Tax morale and tax evasion in Latin America Alm, J.; Martinez.Vazquez, J. 2007. International Studies Program, Working Paper 07-32, December, Georgia State.

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1 Tax morale and tax evasion in Latin America Alm, J.; Martinez.Vazquez, J. 2007. International Studies Program, Working Paper 07-32, December, Georgia State University

2 Setor informal: algumas vezes também é chamado de “hard-to-tax” (HTT) sector  Terkper (2003): contribuintes que não se registram voluntariamente. Mesmo quando se registram, eles não mantêm registros apropriados de seus ganhos e custos.  Das-Gupta (1994): tenta desenvolver uma teoria desses grupos baseada no número de transações envolvidas na derivação da renda. Enquanto empregados derivam renda de uma única transação com seus empregadores e acham que é difícil esconder sua renda, profissionais liberais derivam renda de múltiplas transações com clientes e acham fácil esconder suas rendas.

3 Abordagem não tem apelo geral uma vez que é fácil achar contra exemplos de agentes econômicos que derivam renda de múltiplas transações (hotéis e restaurantes) que não caem nesta categoria de setor informal. Independentemente da definição correta ou modelo, há considerável consenso na literatura de taxação no que diz respeito à identificação daqueles que pertencem ao setor informal: Firmas pequenas e médias, profissionais liberais, fazendeiros.

4  Ideia de setor informal está proximamente relacionada a outros conceitos importantes, incluindo economia subterrânea e evasão fiscal.  Problema da evasão fiscal: maior do que o problema do setor informal.  Muitas formas e tipos de evasão fiscal caem fora do escopo do setor informal, tais como evasão de grandes companhias e mesmo por contribuintes comuns

5 Economia subterrânea  Como ocorre com o setor informal, é difícil definir economia subterrânea.  Produção de bens e serviços baseada no mercado, legal ou ilegal, que não é possível de identificar nas estimativas oficiais do produto.  Todas as atividades econômicas não registradas que contribuem para o produto oficialmente calculado.

6  Economia subterrânea: inclui renda sub-reportada da produção de bens e serviços legais, de transações monetárias ou de troca, e então inclui todas as atividades econômicas que geralmente seriam taxáveis se fossem reportadas às autoridades.  Para medir o setor informal usar medidas da economia subterrânea, ou seja, usar como proxy para medir o tamanho do setor informal as estimativas da economia subterrânea em diferentes países ao redor do mundo.

7 Qual o tamanho do setor informal?  América Latina e Caribe: média para 1999/2000: 41% do PNB  Maior economia subterrânea: Bolívia (67,1%)  Em seguida Panamá (64,1%) e Peru (59,9%)  Menores economias subterrâneas: Chile (19,8%) e Argentina (25,4%)  Brasil (39,8%)  Em geral, os tamanhos médios das economias subterrâneas na América Latina e do Sul e da África são similares, e um pouco maiores do que na Ásia

8  África: tamanho média da economia subterrânea: 41% do PNB  Zimbabwe, Tanzânia e Nigéria: maiores economias subterrâneas (59,4%;58,3%,57,9%)  Moçambique, Costa do Marfim, Madagascar : intermediárias (40,3%; 39,9%, 39,6%)  Botswana, Camarões, África do Sul: menores (33,4%; 32,8%; 28,4%)

9  Ásia: Tailândia é de longe o país com a maior economia subterrânea (52,6%)  Em seguida: Sri Lanka (44,6%) e Filipinas (43,4%)  Índia (23,1%); Israel (21,9%); Taiwan e China (19,6%): intermediários  Cingapura (13,1%) e Japão (11,3%): menores  Média: 26%

10  Economias em transição: 38%  Georgia: 67,3%  Azerbadijão: 60,6%  Ucrânia: 52,2%  Hungria (25,1%); República Tcheca (19,1%) e Eslováquia (18,9%): menores

11  OECD (países europeus): média 18%  Média para os países remanescentes (Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Estados Unidos): 13,5%

12  Apesar da ausência de dados que permitam avaliar evolução ao longo do tempo, intuição de que houve crescimento ao longo do tempo na economia subterrânea, devido ao aumento da carga de impostos e de contribuições da seguridade social e ao aumento da complexidade do sistema de impostos e das regulações governamentais.  Tamanho da economia subterrânea também deve ter aumentado devido a uma importância relativa maior dos serviços (por exemplo, pequenos negócios e empresários e profissionais individuais) e uma menor importância relativa da manufatura com grandes negócios e empregadores.

