A Convenção 169 da OIT A invisibilidade do direito a consulta prévia como um processo e a visibilidade ao flagrante desrespeito de ouvir e consultar os.

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1 A Convenção 169 da OIT A invisibilidade do direito a consulta prévia como um processo e a visibilidade ao flagrante desrespeito de ouvir e consultar os verdadeiros titulares desses direitos Consulta Prévia Hariessa Cristina Villas Bôas Federação Indígena Brasileira

2 A pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas (Consulta Prévia) Com a promulgação da Constituição em 1988, são reconhecidos vários direitos aos povos indígenas: são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Para harmonizar os direitos garantidos aos índios e a possibilidade de exploração de recursos minerais e hídricos existentes em suas terras, a Constituição criou condicionantes. Assim, o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei (Art. 231, § 3º).

3 Em resumo, a exploração de recursos minerais e hídricos em terras indígenas para que aconteça precisa de: Lei que estabeleça as condições específicas de como pode se dar a exploração ou aproveitamento; autorização do Congresso Nacional e oitiva das comunidades indígenas afetadas. A mencionada disposição constitucional inaugura o principio da consulta prévia no Brasil.

4 A Convenção 169 da OIT O direito de os povos indígenas e tribais serem consultados, de forma livre e informada, antes de serem tomadas decisões que possam afetar seus direitos, foi previsto pela primeira vez, em âmbito internacional, em 1989, quando a Organização Internacional do Trabalho - OIT adotou sua Convenção de número 169. Esta Convenção veio substituir a Convenção 107, datada de 1953 e elaborada sob o paradigma assimilacionista, que previa a progressiva incorporação dos povos indígenas às sociedades nacionais, com sua consequente perda de identidade étnica.

5 Convenção 169 da OIT A Convenção 169 veio propor um novo modelo de coordenação política entre Estados e povos indígenas, mais simétrica e justa, e, por isso, representa, o mais completo instrumento de direito internacional com caráter vinculante sobre povos indígenas e tribais no mundo e, necessariamente, deve ser interpretado no contexto dos demais instrumentos relativos a direitos humanos do sistema internacional, especificamente a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, aprovada em setembro de 2007 e a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), que estipula a obrigatoriedade do consentimento prévio e informado relativo ao acesso a recursos genéticos e conhecimento tradicional associado.

6 O Brasil e a Convenção 169 OIT
O Congresso Nacional ratificou por meio do Decreto Legislativo n° 143, de 2002, o texto da Convenção n° 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, adotada em Genebra, desde 1989, e promulgada pelo presidente da República Luís Inácio Lula da Silva em 2004 por meio do Decreto n° A Convenção foi o primeiro instrumento internacional a tratar dos direitos coletivos dos povos indígenas, estabelecendo padrões mínimos a serem seguidos pelos Estados e afastando o princípio da assimilação e da aculturação no que diz respeito a esses povos. O texto do Decreto é bastante explícito quando diz que a Convenção "será executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém".

7 A Convenção trouxe uma série de inovações no trato de questões relativas aos povos indígenas e tribais no âmbito dos estados nacionais. Entre elas, o direito dos povos indígenas serem consultados em todas as decisões legislativas ou administrativas que os afetem; de maneira prévia, livre e informada, cabendo aos estados nacionais garantir as condições adequadas para que isso ocorra. Isso está estabelecido nos Artigos 6º, 7º e 15º. O direito a consulta é reforçado na Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas em seus artigos 19, 32 e 38.

8 A consulta implica um processo de diálogo entre o Estado e os povos indígenas através de suas instituições representativas, sendo o diálogo fundamental sobre temas que afetem a vida e a integridade dos povos indígenas, seja em matéria legislativa ou administrativa, por isso a consulta é prévia a decisão de implementação de um projeto. Esse elemento é claro: A consulta é prévia. Muitas vezes ocorre de o Estado autorizar empresas a iniciarem seus trabalhos, sem antes consultar previamente as partes envolvidas, só após a autorização é que ocorre o que poderíamos chamar de “processo de consulta”, e ai o que era para ser prévio acaba sendo posterior ao que determina a Convenção, a Constituição, e a Declaração em relação à consulta prévia, livre e informada.

