O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil: diagnóstico e medidas de encaminhamento Lorreine Messias Apresentação elaborada para o Seminário.

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1 O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil: diagnóstico e medidas de encaminhamento Lorreine Messias Apresentação elaborada para o Seminário “O Aumento do Passivo Tributário – Causas e Soluções”, da FIESP São Paulo 3 de dezembro de 2014

2 Clique para adicionar texto mestre Segundo nível –Terceiro nível 1. Litigiosidade tributária Brasil versus outros países 2 Relação entre o valor do contencioso tributário administrativo e o PIB, por país - 2011 (%) Notas: (1) Não há processo administrativo tributário no país. (2) O dado para o México se refere a 2009. Fonte :OCDE (2013) e RFB.  O estoque de processos tributários no CARF e nas DRJs soma R$ 620 bilhões.  Considerando-se o estoque de processos nos tribunais administrativos dos estados de SP (R$ 85 bi) e MG (R$ 3 bi), este número ultrapassa R$ 700 bilhões (14% do PIB).

3 2. Litigiosidade tributária no Brasil: via judicial 3 Demandas judiciais de natureza tributária contra a União no STJ e STF (com repercussão geral) - PLOA 2015, R$ bilhões  Estas ações, somadas ao estoque estimado de processos tributários na via administrativa (R$ 700 bi), formam um contencioso tributário de R$ 1,1 trilhão.  Isto corresponde a 23% do PIB, em 2014. Nota: NE corresponde a não estimado. Fonte: PLOA 2015.

4 3. Litigiosidade tributária no Brasil: composição 4 Composição do contencioso tributário das Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJs), por tributo (2014) Nota: “Outros” inclui Imposto de renda retido na fonte, SIMPLES, IOF, ITR, entre outros tributos. Fonte: RFB.

5 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário 5  O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil cria um ambiente de insegurança jurídica, com impactos negativos sobre o nível de investimentos, os empregos, a competitividade da produção interna e o consumo.  Para compreender as possíveis razões por detrás deste quadro, foram entrevistados autoridades fiscais, juízes e especialistas em tributação no país.  Resultado: Diferentes percepções entre os entrevistados sobre os fatores que poderiam influenciar este quadro  Os fatores apontados podem ser agrupados em três classes: I.Fatores de natureza normativa; II.Fatores de ordem econômica e social; III.Fatores de natureza processual.  Embora os fatores apontados tenham naturezas muito distintas, é importante entendê-los como não excludentes entre si.

6 I. Fatores de natureza normativa 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário 6  Alta complexidade do sistema tributário brasileiro  Número de tributos, diversidade de alíquotas, legislações e critérios de apuração;  Normas tributárias são frequentemente alteradas, sem a devida avaliação dos riscos legais e econômicos envolvidos (edições de portarias, regimes especiais etc.) ;  Falta de clareza na legislação pode gerar dubiedade de interpretações;  Falta de racionalidade econômica na legislação (Exemplo: conceito de insumo para fins de apropriação de créditos de PIS/COFINS versus convenção econômica de insumo);  Falta de uniformidade na interpretação e aplicação das normas tributárias por parte dos agentes fiscais  Processo de fiscalização altamente discricionário;  Detalhamento excessivo de normas tributárias na Constituição Federal;  Estabilidade jurídica versus racionalidade econômica;  Falta de estabilidade e uniformidade nos julgados  Prazo de 5 anos para homologação do lançamento, prescrição do crédito tributário e repetição de indébito tributário é considerado excessivo.

