Aula 9: O Controle do Endividamento Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal – parte II.

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1 Aula 9: O Controle do Endividamento Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal – parte II

2 Sucessivos déficits orçamentários Bancos Estaduais Governos dos Estados e de grandes capitais cobertura Contratação de empréstimos junto a bancos estaduais Emissão de títulos da dívida pública (Tesouro Estadual, Tesouros Municipais) vendidos aos bancos estaduais Público Rede de agências $ $$$$$$$$$ Revisão – aula passada: Período pré estabilização monetária

3 Contratação de empréstimos Emissão de títulos da dívida pública Público Rede de agências $ $$$$$$$$$ Com o crescimento exponencial da dívida, os bancos passam a ter que recorrer ao Banco Central para não fechar no vermelho Banco Central Bancos Estaduais

4 Governo Federal Títulos do Tesouro Nacional Títulos circulando no Mercado financeiro + contratos Estados e Municípios passam a dever para Refinanciamento do principal por 30 anos, se comprometem a pagar 13% da Receita Corrente Líquida ao final, havendo um saldo devedor, o refinanciamento pode se estender por mais 10 anos O Acordo de Renegociação (1997) Sobre o saldo devedor (a parcela não paga) incidem juros de 6% ao ano + inflação medida pelo IGP-DI

5 A LRF “coroou” os acordos, ao estabelecer que a LDO teria que estabelecer metas de resultado primário e nominal para orientar a LOA, porque os contratos de refinanciamento já pressupunham dispositivos semelhantes: O Acordo de Renegociação (1997) e a LRF Pagamento anual da dívida equivalente a 13% da Receita Corrente Líquida Necessidade de geração de superávit primário equivalente a pelo menos 13% da Receita Corrente Líquida Condicionantes da evolução da dívida e portanto do resultado nominal Aplicação de juros de 6% ao ano + IGP-DI no saldo devedor do contrato

6 PPA, LDO e LOA Receitas Correntes. Receita Tributária. Receita Industrial. Receita Patrimonial Juros de aplicações financeiras Outras receitas patrimoniais. Outras Receitas Correntes Retomando a aula passada: LRF e Resultado primário Receitas de Capital. Receita de Operações de Crédito Emissão de títulos públicos Contratação de empréstimos. Venda de ativos Despesas Correntes. Pessoal e Encargos Sociais. Outras Despesas Correntes. Juros e Encargos da Dívida Despesas de Capital. Investimentos. Inversões Financeiras. Amortização da Dívida Exemplo: Receitas Primárias = R$ 100 bilhões Despesas Primárias = R$ 80 bilhões Superávit Primário = R$ 20 bilhões Esses R$ 20 bilhões indicam que o governo foi capaz de cobrir seus gastos “normais” (os correntes e de investimento) e ainda assim gerar uma economia de recursos (essencialmente receita corrente). Ou seja, se há superávit primário, o governo é “mais do que solvente” desconsiderando-se os compromissos de pagamento de dívida

7 PPA, LDO e LOA Receitas Correntes. Receita Tributária. Receita Industrial. Receita Patrimonial Juros de aplicações financeiras Outras receitas patrimoniais. Outras Receitas Correntes Retomando a aula passada: LRF e Resultado primário Receitas de Capital. Receita de Operações de Crédito Emissão de títulos públicos Contratação de empréstimos. Venda de ativos Despesas Correntes. Pessoal e Encargos Sociais. Outras Despesas Correntes. Juros e Encargos da Dívida Despesas de Capital. Investimentos. Inversões Financeiras. Amortização da Dívida Resultado primário mede esforço fiscal: suficiência de receita (sem recurso a novo endividamento ou venda de patrimônio) e/ou controle de despesas Resultado Primário, Resultado Fiscal, Dimensão Fiscal ou não Financeira do Orçamento

8 PPA, LDO e LOA Duas situações diferentes Os governos estaduais e municipais tem no governo federal seu principal credor. Seu déficit nominal corresponde a: (i)Cumprimento do contrato de refinanciamento (pagamento de 13% da Receita Corrente Líquida) porém em montante insuficiente para cobrir o crescimento da dívida (6% ao ano + IGP-DI) (ii)Descumprimento do contrato de refinanciamento Em 2015 foi regulamentada lei que permitiu substituir o indexador (IGP- DI) das dívidas dos estados e municípios junto à União pelo IPCA (ou taxa SELIC) e reduziu os juros de 6% ao ano para 4% ao ano O governo federal, cuja dívida é com o mercado, e para a qual não foram fixados limites, emite títulos da dívida pública para financiar sua eventual necessidade de financiamento (cobrir déficit nominal)