9 Apesar das definições contidas na Convenção 169, tanto na sua forma genérica quanto específica, o exercício do direito de consulta prévia é um processo que deve ser construído levando em consideração a particularidade de cada caso na aplicação dos artigos 6° (consulta), 7º (participação) e 15° (consulta e recursos naturais) que fazem referência ao direito da consulta prévia sobre medidas administrativas, legislativas e exploração de recursos naturais em terras dos povos interessados.

10 Metodologia da OIT A consulta prévia não é simples informação
Seguindo a metodologia da OIT, e com a sua aplicação em diversos países já e possível detectar práticas que já têm sido declaradas em reiteradas oportunidades como incompatíveis com os princípios internacionais que definem este direito dos povos indígenas e tribais. São elas: A consulta prévia não é simples informação O direito de consulta prévia não pode ser compreendido como um evento A consulta prévia não é sinônimo literal do conceito de participação. Seu poder consiste no caráter particular de sua espécie O Estado não pode delegar a execução do processo de consulta prévia a particulares A consulta não constitui um direito de veto, mas isso não significa ausência de poder vinculante

11 Surge aqui um impasse em que momento a comunidade afetada deve ser ouvida?
A primeira constatação da jurisprudência sobre o tema é que a consulta aos povos indígenas afetados deve ser prévia á autorização de Congresso Nacional para a exploração de recursos naturais. Assim vale a pena citar decisão do Tribunal Regional da 1a Região sobre autorização do Congresso Nacional para a Construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte a ser implementada no rio Xingu

12 Acórdão Nº de Tribunal Regional Federal da 1a Região, de 13 Dezembro "Nesse aspecto, a ausência da norma expressa sobre o momento da oitiva das comunidades afetadas nos induz a olhar a lógica das coisas e não os interesses em conflito. A lógica indica que o Congresso só pode autorizar a obra em área indígena depois de ouvir a comunidade. Por outro lado, só pode proceder à consulta depois que conhecer a realidade antropológica, econômica e social das comunidades que serão afetadas pelos impactos ambientais.

13 A mesma decisão relativa à Usina de Belo Monte, o TRF da 1a Região afirma:
"A primeira constatação que se tem da mera leitura do § 3º do art. 231 das CF/88 é a obrigatoriedade da consulta às comunidades indígenas afetadas. A hipótese não é de faculdade do Congresso Nacional. O constituinte ordenou que sejam "ouvidas as comunidades afetadas para que participem da definição dos projetos que afetarão suas terras e seu modus vivendi".

14 Decisão relativa à Usina de Belo Monte
A consulta se faz diretamente à comunidade envolvida com o projeto de construção. Não há se falar em consulta à FUNAI a qual poderá emitir parecer sobre o projeto, mas não substitui a vontade dos indígenas. Portanto, a consulta é intuito personae. (Agravo de Instrumento N° /PA. Julgado 13/12/2006 Relatora: Desembargadora Selene Maria de Almeida)

15 Decisão relativa à Usina de Belo Monte
Assim como a comunidade indígena não pode ser substituída por outrem na consulta, o Congresso Nacional também não pode delegar o ato. É o Congresso Nacional quem consulta, porque é ele que tem o poder de outorgar a obra. Quem tem o poder tem a responsabilidade pelos seus atos. A audiência às comunidades faz-se na área que será afetada. Uma representação parlamentar pode ouvir diretamente as lideranças indígenas, avaliar diretamente os impactos ambientais, políticos e econômicos na região. Esta é a coisa certa a se fazer."

16 A natureza política da consulta prévia
Um último elemento contido na jurisprudência do TRF da 1a Região que vem sendo citada é o relativo a natureza política da consulta prévia e sua diferencia substancial com mecanismos de participação dentro de processo de licenciamento ambiental como o são as audiências publicas.

