Regulação e Desenvolvimento de Infraestruturas Energéticas Virginia Parente Instituto de Energia e Ambiente NUPPREC (Núcleo de Pesquisa em Política e Regulação das Emissões de Carbono) Universidade de São Paulo – USP (Brasil) vparente@iee.usp.br vparente@uol.com.br Tel: + 55 11 9-9972-8711 Cabo Verde – Setembro, 2014

Regular e planejar os setores de infraestrutura representam um desafio em qualquer país do mundo Os investimentos em projetos de infraestrutura... ... exigem elevado aporte de recursos quando comparados à media das atividades econômicas ... requerem de longa maturação ... perpassam vários mandatos presidenciais e se subordinam a acordos que podem se alterar ... requerem regulação estável e independente do poder executivo, de partidos que tendem a se alternar no poder e nem sempre a reconhecer acordos feitos por governos anteriores (e esse é um risco também para investimentos de empresas locais ou governos nacionais no exterior)

E os desafios se somam... Isso porque os investimentos em projetos nas áreas de infraestrutura... ... implicam em custos “afundados” (sunk costs) (Ex: não dá para “desmontar” uma hidrelétrica/térmica e remontá-la noutro lugar) ... exigem planejamento prévio sobre a demanda e a oferta (cenários que nem sempre se concretizam, vide ciclos econômicos, tratados internacionais, atrasos, etc) ... sempre trazem efeitos colaterais positivos e negativos (externalidades advindas dos benefícios da infraestrutura, mas impactos negativos tanto ambientais, quanto sociais e econômicos) e por isso são também objeto de tributação (por ex: princípio do poluidor pagador, recompensa pelo uso de reservas não-renováveis no caso do consumo de derivados do petróleo, etc)

Qualidade Macroeconômica Um importante, estudo na virada do século, analisou o crescimento do PIB per capita como função da Qualidade Institucional e da Qualidade das Políticas Macroeconômicas (Crescimento do PIB per capita, em 84 países, entre 1982 e 1994) 3 2,5 2 1,5 Crescimento do PIB per capita 1 0,5 -0,5 Alta Qualidade -1 Baixa Institucional (congresso, judiciário, banco central, ARs, etc) Alta Baixa Qualidade Macroeconômica (Inflação, contas públicas, juros, câmbio, etc ) Fonte: Mary Shirley and Philip Keefer. World Bank, II Annual Institutional Economics Conference 1998, apud N. Siffert/BNDES.

Fatores de atratividade do investimento (o peso dos aspectos institucionais, ou seja, da estabilidade política e do ambiente regulatório, é maior que o da estabilidade macroeconômica) Fonte: A. T. KEARNEY, 2000.

O que evitar na Regulação. O que nos diz a Teoria da Captura O que evitar na Regulação? O que nos diz a Teoria da Captura? A possível captura das agências reguladoras pelos agentes do mercado, os quais ela deveria regular (as indústrias ou o próprio governo!) Fonte: H. Pinto Jr., 2001. Enfraquecimento das ARs diante do contingenciamento de verbas Dificuldades de reter recursos humanos Indicações políticas Dificuldades diante da assimetria de informação, etc

Preocupação com o risco advindo da regulação  Exemplo: no setor de energia brasileiro tem surgido uma nova legislação a cada novo governo (o aprimoramento pode custar caro ao trazer volatilidade às receitas de um projeto e afugentar o investidor) 1988 1988 1993 1995 1996 1997 Constituição Federal (Artigos 175 e 176) Lei 8.631 Fixação dos níveis das tarifas de energia elétrica e extinção do Regime de remuneração Garantida Lei 8.987 Concessão de Serviços Públicos Lei 9.427 Criação da ANEEL Lei 9.433 Política Nacional de Recursos Hídricos Lei 9.074 Concessão de Serviços de Energia Elétrica Lei 9.478 CNPE e ANP Decreto 2.335 Regimento Interno da ANEEL Implantação da ANEEL 1998 1999 2002 2003 2004 Lei 9.648 MAE e ONS Lei 9.984 ANA Lei 10.438 Expansão da oferta, RTE, baixa renda e universalização dos serviços Lei 10.762 Programa Emergencial Dec. 4.970 Aproveitamento ótimo Dec. 4932 Delega à ANEEL o Poder Concedente Lei 10.847 Cria a EPE Lei 10.847 Cria a EPE Lei 10.848 Modelo Institucional Lei 10.433 Cria o MAE Lei 10.871 RH das Agências Lei 10.604 Tarifa Baixa Renda PL nº 3.337 Gestão das agências Fonte: Abradee, 2009. Dec. 5.163 Comercialização e Outorga 7 7