13 Causas da informalidade e/ou evasão fiscal 1) Administração tributária deficiente (tecnologia de enforcement fraca, captura da administração fiscal pelas elites)  Evidência de que a capacidade de enforcement é baixa, exceto no Chile.  Sistemas de auditoria ultrapassados e sub-financiados. Firmas e trabalhadores acreditam que é vantagem fazer colisão para evadir suas parcelas de imposto de renda, sobre a folha de pagamentos e propriedade através de contratação informal. Firmas pequenas são custosas de monitorar. Resultado: concentração alta de coleta de impostos em um pequeno número de firmas grandes.  Ao mesmo tempo firmas grandes usualmente tem o poder político para afetar a política de impostos de forma a transferir parte da carga tributária para os não ricos.

14 2) Motivação intrínseca para pagar impostos – tax morale  Torgler (2005): evidência para tax morale em países latino- americanos e caribenhos baseado em World Values Survey (WVS) e Latinobarómetro  Ambas survyes formulam uma questão idêntica para todos os indivíduos que compõem a amostra nos diferentes países que pode ser usada para inferir tax morale  “Please tell me for each of the following statements whether you think it can Always be justified, never justified, or something in between... Cheating on tax if you have a chance (% never justified – code 1 from a ten-point scale where1=never and 10=always)”

15  Torgler (2005): reescalona as respostas para criar uma variável de tax morale que varia entre 0 e 3, onde 3 é o maior tax morale (ou seja, evasão nunca é justificável) e 0 é o menor tax morale  Ele usa esta variável como variável dependente numa estimação probit ordenado numa tentativa de determinar se variáveis tais como país/região, confiança com que as pessoas obedecem a lei, confiança no presidente, nas instituições, a probabilidade percebida de ser pego), assim como as várias variáveis sócio-demográficas e econômicas (idade, sexo, educação, estado civil, ocupação) são importantes na decisão de pagar impostos.

16 Tax morale : calculado como a média simples das respostas individuais em um país, escalonados de 0 a 3, em que 3 é o escore de tax morale mais elevado (ou seja, evasão fiscal nunca é justificada)  Guatemala 2,556  Nicarágua 2,395  Paraguai 2,373  Venezuela 2,310  Argentina 2,266  Panamá 2,228  Colômbia 2,214  Chile 2,209  El Salvador 2,205  Brasil 2,165  Honduras 2,159  Costa Rica 2,100  Peru 2,058  Bolívia 2,044  Uruguai 1,948  Equador 1,910  México 1,732

17  Pessoas que disseram que sabem ou ouviram falar que outras pessoas sonegam têm tax morale significativamente menor do que outras.  Pessoas que dizem que confiam que outras irão obedecer a lei, que dizem que confiam no governo, que dizem ser “orgulhosas” do seus país, tem maior tax morale.  Pessoas mais velhas, casadas, assalariadas, chefes de família tendem a ter maior tax morale.  Indivíduos que apoiam governos democráticos tem maior tax morale.

18 O que pode ser feito? 1) Melhorar a administração dos impostos Registro dos contribuintes: pode ser aumentado através do uso de informação de uma terceira parte (por exemplo, declaração de imposto, registro de contribuição social e dados do mercado financeiro). Auditorias: podem se tornar mais efetivas através da adoção de tecnologias mais modernas. Alternativas compatíveis com a visão de que o contribuinte é um criminoso potencial que deve ser contido. “Punishment paradigm”

19  Alternativa: reformas não devem se limitar aos mecanismos tradicionais de enforcement que tendem a enfatizar detecção e punição.  Administração de impostos deve ser mudada através da introdução de políticas que consideram os contribuintes mais como clientes que precisam de serviços.

20 Políticas sugeridas por esta abordagem alternativa  Promover a educação dos contribuintes e desenvolver serviços para ajudar os contribuintes em cada passo do preenchimento das suas restituições e pagamentos de impostos.  Fazer propaganda que associa impostos com serviços governamentais.  Simplificar os impostos e o pagamento dos impostos.  Promover cumprimento voluntário reduzindo os custos associados com o preenchimento de impostos.  Garantir estabilidade, ainda que relativa, do sistema tributário.  Promover um código de ética para os contribuintes.

