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Brasília - Escola de Administração Fazendária 11 de setembro de 2009 - 10h00 às 11h30 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de.

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1 Brasília - Escola de Administração Fazendária 11 de setembro de h00 às 11h30 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTUDO COMPARATIVO SOBRE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: MODELO E ESTRUTURA CONCEITUAL E ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Experiências Internacionais e Organização da Estrutura Conceitual. 1

2 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública OBJETIVOS GERAIS DO TRABALHO Elaborar a minuta da Estrutura Conceitual Básica da Informação de Custos; Elaborar estudo comparativo internacional; Subsidiar a equipe do Ministério da Fazenda na definição da estratégia de implementação do projeto-piloto. 2

3 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública ATIVIDADES DESENVOLVIDAS ATÉ O MOMENTO Contatos iniciados em 10/novembro/2008 Compreensão do macro projeto Compreensão da demanda Alinhamento de objetivos e interesses Identificação dos resultados esperados Definição de Plano de Trabalho Composição da equipe Definição da Metodologia do Estudo Comparativo Identificação de resultados parciais Hoje: setembro/2009 Resultados das Experiências Internacionais Organização da Estrutura Conceitual 3

4 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública ROTEIRO DA APRESENTAÇÃO Resultado das Experiências Internacionais Metodologia (heurística) Background Implantação Orçamento Organização da Estrutura Conceitual Conclusões Referências 4

5 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública PLANO DE TRABALHO Alinhamento de objetivos / escopo e validação do Plano de Trabalho 1 1 Fase já realizada Estratégias de identificação de fontes Países objeto de análise Esqueleto da matriz de comparação Composição da equipe Experiências Internacionais e Nacionais 2 2 Em andamento Quais os objetos de custeio? Critérios de mensuração de custos Identificação dos usuários da informação Identificação dos intermediários do processo de informação da contabilidade. Características da informação de custos na literatura 3 3 Em andamento Dimensões da informação de custo no setor público. Percepção do gestor público sobre a utilidade da informação de custos 4 4 Questionário já aplicado Qual a percepção dos usuários em relação às informações de custos? Proposição do Framework 5 5 Novembro 2009 Versão final da minuta da estrutura conceitual Sugestão quanto à estratégia de implantação 5

6 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – METODOLOGIA SRCTITLE (accounting OR public OR administration) AND TITLE-ABS-KEY("public administration" OR "government" OR "public entit*") AND TITLE-ABS-KEY("cost information" OR "management accounting" OR "performance" OR "measurement" OR "assessment") AND ( LIMIT-TO(SUBJAREA,"BUSI" ) OR LIMIT-TO(SUBJAREA,"ECON" ) OR LIMIT-TO(SUBJAREA,"MULT" ) ) SRCTITLE (accounting OR "public administration") AND TITLE-ABS-KEY("public administration" OR "government" OR "public entit*" OR "county" OR "public agenc*" OR "federal agenc*") AND TITLE-ABS-KEY("cost information" OR "cost system" OR "cost measurement" OR "cost allocation" OR "cost account*" OR "management account*" OR "measurement" OR "assessment" OR "appraisal" OR "evaluation") AND (LIMIT- TO(SUBJAREA,"BUSI") OR LIMIT-TO(SUBJAREA,"ECON" ) OR LIMIT- TO(SUBJAREA,"MULT" ) ) SRCTITLE (accounting OR "public administration") AND TITLE-ABS-KEY("public administration" OR "government" OR "public entit*" OR "county" OR "public agenc*" OR "federal agenc*") AND TITLE-ABS-KEY("cost information" OR "cost system" OR "cost measurement" OR "cost allocation" OR "cost account*" OR "management account*") AND TITLE-ABS-KEY("measurement" OR "assessment" OR "appraisal" OR "evaluation") AND ( LIMIT-TO(SUBJAREA,"BUSI" ) OR LIMIT-TO(SUBJAREA,"ECON" ) OR LIMIT-TO(SUBJAREA,"MULT" ) ) 1315 estudos identificados. 520 artigos com alguma relação com o tema, destes 289 tinham forte relação, e dentre estes 209 com relação direta, 46 priorizados a 2009 – > 68% dos estudos analisados 6