9 PPA, LDO e LOA Retomando a aula passada: Resultado primário Se as receitas primárias forem maiores que as despesas primárias, o governo consegue pagar todos os seus gastos (primários) e ainda sobra receita corrente para pagar juros da dívida. Essa economia de receitas primárias pode: (i)pagar apenas parte do juro devido; (ii)ser suficiente para pagar todo o juro devido; (iii)ser suficiente para pagar todo o juro devido e amortizar parte do principal Receitas Primárias Correntes Capital Despesas Primárias Correntes Capital Despesas Financeiras Correntes (juros) Capital (amortização) Receitas Financeiras Correntes Capital > = Superávit Primário

10 PPA, LDO e LOA Retomando a aula passada: Resultado primário Se as receitas primárias forem maiores que as despesas primárias, o governo consegue pagar todos os seus gastos primários e ainda sobra receita corrente para pagar juros da dívida. Essa economia de receitas primárias pode: (i)pagar parte do juro devido; (ii)ser suficiente para pagar todo o juro devido; (iii)ser suficiente para pagar todo o juro devido e amortizar parte do principal Receitas Primárias Correntes Capital Despesas Primárias Correntes Capital Despesas Financeiras Correntes (juros) Capital (amortização) Receitas Financeiras Correntes Capital > = Superávit Primário Quando a despesa financeira é superior ao superávit primário... É necessário contrair nova dívida, que se soma à existente. Essa “nova dívida” (receita de capital/operação de crédito) é o resultado nominal

11 Orçamento 2016 de entes federados selecionados e PIB do Brasil 2015

12 Governo Federal: resultado Primário e Nominal

13 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público  Novas dívidas somente podem ser contraídas se os entes estiverem dentro dos limites estabelecidos pelo Senado (2 RCL Estados; 1,2 RCL Municípios)  Dívidas existentes devem ser controladas para ficarem dentro dos limites = metas de resultado primário e nominal, estabelecidas a partir de previsão de receitas e despesas  Extrapolação dos limites e não correção no prazo de 3 quadrimestres (6 no caso de crescimento do PIB abaixo de 1%) = corte das transferências voluntárias e impedimento para realização de operações de crédito  Proibição de operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente que a controle

14 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal Diferentes focos que se complementam: 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias 4.Transparência e monitoramento 5.Punições

15 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo  Compatibilidade e hierarquia entre os instrumentos do ciclo de planejamento e orçamento PPA, LDO e LOA: PLOA e emendas não podem ser incompatíveis com o PPA e a LDO LDO faz a vinculação programática entre o PPA e LOA, indicando a parcela das metas quadrienais a ser contemplada com dotações orçamentárias correspondentes Articulação das noções de planejamento da ação de governo e sustentabilidade financeira do ente: ideia de que não há planejamento de fato sem previsibilidade financeira

16 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias  Limites para os gastos com pessoal 50% da Receita Corrente Líquida – União 40,9% Executivo; 6% Judiciário; 2,5% Legislativo; 0,6% MP 60% da Receita Corrente Líquida – Estados e Municípios Estados: 49% Executivo 6% Judiciário; 3% Legislativo; 2% MP Municípios: 54% Executivo; 6% Legislativo  Critérios para o aumento da “despesa obrigatória de caráter continuado (despesa que fixe obrigação legal de execução para o ente por mais de 2 exercícios – pessoal, custeio, etc.): só pode ser criada se acompanhada de estimativas de impacto financeiro no exercício e nos 2 subsequentes, metodologia de cálculo e compatibilidade com as metas fiscais estabelecidas na LDO

17 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias  A inadequação quanto aos limites da despesa de pessoal deve ser restabelecida em 2 quadrimestres (4 no caso de crescimento do PIB abaixo de 1% ao ano)  Se não alcançada a adequação aos limites da despesa de pessoal o ente deixa de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito  As metas de resultado primário e nominal podem ser revistas, desde que com autorização legislativa  O descumprimento das metas fiscais, em si, não configura irregularidade; a não tomada de providências ante a tendência de descumprimento sim

18 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias  O Artigo 42 da LRF:  10 “É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício Discussão jurídica: o que é “contrair obrigação de despesa”? Empenho, Liquidação, contrato de serviço, ordem de serviço....