7 II. Fatores de ordem econômica e social 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário 7  Elevada carga tributária;  Alto custo de conformidade à tributação, constituindo um custo adicional de R$ 20 bi para a indústria nacional, segundo FIESP (2011);  Aspecto sociocultural: evadir seria justificável devido à percepção de que os tributos pagos não são adequadamente aplicados pelo Estado, retornando em serviços públicos de baixa qualidade:  Planejamento tributário para pagar menos tributos;  Blindagem do patrimônio pelas empresas.  Recorrência dos programas de parcelamento especial em âmbito federal gera um problema de risco moral (moral hazard): –i) REFIS (Lei 9.964/2000); –ii) Paes (Lei 10.684/2003); –iii) PAEX (MP 303/2006); –iv) REFIS Crise (Lei 11.941/2009, Lei 12.865/2013 - reabertura) e –v) REFIS Copa (Lei 13.043/2014).

8 III. Fatores de natureza processual 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário 8  Fatores que dificultam a eliminação do gigantesco contencioso tributário no país:  Morosidade dos tribunais: tempo médio de 3 a 5 anos na via administrativa e de 3 a 10 anos no Judiciário, segundo CRAWFORD (2013);  Número excessivo de canais de defesa (exemplo: sobreposição de possibilidades recursais);  Falta de julgadores especializados em Direito Tributário nos tribunais judiciais;  Benefícios processuais para a Fazenda Pública: isenção de custas processuais e existência de prazos diferenciados;  Possibilidade de execução fiscal não é vista como uma ameaça, uma vez que é considerado um processo lento e pouco eficiente: –Segundo IPEA (2011), o tempo médio de tramitação de uma ação de execução fiscal é de 9 anos e 9 meses e a probabilidade de êxito é de 25,8%.  Litigância com fins protelatórios por parte dos contribuintes e do Fisco:  Existe previsão legal para punição a litigantes de má-fé, mas é difícil caracterizá-la;  Ausência de custas processuais nos tribunais administrativos (barreira à entrada).

9  Medidas voltadas ao plano normativo:  Redução do prazo de 5 anos para homologação do lançamento tributário, prescrição do crédito tributário e indébito tributário. Avanços tecnológicos contribuem para isso.  Maior transparência na administração tributária: –Publicação dos autos de infração e as decisões administrativas em 1ª instância podem servir como uma orientação prática aos contribuintes acerca da interpretação da legislação pelo Fisco, tendendo a reduzir o custo de conformidade.  “Desconstitucionalização” do sistema tributário;  Medidas voltadas ao plano processual:  Tratamento diferenciado para disputas em que for constatada, com ratificação da PGFN, falta de clareza ou omissão da legislação tributária;  Formação de uma jurisprudência única e sólida na Justiça, que seja vinculante aos órgãos inferiores;  Limitação do tempo de tramitação dos processos tributários nos tribunais administrativos e judiciais (criação de mecanismos de enforcement aos julgadores e julgados);  Especialização dos julgadores em Direito Tributário;  Informatização dos processos nos tribunais julgadores; 5. Recomendações de medidas para reduzir a litigiosidade tributária no Brasil 9

10  Algumas medidas em direção a um sistema tributário mais simples, equânime e estável  Sinalizações recentes do Governo compreendem:  PIS/COFINS: adoção do regime de crédito financeiro e mudança da incidência do regime de base contra base para o regime de imposto contra imposto;  ICMS: redução das alíquotas nas operações interestaduais e disciplinamento da guerra fiscal;  Necessidade de avaliação e revisão dos renúncias tributárias concedidas pelo Governo:  Em 2014, os benefícios fiscais federais somam cerca de R$ 250 bilhões, 5% do PIB (LOA 2014);  Falta de transparência nos benefícios fiscais estaduais: Guerra Fiscal de ICMS;  Estas políticas elevam a complexidade do sistema tributário, vigoram por períodos prolongados e até mesmo indeterminados (exemplos: Zona Franca de Manaus, benefícios ao setor automobilístico);  É necessário estabelecer avaliações periódicas de custo-benefício dessas políticas tributárias e metas de eficiência. 5. Recomendações de medidas para reduzir a litigiosidade tributária no Brasil 10

11 11 Obrigada. Lorreine Messias. lorreinesmessias@gmail.com