7 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – METODOLOGIA Public Administration Review Public Choice Public Money and Management Journal of Public Administration Research and Theory American Review of Public Administration Public Personnel Management International Journal of Public Administration Public Management Review Management Accounting Research Critical Perspectives on Accounting Administration and Society Journal of Public Economics International Public Management Journal Journal of Accounting and Public Policy Accounting, Organizations and Society Public Organization Review International Tax and Public Finance Public Finance Review International Journal of Accounting Accounting Forum Public Budgeting and Finance 7 Handbook of Public Economics Int. Journal of Acc., Audi. Performance Evaluation Accounting, Auditing and Accountability Journal Educational Manag. Administration and Leadership Research in Public Policy Analysis and Management Journal of Accounting Education Journal of Hospital Marketing and Public Relations Journal of Accounting and Economics Public Relations Review British Accounting Review Advances in Management Accounting Handbooks of Management Accounting Research Advances in International Accounting Journal of policy analysis and management Accounting Perspectives Accounting Review Accounting and Finance Advances in Public Interest Accounting Journal of Accounting, Auditing and Finance European Accounting Review …

8 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – BACKGROUND Conceitos Gerais 8 Inputs (recursos: mão de obra, materiais, eletricidade etc.) Outputs (bens e serviços: regulação econômico- administrativa, administração de transferências e pagamentos, educação, gestão carcerária, serviços de saúde etc.) Outcomes (impactos na comunidade: redução da incidência de doenças, redução do analfabetismo, redução da criminalidade etc.)

9 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – BACKGROUND Perspectivas 9 Relação contratual entre os órgãos e o governo central Governo Central como cliente, comprador dos outputs dos órgãos/departamentos/agências Regime de competência Custeio por Absorção Governo Central como controlador, proprietário dos órgãos/departamentos/agências Regime de competência Individualização do patrimônio e desempenho Retorno do investimento, custo de capital

10 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – BACKGROUND Uso da informação 10 Alocação / orçamento / decisão Controle por agente externo Avaliação de desempenho e remuneração Precificação Accountability / transparência

11 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Descentralização 11 Órgãos mais descentralizados: mais comum ver iniciativa de adoção de sistemas Maior descentralização – maior responsabilidade – maior demanda por prestação de contas Maior descentralização – mais custos indiretos Prestação de contas Disclose legal accountability (demonstrar que gastou o que era para ser gasto) Financial accountability (evidência de produtividade e eficiência na produção de outputs) Diferente de informação para apoio à decisão

12 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Compulsoriedade 12 Efeitos compulsórios: adoção de sistemas, nem sempre usados Adota-se por compliance, não por relevância da informação Destinatário da informação: políticos não compreendem informações de custos e gerenciais Legitimidade questionada: Por que implantar este sistema? Para que saber informação sobre custos? Intervenção do governo central?

13 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Percepção de relevância 13 Risco de perda de dotação orçamentária Poder de cobrar pelo output com base no custo incorrido Utilização das informações no pacote de remuneração por desempenho (contrato de gestão) Concorrência com entidades privadas Adequação do sistema de custos à demanda dos usuários Políticos = custeio por absorção, ou custeio total Gestores = custeio variável, ou custeio direto

14 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Qualidade da informação 14 Informação quantitativa precisa se complementada por informação qualitativa A eficiência/eficácia/efetividade não são identificados exclusivamente pelo custo unitário (R$/unid.), mas também pela qualidade dos outputs gerados Identificação dos pressupostos e critérios Notas Explicativas aos relatórios de informações de custos e gerenciais Uniformidade e Consistência Informação muito agregada / desagregada