19 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias 4.Transparência e monitoramento  Relatórios bimestrais de acompanhamento das receitas e despesas (Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO): permite comparar o previsto com o efetivamente executado, mostrando a tendência do exercício em relação ao cumprimento das metas fiscais  Determinação de medidas de limitação de empenho em caso de tendência ao descumprimento de metas  Relatórios quadrimestrais detalhados por poder, permitindo verificar o cumprimento de despesas específicas, particularmente a despesa de pessoal e respectivos limites e a evolução da dívida (Relatório de Gestão Fiscal)

20 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias 4.Transparência e monitoramento 5.Punições “As infrações dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal são punidas segundo o Decreto-Lei nº 2848 de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal; a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950 (que define os crimes de responsabilidade das autoridades da União e dos estados e regula o respectivo processo de julgamento), o Decreto-Lei 201, de 27 de fevereiro de 1967 (que dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores), a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito), a Lei 10.028/00 (que dispõe sobre os crimes fiscais relativos à Lei de Responsabilidade Fiscal) e demais normas da legislação pertinente.” http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquiv os/conhecimento/livro_lrf/Transgressoes.pdf

21 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias 4.Transparência e monitoramento 5.Punições Punições fiscais: vedação de transferências voluntárias, de contratação de operações de crédito e de obtenção de garantia. Situações: estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações de crédito dentro do limite de prazo; não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária no prazo estabelecido deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em lei deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

22 PPA, LDO e LOA A Lei de Responsabilidade Fiscal 1.Reforço do planejamento da ação de governo 2.Controle do endividamento público 3.Medidas de controle das despesas primárias 4.Transparência e monitoramento 5.Punições Punições penais (principais): Desrespeito à LRF em relação a.... contratação de operação de crédito. Pena – reclusão, de 1 a 2 anos; inscrição em restos a pagar. Pena – detenção, de 6 meses a 2 anos; assunção de obrigação no último ano do mandato. Pena – reclusão, de 1 a 4 anos; ordenação de despesa. Pena – reclusão, de 1 a 4 anos; prestação de garantia. Pena – detenção, de 3 meses a 1 ano; cancelamento de restos a pagar. Pena – detenção, de 6 meses a 2 anos; despesa com pessoal no último ano do mandato. Pena – reclusão, de 1 a 4 anos; redução do montante da dívida consolidada; abertura de crédito; regularizar operação de crédito realizada irregularmente; realização de op.de crédito de dívida contraída anteriormente; captação de recursos de tributo ou contribuição; realização ou recebimento de transferência voluntária. perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de 5 anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação + detenção até 3 anos

23 PPA, LDO e LOA Orçamento e Execução Orçamentária Receitas Correntes. Receita Tributária. Receita Industrial. Receita Patrimonial Juros de aplicações financeiras (inclusive de empréstimos a Estados/Municípios (União)) Outras receitas patrimoniais. Outras Receitas Correntes Resultado primário Receitas de Capital. Receita de Operações de Crédito Emissão de títulos públicos Contratação de empréstimos. Venda de ativos. Amortização da Dívida de Estados e Municípios (União) Despesas Correntes. Pessoal e Encargos Sociais. Outras Despesas Correntes. Juros e Encargos da Dívida Despesas de Capital. Investimentos. Inversões Financeiras. Inversões financeiras Empréstimos a Estados e a Municípios (União – 1997). Amortização de Dívida Gastos da Seguridade Social (e demais políticas públicas)

24 A evolução dos índices e taxas: IGP, IPCA – subsídios federativos

25 PPA, LDO e LOA Despesas Primárias As despesas primárias podem ser classificadas em: (i)Obrigatórias: despesas cujos montantes são fixados em lei e que não podem ser suspensas ou reduzidas discricionariamente (pessoal e encargos sociais, benefícios previdenciários, BPC, gastos mínimos com Educação e Saúde (ii)Discricionárias: investimentos (obras, compra de equipamentos), contratação de serviços Na elaboração e execução do orçamento o governo o foco do alcance do resultado primário positivo são as despesas discricionárias, já que o governo não tem a possibilidade de realizar esforço fiscal cortando despesas obrigatórias

