarquias profissionais – são entidades com atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e fiscalização sobre determinadas categorias profissionais. Segundo o Mazza, a OAB perdeu os status de autarquia. ADI n /06 (Não tem nenhuma ligação com a Administração Pública, é uma entidade sui generis, possui finalidade institucional, art. 133, CF/88).

–Agências; A criação das agências reguladoras brasileiras teve uma direta relação com o processo de privatizações e a reforma do Estado. 1. Espécies 1.1. Agência executiva – é a qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos, submetendo-se a regime jurídico especial. Ex.: Inmetro

–Agências; 1.2. Requisitos para qualificação: a) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento ou já concluído; b) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor. 1.3. Qualificação – ocorre por ato do Presidente da República. 1.4. Contrato de gestão – contrato celebrado entre a entidade autárquica ou fundacional com o Ministério Supervisor que estabelece metas a serem atingidas, visando assegurar maior autonomia de gestão orçamentária, financeira e administrativa.

–Agências; 2. Agência reguladora – é uma autarquia de regime especial e estabilidade de seus dirigentes (mandato fixo), com função de regular a matéria específica que lhe será afeta. 2.1. Especialização – é especializada na matéria que lhe foi atribuída por lei. 2.2. Função – a) exercem típico poder de polícia (fiscalização Ex.: Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária); b) regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público (Ex.: ANP – Agência Nacional de Petróleo); c) estimulam e promovem o desenvolvimento de setores privados (Ex.: Ancine – Agência Nacional do Cinema).

2. Agência reguladora – 2.3. Nomeação – Os seus diretores são nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado Federal (ato administrativo complexo). 2.4. Mandatos fixos – Os seus diretores permanecem na função por prazo determinado (3 anos Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária; 4 anos Aneel – Agência Nacional de Energia Elétrica e Ancine e 5 anos Anatel – Agência Nacional de Telecomunicações). 2.5. Poder normativo – Possui poder normativo para regular os respectivos setores de atuação. Caráter infralegal, não podem contrariar regras fixadas na legislação e não podem editar atos administrativos gerais e abstratos.

–Fundações Públicas; Conceito – são pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica (vedada a lei multitemática) ou por autorização legal mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Ex.: Funai e IBGE. Finalidade – servem a um fim de utilidade pública (religioso, moral, científico, político ou mesmo industrial). São coisas personificadas que não exercem sua finalidade para si, como ocorre nas associações ou sociedades, adquirem direitos e exercem-nos em proveito de certa classe de pessoas indeterminadas, ou de quaisquer pessoas indistintamente.

–Fundações Públicas; Espécies 2.1. Fundações Públicas de Direito Público – autarquias fundacionais (simétricas às autarquias) que possuem natureza jurídica de direito público que exercem atividades típicas da Administração Pública. Art. 37, XIX, CF/88. 2.2. Fundações Públicas de Direito Privado – o Estado institui a pessoa jurídica sob a forma de fundação e a subordina ao Código Civil, com derrogações por normas de direito público.

–Paraestatais. Empresas Estatais 1.1. Conceito – são as pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração Pública Indireta, a saber: empresas públicas e sociedades de economia mista. 1.2. Características comuns: Sujeitam-se ao controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário. Possuem o dever de licitar (Exceto para aquelas que exploram atividade econômica que visa lucro, quando se tratar de contratação de bens e serviços relacionados diretamente com suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição com as empresas privadas do mesmo setor).

–Paraestatais. Empresas Estatais 1.2. Características comuns: Possuem o dever de promover concurso público. Seus agentes públicos sujeitam-se à proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas. O vínculo com seus agentes – CLT, exceto seus dirigentes (ocupam cargos comissionados). Não se sujeita ao regime falimentar. 1.3. Empresas públicas – são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e regime organizacional livre. Ex.: BNDES, ECT, CEF

–Paraestatais. Empresas Estatais 1.4. Sociedades de Economia Mista – são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, com maioria do capital público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. Ex.: Petrobras, Banco do Brasil. 1.5. Prestadoras de serviço público – são imunes a impostos; os bens são públicos, respondem objetivamente (sem comprovação de culpa) pelos prejuízos causados; o Estado é responsável pela quitação da condenação indenizatória; estão sujeitas à impetração de mandado de segurança. Ex.: ECT – Empresa de Correios e Telégrafos.