15 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Processo 15 Facilitador: adoção realizada em partes efeito colateral: perda de consistência Diversas dificuldades Mudar a cultura de executar orçamento para gastar bem Enunciar com clareza os objetivos e respectivos outputs Individualizar a entidade, seu patrimônio e desempenho Mensurar as entradas e as saídas Obter informações comparáveis

16 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – IMPLANTAÇÃO Processo – Nova Zelândia , Controller and Auditor General – regime de competência p/ responsabilidade e mensuração de custos, monitoramento de ativos e cobrança pelos outputs 1980s, The New Zealand Society of Accountants – regime de competência e métricas de desempenho não financeiras 1988, State Sector Act – liberdade para contratar/demitir e estabelecer remuneração 1989, Public Finance Act – exige regime de competência para contabilidade financeira e orçamento (1991-2) 1994, Fiscal Responsibility Act – (orçamento) metas são estabelecidas individualizadamente 1995, Strategic Result Areas – definição e mensuração das metas (3-5 anos) Resource Accounting and Budgeting

17 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – ORÇAMENTO Reino Unido 17 Financial Management Iniciativo (FMI), 1982 Treasury Mudança de paradigma na gestão pública, value for money Processo lento = ganhar reputação e gestores se desprenderem das práticas anteriores Delegação orçamentária, budget holders Orçamento = contrato para desempenho Dificuldades encontradas = objetivos não claramente delineados; revisão orçamentária sem revisão das metas

18 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – ORÇAMENTO Canadá 18 Increased Ministerial Authority and Accountability (IMAA), início 1970s Treasury Board Memoranda of understanding (MOU) Processo lento = negociação do MOU com cada departamento Delegação orçamentária, possibilidade de realocar recursos e transferir para o período subsequente Orçamento = contrato para desempenho Implementação = uso de sistemas preexistentes (Operational Plan Framework - OPF), premissa: objetivos podem ser claramente anunciados antecipadamente e os resultados esperados podem ser identificados. Dificuldades encontradas = correlacionar saídas e resultados com o orçamento, indicadores de desempenho para orçamento (Canadian Auditor General) versus indicadores para gestão departamental (Treasury Board)

19 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – ORÇAMENTO Austrália 19 Financial Management Improvement Program (FMIP) & Program Management and Budgeting (PMB), 1980s Department of Finance Mudança de paradigma na gestão pública, premium on compliance => spurs managers to do the best they can with the resources at hand Delegação orçamentária, responsabilidade / prestação de contas Processo lento = estabelecer o PMB para cada organização Uso = plano de avaliação, iniciativas políticas e notas explicativas ao orçamento Cada departamento estabelecia seu sistema de gestão Dividendos de eficiência (3,75%) Dificuldades encontradas = dividendos entendidos como um dreno de recursos, DF intervenção nas organizações, correlacionar saídas e resultados com o orçamento

20 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – ORÇAMENTO Dinamarca 20 Budgeting for Productivity Improvement, 1980s Ministry of Finance Redução anual da dotação orçamentária = inflação - 2% Classificação dos servidores públicos, metas anuais estabelecidas para cada categoria Possibilidade de retenção do resultado que excedesse as metas e de estabelecer sistemas de remuneração por bonificação Possibilidade de transferir dotação orçamentária para o período subsequente Financiamento, pelo MF, para aquisição de tecnologias de gestão Dificuldades encontradas = envolvimento de gestores e funcionários, especificação das unidades estudadas e mensuração de suas saídas, sensibilidade das características qualitativas dos serviços mensurados

21 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS – ORÇAMENTO Suécia 21 Triennial Budgeting, 1980s Ministry of Finance Redução trienal da dotação orçamentária = inflação - 5% Estudo da produtividade no setor público, Expert Study Group (ESO) Descentralização, greater spending discretion and closer monitoring results Dificuldades encontradas = isolar fatores (aumento produtividade = redução dotação orçamentária)