21 Abordagem alternativa  Contribuinte visto não simplesmente como um criminoso potencial, mas também como um cliente potencial.  Reconhecimento do papel do enforcement, mas também do papel da administração tributária como um facilitador e um provedor de serviços para os contribuintes-cidadãos.  “Service paradigm” de cumprimento de impostos.

22 O que pode ser feito? 2) Mudanças na estrutura de impostos (alíquotas e bases) que podem encorajar mais cumprimento de impostos. Evidência de que alíquotas marginais mais baixas são incentivos para maiores pagamentos de impostos. O efeito de bases tributárias mais amplas sobre os incentivos a pagar impostos, contudo, não é conhecido. 3) Modernização e maior autonomia e especialização das administrações tributárias pode facilitar a reorientação do “paradigma da punição” para o “paradigma do serviço”.

23  De forma mais geral, autores acreditam que instituições sociais tem um impacto importante sobre a evasão fiscal

24 Impacto das instituições na evasão fiscal  Primeira instituição: norma social, que foi discutida anteriormente como tax morale. Norma social: padrão de comportamento que é julgado de forma similar pelos outros e, portanto, é sustentado em parte pela aprovação (ou desaprovação) social. Existência de uma norma social sugere que um indivíduo irá cumprir desde que ele acredite que pagar impostos é a norma social. Se o não cumprimento se torna comum, então a norma social de cumprimento desaparece.  Norma social: difere significativamente entre países. Tax morale como uma medida da norma social.

25 Como mudar as normas sociais? Normas podem ser afetadas pelas políticas governamentais 1) Maior participação individual no processo de decisão irá aumentar o nível de cumprimento, em parte porque participação implica algum comprometimento e tal comprometimento requer um comportamento consistente. 2) Cumprimento é maior quando os contribuintes sentem que eles tem voz na decisão de como os impostos serão gastos. 3) Maior apoio popular ao programa do governo tende a legitimizar o setor público e, então, impor alguma norma social para pagar impostos. 4) Comprometimento do governo de fazer cumprir as leis tributárias.

26 Parece haver uma interação constante entre normas sociais e administração tributária. Se há uma generalização da percepção de que o governo não deseja detectar e penalizar sonegadores, então tal percepção legitimiza a evasão fiscal. A não sanção manda um sinal para cada indivíduo de que os outros não querem que as leis tributárias sejam cumpridas e que a evasão é em alguma medida aceitável e então a norma social de cumprimento com as obrigações tributárias desaparece. Introdução de anistia fiscal também pode afetar a norma social.

27 Anistia tributária  Concede a alguns indivíduos a oportunidade de pagar impostos anteriormente não pagos sem incorrer nas penalidades que a descoberta de evasão geralmente traz.  Anistia reduz o cumprimento se os contribuintes honestos se ressentem do perdão tributário dados aos sonegadores ( e se os indivíduos acreditam que a anistia será repetida no futuro).

28  Segunda instituição: administração tributária  Reforma da administração tributária de acordo com o “service paradigm” Conversão do sistema de preenchimento para eletrônico, serviços para responder questões sobre qualquer tipo de imposto, etc...

29 Conclusões  Evasão fiscal como um dos principais problemas dos países da América Latina e Caribe.  Instituições importam em todos os lugares, mas são especialmente decisivas em países em desenvolvimento onde sua qualidade é menor do que em países desenvolvidos.  Devido ao papel crucial de tais instituições, melhorar o cumprimento de impostos requer focar principalmente em melhorar as instituições sociais, especialmente a norma social (ou tax morale) e a administração tributária propriamente dita.

30  No caso brasileiro, a complexidade das regras fiscais existentes, a baixa probabilidade de punição e a elevada carga tributária são apontados como os principais responsáveis pela alta evasão fiscal. Situação no Brasil

31  Em 2009, o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) estimou que a sonegação fiscal das empresas tenha atingido o valor de R$200,3 bilhões no ano de 2008, montante equivalente a 32% do orçamento da União.  O estudo baseou-se nos autos de infração da Receita Federal, INSS, Secretaria da Fazenda dos estados e Secretarias Municipais de Finanças das capitais. Tamanho da Sonegação no Brasil

32 Nota Fiscal Paulista  Instituído pelo governo do Estado de São Paulo em 1º. de outubro de 2007.  Objetivo: garantir que os estabelecimentos emitam notas fiscais aos consumidores e, consequentemente, recolham os tributos à Fazenda estadual.  Aumentar a fiscalização de maneira indireta, uma vez que milhões de consumidores tornam-se “fiscais” da administração tributária.