Nos países em desenvolvimento há um mercado crescente que demanda infraestrutura (Ex: historicamente, no Brasil, o consumo de energia cresce a taxas maiores que as do PIB, ou seja, para cada 1% de elevação no PIB, a DD tem crescido mais que 1.2%) Fonte: V.Parente, 2007, com base em dados do MME. 8 8

Evolução histórica dos reservatórios das hidrelétricas brasileiras nos anos que antecederam o apagão de 2001 Por que o Brasil teve racionamento em 2001? Privatizar não é suficiente! Planejar e regular bem fazem toda a diferença. (Sudeste e Centro-Oeste) Fonte: ONS, 2010.

Lições do Japão e do Canadá que merecem ser lembradas No 1º Choque do Petróleo, em 1973, o Japão deixou que os preços domésticos da gasolina refletissem todo choque de custo  praticou preços realistas e se saiu melhor que outros países que “protegeram” seus consumidores Sendo pobre em fontes de energia, o Japão nos mostra que não vale a pena se apoiar apenas na fonte de energia mais barata (melhor evitar vulnerabilidade a problemas geopolíticos e a volatilidade da commodities) Lições do Canadá Sendo rico em fontes diversificadas de energia, o Canadá não se fecha em si; ele opta por comercializar como o país vizinho sempre que possível (reduzir distâncias no transporte de energia significa: reduzir perdas, reduzir custos para as famílias e para a indústria; aumentar a competitividade e a produtividade dos países envolvidos, no caso, o Canadá e os EUA) (segurança x independência) Mas isso requer maturidade institucional; contratos que valem além da soberania dos países envolvidos; que seguem cláusulas de arbitragem internacional; que não são modificados com a alternância dos governos 10

No seu papel de regular, as Agências Reguladoras precisam lembrar que não há escolhas sem custos... Então é preciso coragem e conhecimento para fazer escolhas... que minimizem os impactos, sabendo que estes sempre vão existir que maximizem os benefícios que levem em conta aspectos (benefícios e impactos) ambientais, sociais e econômicos e que não se predam ao imediatismo do curto prazo, porque a conta para a sociedade poderá ser maior no futuro.

Considerações finais Está nas mãos das ARs boa parte da responsabilidade de como se dará o desenvolvimento de um país (aspectos institucionais preponderam sobre os macroeconômicos!) As ARs precisam levar em conta que investimentos em infraestrutura envolvem: elevados montantes e retorno no longo prazo (se houver erros serão grandes) envolvem custos afundados (sunk costs) (não dá para levar para outro local facilmente como o estoque de um loja, seus móveis e parte de sua fachada) têm impactos importantes na natureza e na sociedade (erros afetam gerações) enfim... possuem várias dimensões a serem consideradas... Além de sua função fiscalizadora, as ARs precisam cuidar para reduzir riscos Riscos de Construção (riscos técnicos de engenharia e proj.; falhas, atrasos, acidentes) Risco Regulatório (tarifa ou preço, indexadores, Receita=p x q, Lucro=Rec-Custo, qualidade exigida) Min Publico Risco de Mercado (previsões da oferta e da demanda  Receita, outros ofertantes, escassez do insumo, ex. H2O, gas natural, vento, etc) Risco Ambiental e Social (CPrazo: acidentes; M.Prazo: contorno social; LPrazo: efeito estufa; novas restrições e exigências  novos custos) Fonte: V.Parente, 2012. 12 12

Mas isso não é tudo... Precisamos de humildade e garra para encarar os desafios de aprimorar nossa regulação:  com segurança  sem reinventar a roda, aprendendo com outros países  evoluindo com os países vizinhos numa relação de ganha-ganha, com segurança de contratos entre países (logística é crucial em infraestrutura)  com parcerias construtivas público-privadas  com o desenho de incentivos que promovam o aumento de produtividade e tragam desenvolvimento aos nossos povos.

Obrigada! Virginia Parente NUPPREC Instituto de Energia e Ambiente Universidade de São Paulo - USP vparente@uol.com.br 11 9-9972-8711 14