22 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública ORGANIZAÇÃO DA ESTRUTURA CONCEITUAL 22 Apresentação Escopo Marco Regulatório Contexto Econômico Definições Potenciais Usuários das Informações de Custos e Gerenciais e suas Demandas por Informação Pressupostos Básicos Características Qualitativas Limitações às Características Qualitativas Informações Complementares Mínimas em Notas Explicativas

23 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública CONCLUSÕES 1.Poucas evidências de iniciativas do governo central 2.Outros países ainda fazendo a migração 3.Sistemas complexos: precificação e risco orçamentários 4.Normalmente indicadores são relativos a despesas 5.Brasil: algumas experiências isoladas 23

24 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública REFERENCIAL UTILIZADO 1.Afonso A.; Schuknecht L.; Tanzi V. Public sector efficiency: An international comparison. Public Choice , Ahmed, M. N.; Scapens, R. W. Cost allocation in Britain: towards an institutional analysis. European Accounting Review, Jul2000, Vol. 9 Issue 2, p Alford J.; Baird J. Performance monitoring in the Australian public service: A government-wide analysis. Public Money and Management , Arellano-Gault D.; Gil-Garcia J.R.Public management policy and accountability in Latin America: Performance-oriented budgeting in Colombia, Mexico, and Venezuela ( ). International Public Management Journal , Bayou M.E. A note on an alternative cost allocation system for municipal service units. Advances in Management Accounting , Benton J.E. An assessment of research on American counties. Public Administration Review , Bjornenak T. Understanding cost differences in the public sector - A cost drivers approach. Management Accounting Research , Boden R.; Froud J. Obeying the rules: Accounting for regulatory compliance costs in the United Kingdom. Accounting, Organizations and Society , Bogt, H.J.; Van Helden, G. J. Accounting change in Dutch government: Exploring the gap between expectations and realizations. Management Accounting Research, 2000, 11, 263– Bourgault, J.; Dion, S.; Marc L. Creating a Corporate Culture: Lessons from the Canadian Federal Government. Public Administration Review, Jan/Feb93, Vol. 53 Issue 1, p

25 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública REFERENCIAL UTILIZADO 11.Brignall, S.S.; Modell, S. An institutional perspective on performance measurement and management in the new public sector. Management Accounting Research, 2000, 11, 281– Broadbent J.; Guthrie J. Public sector to public services: 20 years of "contextual" accounting research. Accounting, Auditing and Accountability Journal , Cavalluzzo, K.S.; Ittner, C.D.; Larckner, D.F. Competition, Efficiency, and Cost Allocation in Government Agencies: Evidence on the Federal Reserve System. Journal of Accounting Research, Spring98, Vol. 36 Issue 1, p Chan H.S.; Chow K.W. Public management policy and practice in Western China: Metapolicy, tacit knowledge, and implications for management innovation transfer. American Review of Public Administration , Chapman J.; Duncan G. Is there now a new 'New Zealand model'?. Public Management Review , Cohen S.I.; Loeb M.P. The demand for cost allocations: The case of incentive contracts versus fixed-price contracts. Journal of Accounting and Public Policy , Feltham, G.A. Information Economics and Management Accounting: A Brief Personal Perspective.Journal of Management Accounting Research, 2005, Vol. 17, p Ferris J.M.; Graddy E.A. A contractual framework for new public management theory. International Public Management Journal , Flury R.; Schedler K. Political versus managerial use of cost and performance accounting. Public Money and Management , Forbes M.; Lynn Jr. L.E. How does public management affect government performance? Findings from international research. Journal of Public Administration Research and Theory ,