17 Em parecer que acompanhou o memorial, o ilustre jurista Edis Milaré afirma que o momento da oitiva das comunidades indígenas afetadas coincide com a audiência pública prevista no art. 3º  da Resolução CONAMA 237/97. Certamente a audiência pública do EIA constitui o foro adequado criado pelas normas ambientais para propiciar a todo cidadão e instituição a oportunidade de informar-se, questionar, criticar, condenar, opor, enfim, adotar a posição que julgar oportuna face ao empreendimento pretendido.

18 Mas não se confunde a consulta aos interessados, no caso do EIA, e a oitiva às comunidades indígenas prevista no § 3º do art. 231 da CF/88. Ademais, a norma Constitucional acima referida está inserida no texto relativo aos índios e fala exclusivamente de aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos em terra indígena. É lógico que o Congresso, no caso, ouve as comunidades afetadas e não todo e qualquer um. Se a obra atingirá outras comunidades que não as indígenas, elas serão ouvidas, mas sobre os impactos ambientais em terras indígenas, manifestam-se os índios. A FUNAI, os índios, os ribeirinhos, as comunidades urbanas, ambientalistas, políticos, religiosos etc., todos podem ser ouvidos em audiência pública inserida no procedimento de licenciamento ambiental.

19 Contudo, não é do ponto de vista do Direito Constitucional, se confundir a consulta dos índios - da competência do Congresso Nacional -, com a audiência pública referida na Resolução CONAMA 1/86 e regulamentada pela Resolução 9/87. A audiência pública realizada pelo IBAMA para colher subsídios tem natureza técnica. A consulta do Congresso tem por objeto subsidiar a decisão política

20 A consulta prévia pode ser resumida como um direito de influência efetiva sobre uma decisão de Estado que não pode ser nem arbitrária nem autoritária, o que obriga a incluir no seu conteúdo e motivação as discussões levantadas nas reuniões com os diretamente afetados. Se na decisão final não estiverem refletidas as opiniões debatidas nos encontros, esta não poderá ser considerada um processo de consulta prévia nos termos do artigo 6° da Convenção 169. Serão simples reuniões de informação sobre medidas a serem adotadas pelo Estado

21 Nesse sentido a doutrina vem se posicionando de forma majoritária, quanto ao momento da consulta prevista no § 3º do art. 231 da CF/88 como se pode depreender das palavras do Ilustre Professor Dalmo Dallari: "Não é pura e simplesmente ouvir para matar a curiosidade, ou para se ter uma informação irrelevante. Não. É ouvir para condicionar a decisão. O legislador não pode tomar uma decisão sem conhecer, neste caso, os efeitos dessa decisão. Ele é obrigado a ouvir. Não é apenas uma recomendação, é na verdade, um condicionamento para o exercício de legislar. Se elas (comunidades indígenas) demonstrarem que será tão violento o impacto da mineração ou da construção de hidroelétrica, será tão agressivo que pode significar a morte de pessoas ou a morte da cultura, cria-se um obstáculo intransponível à concessão de autorização". Dalmo Dallari, no Informe Jurídico da Comissão Pró-Índio (Ano II, nº 9 a 13, abril a agosto de 1990)

22 Proposta para a Regulamentação dos Procedimentos de Consulta Prévia
O flagrante desrespeito à aplicação do direito à Consulta Prévia levou povos indígenas e instituições que defendem seus direitos a se reunir, em Brasília, de 9 a 12 de outubro de 2011, em uma oficina-seminário para debater o conteúdo e o alcance do Direito de Consulta Livre, Prévia e Informada – CLPI dos povos indígenas. O tema do encontro foi: É possível consultar os povos indígenas? O objetivo do encontro foi debater o conteúdo e o alcance do CLPI dos povos indígenas previsto na legislação nacional e internacional e, também, trabalhar a elaboração de uma proposta preliminar de diretrizes que orientem a regulamentação e aplicação deste direito no Brasil.