26 Governo Federal: resultado Primário e Nominal

27 -0,7 p.Pib +2,8 p.Pib +0,6 p.Pib +2,7 p.Pib Evolução da Despesa Primária

28 Benefícios Previdenciários aumento real de 63,2% aumento de 46,3%

29 Evolução do Resultado Primário (União, Estados e Municípios) em % do PIB Evolução do Resultado Primário (União, Estados e Municípios) em % do PIB Cerca de R$ 100 bilhões (+ - R$ 80 bi do governo federal)

30 Evolução do Resultado Primário, Juros devidos e Resultado Nominal (União, Estados e Municípios) em % do PIB Evolução do Resultado Primário, Juros devidos e Resultado Nominal (União, Estados e Municípios) em % do PIB

31 Evolução da Despesa Primária e PEC limitação do gasto Fonte: Ministério da Fazenda - Diagnóstico e Ações Corretivas para as Contas Públicas http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2016/2016-05- 30_apresentacao-ccbf-maio-2016-ii.pdf

32 LRF e Pedaladas Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares Art. 4 o Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 (...), vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.

33 Estadão: Decretos de Dilma foram regulares e não impactaram meta, diz ex-secretário O ex-secretário adjunto da Secretaria de Orçamento Federal, Cilair de Abreu, afirmou que a edição de decretos em 2015 pelos quais a presidente afastada Dilma Rousseff é acusada foi regular e seguiu o procedimento padrão da Pasta. Primeira testemunha de defesa ouvida pela Comissão do Impeachment nesta quarta-feira, Abreu considerou ainda que a mera publicação dos decretos de abertura de crédito orçamentário não teve impacto sobre a meta fiscal, pois se trata apenas de uma previsão de despesa. “O mecanismo de ajuste é sempre na despesa discricionária, porque a obrigatória não pode ser contingenciada. O Estado não tem arbítrio de fazer. Então, quando há um crédito para despesa obrigatória, o relatório aponta isso e contingenciamos na despesa discricionária. O instrumento fiscal que controla é o decreto de contingenciamento e não o crédito em si. A autorização orçamentária não influencia. Um dos decretos aqui, o do dia 27, nem sequer teve execução. Era uma despesa obrigatória. É muito comum acontecer isso” — disse. LRF e Pedaladas

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35 Pedaladas estaduais – Reportagem Agência Pública http://apublica.org/2016/06/truco-pelo-menos-17-governadores-pedalaram- impunemente / Pedaladas estaduais – Reportagem Agência Pública http://apublica.org/2016/06/truco-pelo-menos-17-governadores-pedalaram- impunemente / Minas Gerais - Contas aprovadas pelo TCE Abertura de créditos suplementares de valor superior ao dobro do permitido na Lei Orçamentária Anual (LOA), alcançando um montante R$ 15,51 bilhões Cancelamento de empenhos liquidados nos últimos oito meses de mandato, no valor de R$ 901,4 milhões Paraná - Contas aprovadas pelo TCE LOA com irregularidades que permitiriam a abertura de créditos ilimitadas A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2014 previa um superávit primário de R$ 2,3 bilhões, que acabou se convertendo em um déficit de R$ 177 milhões. Para deixar o resultado na legalidade, o governo conseguiu, com o apoio do Poder Legislativo, reduzir em R$ 3,5 bilhões a meta de resultado primário em 2015 e, assim, cumpri-la.

36 Pedaladas estaduais – Reportagem Agência Pública Rio Grande do Norte - Contas com parecer contrário à aprovação pelo TCE Abertura de créditos extraordinários de R$ 378,7 mil por meio de medida provisória, portanto sem prévia autorização legislativa Descumprimento dos investimentos mínimos constitucionais em saúde e educação Rio Gde. do Sul - Contas aprovadas pelo TCE Decretos de abertura de créditos suplementares e especiais embasados em “previsão de arrecadação” ao invés de excesso de arrecadação, como prevê a lei Pernambuco – Constas aprovadas pelo TCE Cancelamento de 678 empenhos liquidados no final do exercício de 2013 fez com que $ 395,2 milhões de despesas sumissem da contabilidade estadual São Paulo – Contas aprovadas pelo TCE Deixou de repassar para o Metrô os valores correspondentes à compensação tarifária, entre 2011 e 2014, num total de R$ 332,73 milhões