Federalismo Fiscal 18º EGP Porto Velho – RO, 10/06/2019.

Federalismo Fiscal 18º EGP Porto Velho – RO, 10/06/2019

Federalismo Fiscal e Endividamento Público Subnacional
Conceituação Teórica e o Caso Brasileiro Federalismo Fiscal e Endividamento Público Subnacional

Conceito de Federalismo Fiscal e Endividamento Público
O federalismo é um sistema que busca conciliar em uma unidade política os benefícios tanto de um Estado grande (força exterior e pacificação de conflitos internos) quanto pequeno (proximidade com os cidadãos), através de um delicado sistema de pesos e contrapesos entre poderes locais e central. Ele define quem (Estados, Municípios, Distrito Federal ou União) arrecada qual tributo. Quem oferta qual serviço público (como saúde, educação, segurança pública, estabilidade macroeconômica, etc.). Objetivo: Divisão de tarefas que maximize a eficiência do setor público. "SADIPEM" é a sigla correspondente ao Sistema de Análise da Dívida Pública, Operações de Crédito e Garantias da União, Estados e Municípios que foi desenvolvido por encomenda do Tesouro Nacional ao Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro). O sistema, disponível no endereço sadipem.tesouro.gov.br, possibilita o envio eletrônico de parte da documentação relativa aos pleitos de operações de crédito das instituições financeiras e dos entes federativos para a Secretaria do Tesouro Nacional.

Desafios do Federalismo: Garantir o máximo de igualdade na disponibilidade de recursos entre indivíduos de uma mesma federação; Defesa Nacional; Ampliação da inserção comercial e política dos entes federados no cenário global; Estabilidade política e econômica: Elaboração de mecanismos e instrumentos legais, regulatórios e institucionais que diz respeito à garantia da sustentabilidade do endividamento subnacional diante de incentivos naturalmente adversos.

Exemplificando: Governo Central: Responsabilidade pela estabilidade econômico-financeira nacional: Crescimento econômico; Estabilidade da Inflação; Sustentabilidade da dívida pública. Entes Subnacionais: Responsabilidade pela garantia de serviços públicos a seus residentes: Educação; Saúde; Segurança Pública. Busca pelos entes no endividamento para garantir no curto prazo o máximo de serviços públicos à população. Jogando o custo para a União da manutenção da sustentabilidade da dívida pública nacional. (comportamento free-rider). Necessidade da criação de mecanismos de controle de endividamento público dos entes subnacionais.

A regulação ex ante estabelece as condições necessárias para que o governo se endivide de maneira sustentável, por meio de uma série de procedimentos, tais como: controles hierárquicos (leis e outras regras de disciplina fiscal); necessidade de autorização de operações de crédito; controle da oferta de crédito. Mecanismos ex post devem conter três elementos centrais: necessidade de definição do gatilho de insolvência; ajuste fiscal do devedor; negociações entre credores e devedores para reestruturação das obrigações de dívida.

Dívida subnacional, default e risco moral
Risco moral, carona (free-rider) Todos tem a União como emprestador de última instância Cada um, individualmente, pode acessar a União Não observa o custo fiscal imposto sobre os contribuintes do país Todos ao mesmo tempo podem não ser suportados pela União Consequências: Contamina dívida do governo central, inclusive com risco de monetização Impacto direto no risco de crédito e na sustentabilidade fiscal do país

Marcos importantes para as finanças públicas na década de 90 e início dos anos 2000: Lei nº 8.388/91 - Renegociações das dívidas externas do país; Lei nº 8.727/93 – Refinanciamento pela União de parte das dívidas estaduais com instituições públicas federais; Medida Provisória nº 1.556, de 11 de abril de 1997 – Autorizou o PROES; Lei nº 9.496/97 - autorizou a União, desta vez no âmbito do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, a assumir e refinanciar aos Estados a dívida mobiliária, desde que contratadas até 31 de março de 1996 e que não tivessem sido objetos de programas de refinanciamento anteriores. Contrapartidas: Vedada a emissão de dívida mobiliária, restrição a contratação de novas operações de crédito, fixação de metas para melhoria de desempenho fiscal e sanções em caso de não observância dos descumprimentos. Medida Provisória nº 2.185/ balizaram o refinanciamento das dívidas municipais.