33 Funcionamento Governo concede incentivos ao consumidor estimulando a solicitação do documento fiscal. Programa permite ao consumidor recuperar até 30% do ICMS recolhido pela empresa participante, além de concorrer a prêmios em dinheiro, desde que tenha solicitado o cadastramento do documento fiscal em seu CPF ou CNPJ.

34 Funcionamento  Recompensa financeira oferecida pelo programa NFP é que propiciou o “alinhamento de interesses”.  Tentativas anteriores de combate à sonegação que recorriam ao senso de cidadania (a nota fiscal garantiria arrecadação tributária para que o governo pudesse investir em educação, saúde, transporte) não funcionaram.

35 Utilização dos créditos  Abatimento de IPVA do exercício seguinte;  Transferência para outra pessoa natural ou jurídica;  Depósito em conta corrente ou poupança;  Conversão em crédito para cartões emitidos no Brasil;  Doação para entidades filantrópicas do Estado.

36 Aspectos positivos e negativos Se todos os indivíduos pedem a nota fiscal, as empresas devem declarar a totalidade do seu faturamento, o que garante a arrecadação. A ampliação da arrecadação pode permitir ao governo reduzir a carga tributária. Os indivíduos que não informam a totalidade de sua renda ao fisco, podem não aderir ao programa ou solicitarem comprovantes fiscais somente até que a soma dos documentos se equipare à sua renda.

37 Resultados  Para colocar o programa em operação, o governo precisou de R$30 milhões, sendo que até junho de 2009 havia investido mais R$40 milhões em ações de publicidade. Com apenas um ano de programa a arrecadação nos setores de bares e restaurantes e de vestuário e calçados havia crescido 19% e 31%, respectivamente.  Ainda segundo a Secretaria da Fazenda paulista, desde a criação do programa até setembro de 2010, a arrecadação do ICMS tinha crescido em média 23%, sendo parte deste resultado creditada ao programa NFP.

38 Aumento da arrecadação de ICMS nos setores da economia com a NFP (Fonte: SEFAZ/SP)  Restaurantes: 38,6%  Padarias e bares: 19,8%  Saúde, esportes e lazer: 37,8%  Automóveis: 27,4%  Material de construção: 17,6%  Casa e escritório: 30,2%  Supermercados e alimentos: 8,6%  Vestuário e calçados: 22,4%

39 Dados Até setembro de 2010, o sistema contava com mais de 9,3 milhões de usuários, responsáveis pelo registro de mais de 10,3 bilhões de documentos fiscais e 647 mil estabelecimentos comerciais cadastrados. Foram distribuídos R$3,9 bilhões aos participantes do programa. Apenas com os prêmios foram distribuídos R$334,8 milhões nos 23 sorteios realizados até o mês de outubro de 2010.

40 Evidência empírica Consumers as tax auditors, Joana Naritomi, Dez 2013. Dados a nível de estabelecimentos, periodicidade mensal. Retornos de impostos de mais de 1 milhão de estabelecimentos. Dados individuais sobre a coleta de impostos. Participação no programa NFP de mais de 40 milhões de consumidores. Dados sobre níveis de transação: 2,7 milhões de recibos baseados nos registros administrativos da receita do estado de SP.

41 Estrutura teórica  Segue o modelo de crime de Becker (1986) desenvolvido por Allingham e Sandmo (1972) para analisar a decisão de evasão.  O modelo de A-S foi o que vimos em sala.  Na verdade usa uma variante desse modelo discutida por Yitzhaki (1978) em que a probabilidade de auditoria cresce com a quantidade evadida. Allingham, M.; Sandmo, A. 1972. Income tax evasion: a theoretical analysis, Journal of Public Economics, vol. 1, 1972, 323-338.

42 Efeito do monitoramento sobre os estabelecimentos  Compara as mudanças nas receitas em estabelecimentos que vendem majoritariamente para os consumidores finais (varejo) e os estabelecimentos que vendem majoritariamente para outras firmas (atacado).  Mostra que os setores de varejo e atacado se comportavam de forma semelhante antes do programa ser introduzido, e que a receita dos setores varejistas aumentou relativamente mais do que nos setores atacadistas depois da implementação do NFP.