23 Com o intuito de contribuir para a ampliação da discussão sobre a regulamentação do direito de consulta prévia dos povos indígenas no Brasil, a Rede de Cooperação Alternativa (RCA) lançou os resultados das discussões em um documento intitulado “Proposta de Diretrizes para a Regulamentação dos Procedimentos de Consulta Livre, Prévia e Informada aos Povos Indígenas no Brasil”, no qual são apresentadas recomendações ao Governo Federal, referentes ao processo de regulamentação do CLPI, bem como ao conteúdo e alcance deste instrumento de diálogo entre os povos indígenas e o Estado.

24 “Proposta de Diretrizes para a Regulamentação dos Procedimentos de Consulta Livre, Prévia e Informada aos Povos Indígenas no Brasil”

25 A Rede de Cooperação Alternativa foi convida pela Funai para apresentar o documento “Proposta de Diretrizes para a Regulamentação dos Procedimentos de Consulta Livre, Prévia e Informada aos Povos Indígenas no Brasil” na Oficina Preparatória com representantes indígenas, que foi promovida de 23 a 25 de fevereiro de 2012, em Brasília. O documento foi apresentado na mesa-redonda intitulada “A Convenção 169 e o direito de consulta: limites e possibilidades; Esse evento antecedeu o Seminário “Convenção 169 da OIT: experiências e perspectivas”, que ocorreu nos dias 8 e 9 de março. O objetivo principal do Seminário foi compartilhar conhecimentos e experiências, de forma participativa, para obtenção de subsídios para a regulamentação dos mecanismos de consulta. Ambos eventos marcam o início dos trabalhos do Grupo de Trabalho Interministerial, criado em janeiro deste ano (Portaria Interministerial n° 35, de 27 de janeiro de 2012) , composto por 22 membros de diferentes ministérios e órgãos federais que deverá apresentar uma proposta de regulamentação da consulta, prevista na Convenção nº 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais.

26 “Proposta de Diretrizes para a Regulamentação dos Procedimentos de Consulta Livre, Prévia e Informada aos Povos Indígenas no Brasil” Segundo dados da RCA Brasil, rede de cooperação alternativa integrada pelas organizações indígenas e indigenistas Apina, Atix, CPI/AC, CTI, Foirn, Hutukara, Iepé, ISA, Opiac e Wyty-Catë, na Oficina Preparatória realizada pela Funai foram apontados os seguintes pontos: Discussões - Ao mesmo tempo em que manifestaram interesse em participar do processo de regulamentação da Convenção 169, várias lideranças indígenas, presentes na oficina da Funai, mostraram sua insatisfação com processos de consultas realizadas pela governo e que permanecem incompletas, à espera de uma decisão do governo para sua aprovação, como a PNGATI (Política Nacional de Gestão Ambiental das Terras Indígenas), cujo decreto, depois de um minucioso e longo processo de consulta e negociação liderado pelo governo federal e encerrado em novembro de 2010, ainda espera ser assinado pela presidente Dilma Roussef para ser aplicada.

27 Encaminhamentos - Os representantes indígenas resolveram solicitar ao governo federal incluir no grupo de trabalho interministerial o Ministério da Cultura e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, pela atuação importante desses órgãos nos territórios indígenas. As lideranças também decidiram organizar um grupo de trabalho independente que possa liderar o processo de informação e deliberação sobre o assunto com os povos indígenas de todo o país. Elas também resolveram solicitar ao governo federal garantir os recursos necessários para a articulação política de indígenas e quilombolas. O objetivo é assegurar igualdade de condições no processo de discussão e negociação da regulamentação do direito de consulta.