Gráfico 1 - Saldos Refinanciados dos Estados e Municípios - Grandes Bailouts (R$ bilhões de 2017) Fonte: COAFI/STN

Marcos importantes para as finanças públicas: Lei Complementar nº 101/2000: Controle de despesa com pessoal, da geração de despesas e de renúncias de receitas; Mecanismos para recondução da dívida aos limites impostos; Transparência e controle nas operações de crédito dos entes da União. Resoluções do Senado Federal nºs 40/01, 43/01 e 48/07: Limites e condições para a realização de operações de crédito; Limites e condições para a concessão de garantias pela União. CMN (Resolução 2.827/2001) limitou a oferta de crédito ao setor público (E&M)

Análise Fiscal dos Entes Subnacionais Federalismo Fiscal e Endividamento Público Subnacional

Reversão da conjuntura econômica, expansão fiscal, crise de liquidez
Crise de e eventos esportivos (Copa e Olimpíadas) Proliferação de exceções (PAF e CMN 2.827) e aumento do endividamento subnacional Aumento de despesas obrigatórias Queda na atividade econômica -> queda na arrecadação Crise de liquidez

Análise Fiscal dos Entes Subnacionais
Gráfico 2 - Receitas e despesas primárias dos Estados (% PIB) Fonte: PAF/STN e IBGE

Gráfico 3 - Resultado orçamentário dos Estados (R$ milhões) Fonte: PAF/STN

Gráfico 8- Receitas de operações de crédito (R$ milhões) Fonte: PAF/STN

Gráfico 4 – Acréscimo de Limites para Contratação de Operação de Crédito no PAF (R$ bilhões de 2017) Dois fatores impulsionaram o aumento dos limites: No âmbito do controle do Programa de Apoio à Reestruturação e ao ajuste Fiscal (PAF), entre os anos de 2003 e 2006 a relação entre RLR e a dívida consolidada indicavam uma queda além das expectativas. Além disso, em 2009 houve uma revisão nas condições de operações de créditos que possibilitou estados com RLR/DV>1 tomassem novos empréstimos. Fonte: PAF/STN

Gráfico 9 - Composição do investimento dos Estados por tipo de fonte de recurso A quantidade de recursos próprios para as despesas de investimento se reduziram ao longo do tempo nos estados. O que se faz acreditar que parte dessas receitas que antes eram alocadas em investimentos passou a ser disponibilizadas para o gasto corrente. . Fonte: PAF/STN

Gráfico 6 - Dívida de Estados e Municípios entre 2002 e 2017 (R$ bilhões de 2017) A queda no endividamento dos estados proporcionada pela legislação consolidada entre e 2003 foi revertida a partir de 2009. O montante de endividamento atual dos entes subnacionais só não está maior pela aprovação da Lei Complementar nº 148, de 2014, que alterou os encargos financeiros desde o início dos contratos da Lei 9.496/97 e PROES Fonte: Banco Central (elaboração COREM/STN)

Novos Instrumentos de Contabilidade Pública Federalismo Fiscal e Endividamento Público Subnacional

Lei Complementar nº 148 Altera o indexador das dívidas renegociadas (9.496 e 2.185) era IGP-M + 6 a 9% ficou IPCA + 4% ou Selic (CAM) Selic retroativo à assinatura do contrato e CAM a 1/jan/2013

Desconto na parcela por 24 meses:
Lei Complementar nº 156 Desconto na parcela por 24 meses: 100% de desconto por 12 meses escadinha por 12 meses Alongamento de prazo +20 anos Contrapartida: teto de gastos por 2 anos

Histórico da dívida subnacional e renegociações
Recessão econômica, crise de liquidez, crise fiscal estrutural... Regime de Recuperação Fiscal - LC 159/2018: desconto nas parcelas com a União e garantidas por até 72 meses: 100% de desconto por 36 meses escadinha por 36 meses espaço para contratação de novas operações de crédito diversas contrapartidas: medidas obrigatórias e vedações Plano de Recuperação Fiscal equilíbrio fiscal em até 72 meses

Consequências fiscais das renegociações
Para os Estados? Queda imediata no indicador de endividamento individual Melhora no fluxo de caixa Piora no resultado primário Para a União? Piora no fluxo de caixa Piora no primário do setor público Queda mais lenta da DBGG e DLSP

Perspectivas para o futuro próximo, reformas necessárias e possíveis
Diminuir o risco moral? Implementar alguma disciplina de mercado? Fornecer liquidez para quem quer fazer ajuste?

Subsecretaria de Relações Financeiras Intergovernamentais

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