43  Receita no setor varejista aumentou em média 22% (aproximadamente US$400 milhões) ao longo de 4 anos como resultado do NFP.  Esta estimativa é provavelmente um limite inferior para o efeito do programa, dado que os estabelecimentos de atacado podem também ter sido afetados pela mudança na decisão dos consumidores de pedir recibos.  Aumento no tax enforcement aumenta a alíquota de imposto efetiva (muitos estabelecimentos terão que pagar mais impostos). Este aumento no pagamento de impostos pode afetar os estabelecimentos que estavam na iminência de sair do mercado ou demitir empregados. Nenhum efeito do programa sobre emprego ou decisões de saída das empresas.

44  Mostra empiricamente que os estabelecimentos em setores que são caracterizados por um grande número de transações e que vendem itens cujos preços são baixos são relativamente mais afetados pelo NFP.

45  Participação dos consumidores: investiga as mudanças no número de recibos que os indivíduos pedem explorando variações dos preços das loterias.  Mostra que os indivíduos condicionam suas decisões de pedir recibo às loterias passadas.  Mesmo quando os prêmios são tão pequenos quanto 5 dólares, os ganhadores pedem por recibos mais frequentemente e em um conjunto maior de estabelecimentos depois do resultado da loteria do que os não ganhadores.  Consumidores aumentam fortemente sua participação no programa quando eles se tornam elegíveis ao sorteio.

46 Evidência  Recompensas para os consumidores podem aumentar o cumprimento pelos estabelecimentos.  Governo, contudo, abre mão de receita através de tax rebates (créditos) e sorteios.  Total de impostos pagos pelo setor varejista entre 2004 e 2007 em SP: US$9 milhões. O aumento de 22% no cumprimento implicaria num aumento na coleta de impostos de aproximadamente US$ 2 bilhões ao longo de 4 anos. No mesmo período, US$ 1,6 bilhões de recompensas foram distribuídos, o que resulta num ganho líquido de receitas de US$ 400 milhões.

47 Comparar o ganho de receitas com o custo de obter essas receitas  1) Custo de oportunidade Estimar o custo do tempo para um consumidor informar o número do CPF baseado no salário por hora médio em SP. Uma vez que o tempo para informar o CPF é um custo para o consumidor e para o caixa, soma o salário por hora médio com o salário por hora no varejo (US$6.8). Considerando que leva 11 segundos para informar o CPF e que existiam 3.2 bilhões de recibos identificados, os custos são de US$ 66 milhões.

48 Assumindo que leva 30 minutos para se inscrever no programa e considerando que 13 milhões de pessoas se inscreveram, há um custo adicional de US$ 28 milhões. Custo total : US$ 94 milhões 2) Abordagem da preferência revelada. Observando o valor do recibo individual aproxima o threshold abaixo do qual os contribuintes podem achar que não vale a pena pedir recibo. US $ 174 milhões

49 Custo marginal dos recursos públicos (MCPF) = custos líquidos para a sociedade/ganhos de receita tributária. Denominador = Ganho em receita tributária = $400 milhões Numerador = $400 milhões extra de taxação sobre a sociedade mais o custo do programa. Custos líquidos para a sociedade/ganhos de receita entre $1.23 e $1.43, ou seja, o programa custaria entre 1.23 e 1.43 dólares em bem estar para cada dólar que ele coleta.

50 Outros benefícios sociais a serem considerados na análise custo-benefício  Programas de recompensa a consumidores são frequentemente vistos como uma forma de encorajar uma cultura que valoriza tax compliance (ou tax morale). Se este canal é relevante, o programa poderia potencialmente gerar uma mudança na probabilidade do consumidor fornecer o CPF mesmo se o governo eventualmente descontinuar o programa.  O programa também permite que os consumidores destinem os recursos para caridade, o que aumenta a utilidade de motivos altruístas ou efeitos “warm glow”.

51 Maneiras de tornar a política mais custo- efetiva  SP criou um cartão com CPF em código de barra o que reduziria o custo de participação.  As recompensas poderiam se basear mais em sorteios, relativamente a tax rebates. Sorteios custam menos de 15% que a quantidade total de recompensas aos consumidores.