28 Convenção 169 sobre povos indígenas e tribais é lançada nas línguas Guarani-Kaiowá e Terena

29 Foram lançadas no dia 18 de abril, na cidade de Dourados (MS), as versões em texto e áudio da Convenção nº 169 sobre povos indígenas e tribais nas línguas indígenas Guarani Kaiowa e Terena, por ocasião do VIII Seminário Indígena do Centro Universitário da Grande Dourados (UNIGRAN). Este trabalho é resultado da parceria entre povos indígenas da região, UNIGRAN e a Organização Internacional do Trabalho (OIT), no contexto do "Programa Conjunto de Segurança Alimentar e Nutricional de Mulheres e Crianças Indígenas no Brasil". O Programa Conjunto está sendo implementado desde 2010 por 5 Agências Especializadas das Nações Unidas, OIT, OPAS, FAO, PNUD e UNICEF, em parceria com o Governo Brasileiro, e é fruto da Cooperação Técnica Internacional entre Brasil e Espanha, por meio do Fundo para o Alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (F-ODM). O Programa Conjunto visa empoderar as comunidades sobre seu direito humano à alimentação adequada e, neste sentido, o presente trabalho pretende contribuir para a ampla disseminação dos direitos dos povos indígenas previstos no sistema jurídico internacional da OIT, ratificado pelo Brasil.

30 DIRETRIZES AKWÉ: KON Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica
É importante mencionar que no relativo à necessidade de realizar Estudos de Impacto dos empreendimentos que podem afetar povos indígenas e tribais têm sido desenvolvidos padrões internacionais para a elaboração de estudos de impacto ambiental, social, cultural e econômico. Assim, as partes da Convenção sobre Diversidade Biológica decidiram desenvolver em cooperação com comunidades indígenas e locais, diretrizes para a realização de estudos de impacto ambiental, social, cultural e econômico de desenvolvimento de projetos a serem realizados em locais sagrados ou terras e águas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas por comunidades indígenas e locais.

31 DIRETRIZES AKWÉ: KON As mencionadas diretrizes foram denominadas de Akwe: Kon  que é o nome de uma expressão do povo Mohawk, "Akwe: Kon", cujo significado é: "tudo na criação", para enfatizar a natureza holística do instrumento proposto. As diretrizes Akwe: Kon terão que ser adaptadas a cada contexto e cada povo específico, mas representam um interessante padrão que pode ser útil na construção específica de diretrizes para cada caso

32 Monitoreo de los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales à través de los Convenios de la OIT _ Una recopilación de los comentarios de los órganos de control de la OIT La implementación de todos los Convenios de la OIT es monitoreada por los órganos de control de la OIT . Ello permite que haya un continuo diálogo entre la Organización y los gobiernos interesados con la participación de las organizaciones de los empleadores y de los trabajadores (sindicatos), con miras a fortalecer la implementación de estos Convenios. La presente publicación pretende presentar algunos de los comentarios más recientes, adoptados por los órganos de control de la OIT , que conciernen a los pueblos indígenas y tribales. Una breve introducción a los mecanismos de control de la OIT precede los comentarios.

33 APLICACIÓN DEL CONVENIO 169 DE LA OIT POR TRIBUNALES NACIONALES E INTERNACIONALES EN AMÉRICA LATINA - UNA RECOPILACIÓN DE CASOS El objeto de este trabajo es la presentación de sentencias de la región de América Latina en las que se ha empleado el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes como criterio interpretativo o decisorio. Algunas aclaraciones previas pueden ser útiles para explicar el material que aquí se expone, y el contexto en el que debe situarse.

34 Los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en la Práctica - Una Guía sobre el Convenio No. 169 de la OIT Esta publicación es el resultado Esta publicación es un resultado de esfuerzos de colaboración de un amplio grupo de la OIT, organizaciones indígenas, expertos e investigadores de los principales aspectos de los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Espera proveer a los gobiernos, como a los empleadores, así como a organizaciones de pueblos indígenas y trabajadores, con una herramienta práctica para la implementación de los derechos de los pueblos indígenas, basada en las experiencias, buenas prácticas y lecciones aprendidas que se han generado hasta el momento.

35 Muito Obrigada!