26 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública REFERENCIAL UTILIZADO 21.Fortin A.; Haffaf H.; Viger C. The measurement of success of activity-based costing and its determinants: A study within canadian federal government organizations. Accounting Perspectives , Frank, H.A.; D'Souza, J. Twelve Years into the Performance Measurement Revolution: Where We Need to Go in Implementation Research. International Journal of Public Administration, 2004, Vol. 27 Issue 8/9, p Funnell W. Accounting on the frontline: Cost accounting, military efficiency and the South African War. Accounting and Business Research , Galera A.N.; Rodriguez D.O.; Hernandez A.M.L Identifying barriers to the application of standardized performance indicators in local government. Public Management Review , Geiger D.R.; Ittner C.D. The influence of funding source and legislative requirements on government cost accounting practices. Accounting, Organizations and Society , Groot, T.; Budding, T. The Influence of New Public Management Practices on Product Costing and Service Pricing Decisions in Dutch Municipalities. Financial Accountability & Management, 20(4), November Haque M.S Theory and practice of public administration in Southeast Asia: Traditions, directions, and impacts. International Journal of Public Administration , Hood C. The "new public management" in the 1980s: Variations on a theme. Accounting, Organizations and Society , Houston, D.J.; Delevan, S.M. Public administration research: An assessment of journal publications. Public Administration Review, Nov/Dec90, Vol. 50 Issue 6, p Hyndman, N.; Drysdale, L. Ireland, CIMA and the new public sector. Management Accounting: Magazine for Chartered Management Accountants, June97, Vol. 75 Issue 6, p

27 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública REFERENCIAL UTILIZADO 31.Kassel D.S. Performance, accountability, and the debate over rules. Public Administration Review , Lapsley I.; Wright E. The diffusion of management accounting innovations in the public sector: A research agenda. Management Accounting Research, Likierman, A. Changes to managerial decision-taking in U.K. central government. Management Accounting Research, 2000, 11, 253– Lowensohn, S.; Samelson, D.P. An Examination of Faculty Perceptions of Academic Journal Quality within Five Specialized Areas of Accounting Research. Issues in Accounting Education, Aug2006, Vol. 21 Issue 3, p McCue, C.P.; Gianakis, Jerry; Frank, Howard. GASB STATEMENT 34 AND THE MANAGERIAL ACCOUNTING NEXUS.Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Summer2007, Vol. 19 Issue 2, p Morin, A.L. Regulating the Flow of Data: OMB and the Control of Government Information. Public Administration Review, Sep/Oct94, Vol. 54 Issue 5, p Moussalli, S.D. STATE AND LOCAL GOVERNMENT ACCOUNTING IN 19th CENTURY AMERICA: A REVIEW OF THE LITERATURE. Accounting Historians Journal, Jun2008, Vol. 35 Issue 1, p Newberry, S.; Pallot, J. Freedom or coercion? NPM incentives in New Zealand central government departments. Management Accounting Research 15 (2004) 247– Pallot, J. A decade in review: New Zealand's experience with resource accounting and budgeting. Financial Accountability & Management, 17(4), November 2001, Pettersen, I.J. Implementing management accounting reforms in the public sector: the difficult journey from intentions to effects. European Accounting Review, Sep2001, Vol. 10 Issue 3, p

28 GOVERNO FEDERAL PODER EXECUTIVO Seminário Sistema de Informação de Custos na Administração Pública REFERENCIAL UTILIZADO 41.Pizzini, M.J. The relation between cost-system design, managers evaluations of the relevance and usefulness of cost data, and financial performance: an empirical study of US hospitals. Accounting, Organization and Society, 31, 2006, pp. 179– Riccucci, N.M. Introduction: Evolutions in Public Management. International Journal of Public Administration, 2003, Vol. 26 Issue 12, p Schick, A. Budgeting For Results: Recent Developments In Five Industries. Public Administration Review; Jan/Feb 1990; 50, Skaerbaek, P.; Thisted, J.A. Unit Costs in Central Government Annual Reports: A Critical Appraisal of the Practices Developed. European Accounting Review, Vol. 13. No. I, Van Helden, G.J. Cost allocation and product costing in Dutch local government. European Accounting Review, 1997, Vol. 6 Issue 1, p Vocino, T. Applied Research in the Public Sector. Public Administration Review, Sep/Oct79, Vol. 39 Issue 5, p


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