–Paraestatais. Empresas Estatais 1.6. Exploração de atividade econômica (visa lucro) – não têm imunidade tributária; seus bens são privados; respondem subjetivamente (com comprovação de culpa) pelos prejuízos causados; o Estado não é responsável por garantir o pagamento da indenização, não se sujeitam à impetração de mandado de segurança. Ex.: Petrobras. 2. Entes de cooperação São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado exercendo atividades não lucrativas e de interesse social.

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.1. Serviços Sociais Autônomos Conceito – são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa e que compõem o denominado sistema “S”, prestadoras de serviços de utilidade pública e financiadas por contribuições parafiscais. Ex.: Senai – Serviço Nacional de Aprendizagem; Sesi – Serviço Social da Industria; Sesc – Serviço Social do Comércio; Sebrae – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas; Sest - Serviço Social do Transporte; Senar – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural.

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.1. Serviços Sociais Autônomos Características 1) Pessoas jurídicas de direito privado; 2) Criadas mediante autorização legislativa; 3) Não tem fins lucrativos; 4) Executam serviços de utilidade pública; 5) Produzem benefícios para grupos ou categorias profissionais; 6) São custeados por contribuições compulsórias pagas pelos sindicalizados (art. 240, CF/88) 7) São imunes a impostos incidentes sobre patrimônio, renda e serviços (art. 150, VI, c, da CF/88)

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.2. Terceiro Setor Conceito – São pessoas jurídicas privadas da sociedade civil que exercem atividades de interesse público sem finalidade lucrativa, observando-se o regime jurídico privado, parcialmente derrogado por normas de Direito Público.

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.2. Terceiro Setor Organizações Sociais 1. Conceito – São entidades que nascem da iniciativa dos particulares, sem fins lucrativos, cuja outorga autoriza a fruição de vantagens peculiares, como isenções fiscais, destinação de recursos orçamentários, repasse de bens públicos, bem como empréstimo temporário de servidores governamentais. 2. Áreas de atuação – Saúde, ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente e cultura.

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.2. Terceiro Setor Organizações Sociais 3. Qualificação de entidades como organizações sociais – A outorga da execução da atividade de interesse público é efetivada por meio de ato discricionário. 4. Legislação aplicável – Lei n /98. 5. Execução da atividade de interesse público – A parceria entre a Administração e a organização social é concretizada por meio do contrato de gestão.

Organizações Sociais 6. Contrato de gestão – Deve observar os seguintes objetivos: I – especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; II – a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções;

Organizações Sociais 6. Contrato de gestão – Deve observar os seguintes objetivos: III – os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários. 7. Fiscalização – Será exercida pelo órgão ou entidade supervisora. A organização social é obrigada a apresentar ao término de cada exercício (ano), relatório de cumprimento das metas fixadas no contrato de gestão. 8. Submete-se ao dever de licitar (Exceção: Dispensa de licitação para celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, para atividades contempladas no contrato de gestão).

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.2. Terceiro Setor Oscips - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 1. Conceito – São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa dos particulares, para desempenhar serviços não exclusivos do Estado, com fiscalização pelo Poder Público, formalizando a parceria com a Administração Pública por meio de termo de parceria. 2. Áreas de atuação – é muito mais abrangente (art. 3°, da Lei n /99).

–Paraestatais. 2. Entes de cooperação 2.2. Terceiro Setor Oscips - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 3. Qualificação de entidades como Oscips – A outorga da execução da atividade de interesse privado é efetivada por meio de ato vinculado. 4. Execução da atividade de interesse público – A parceria entre a Administração e a Oscips é concretizada por meio de termo de parceria. 5. Submete-se ao dever de licitar.

Quadro comparativo entre Oss e Oscips
Organizações Sociais Oscips Lei n /98 Lei n /99 Exercem atividade de interesse público anteriormente desempenhadas pelo Estado Exercem atividades de natureza privada. Contrato de gestão Termo de parceria Outorga é discricionária Outorga vinculada A qualificação depende de aprovação do Ministro de Estado ligado à área de atuação da entidade A qualificação é outorgada pelo Ministro da Justiça Podem ser contratadas por dispensa de licitação Não há previsão legal de contratação direta (sem licitação) Devem realizar licitação para contratações resultantes da aplicação de recursos e bens repassados diretamente pela União Não recebem qualificação de Oscips Não há previsão legal Fonte: Alexandre Mazza

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