Maria Tereza Leopardi Mello IE-UFRJ

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1 Maria Tereza Leopardi Mello IE-UFRJ leopardi@ie.ufrj.br
A Ordem Econômica na Constituição de 1988 – as formas de atuação do Estado na economia Maria Tereza Leopardi Mello IE-UFRJ

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Princípios gerais da atividade econômica; Política Urbana; Política Agrária Sistema Financeiro Nacional Ordem econômica – ttítulo da CF que enseja a discussão sobre as diversas formas possíveis de atuação do Estado na esfera econômica Concentrar-nos-emos no primeiro cap. (pri´ncípios gerais), Políticas urbana e agrária – formas de atuação do Estado: intervenção na propriedade privada imóvel; política agrícola – fomento/incentivo MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Os princípios gerais ... Entendimento dos princípios elencados no art. 170: Soberania nacional; Propriedade privada; Função social da propriedade; Livre concorrência; Defesa do consumidor; Defesa do meio ambiente; Redução das desigualdades; Pleno emprego; Favorecimento de pequenas empresas; Livre iniciativa (parágrafo único) O que são princípios – regras gerais com enunciados genéricos e muitas vezes ambíguos, que requerem interpretação (cujo sentido acaba sendo fixado por interpretação) são regras que se dirigem principalmente às autoridades e ao legislador. implicações: - em geral, não geram direitos (no sentido subjetivo), mas orientam políticas a serem feitas. (algumas delas destinando-se a mudar uma situação dada – redução das desigualdades, e.g.); - Outros são previstos concretamente pelo sistema jurídico - são objeto de legislações específicas: livre concorrência, defesa do consumidor e meio ambiente, tratamento favorecido a pequenas empresas (art. 170, IV, V, VI e IX, respectivamente). Alguns coments.: Funçaõ social – idéia de que a propriedade obriga – implica, pois, um limite à liberdade privada de usar ou não usar .... Livre concorrÊncia – a ver. Entendida como processo competitivo, cuja existÊncia se supõe ser de interesse para a sociedade. (v. tb art. 173, par. 4 – obrigação de existir uma lei antitruste) Defesa do consumidor – não se confunde com def. da concorrÊncia, embora sejam muito próximas.... Livre iniciativa – decorrÊncia do princípio da legalidade (art. 5, II) – só a lei obriga; princípio da legalidade pode ser visto como contrapartida da liberdade individual. (importante notar o tipo de instrumento normativo: lei é diferente de decreto, de resolução, portaria etc.) Diferença entre atividade normativa primária e secundária do poder executivo. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Os princípios gerais ... Princípios – enunciados genéricos e muitas vezes ambíguos, que requerem interpretação (cujo sentido acaba sendo fixado por interpretação). São regras que se dirigem principalmente às autoridades e ao legislador. Em geral, não geram direitos (no sentido subjetivo), mas orientam políticas, algumas das quais se destinam a mudar uma situação dada – redução das desigualdades, e.g.) Alguns são previstos concretamente pelo sistema jurídico - são objeto de legislações específicas: livre concorrência, defesa do consumidor e meio ambiente, tratamento favorecido a pequenas empresas (art. 170, IV, V, VI e IX, respectivamente). Funçaõ social – idéia de que a propriedade obriga – implica, pois, um limite à liberdade privada de usar ou não usar .... Livre concorrÊncia – a ver. Entendida como processo competitivo, cuja existÊncia se supõe ser de interesse para a sociedade. (v. tb art. 173, par. 4 – obrigação de existir uma lei antitruste) Defesa do consumidor – não se confunde com def. da concorrÊncia, embora sejam muito próximas.... Livre iniciativa – decorrÊncia do princípio da legalidade (art. 5, II) – só a lei obriga; princípio da legalidade pode ser visto como contrapartida da liberdade individual. (importante notar o tipo de instrumento normativo: lei é diferente de decreto, de resolução, portaria etc.) Diferença entre atividade normativa primária e secundária do poder executivo. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Os princípios gerais ... Função social da propriedade (idéia de que a propriedade obriga – implica, pois, um limite à liberdade privada de usar ou não usar ...) Livre concorrência (entendida como processo competitivo, cuja existência se supõe ser de interesse para a sociedade – v. tb art. 173, par. 4, prevendo uma lei antitruste); Defesa do consumidor (não se confunde com defesa da concorrência, embora tenham intersecção); Livre iniciativa (parágrafo único) - princípio da legalidade (art. 5º, II) – só a lei obriga; princípio da legalidade pode ser visto como contrapartida da liberdade individual. importante notar o tipo de instrumento normativo: lei é diferente de decreto, de resolução, portaria etc. (diferença entre atividade normativa primária e secundária do poder executivo.) Funçaõ social –. Livre concorrÊncia – a ver. Defesa do consumidor – não se confunde com def. da concorrÊncia, embora sejam muito próximas.... Livre iniciativa – decorrÊncia do MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

6 A atividade econômica – art. 173
Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

7 A atividade econômica – art. 173
Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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A atividade econômica Regra geral: área do setor privado Exceções: o Estado pode explorar diretamente a atividade econômica em casos de segurança nacional ou interesse coletivo (art. 173); essas hipóteses devem ser definidas em lei; regra geral, a atuação do Estado nesses termos deve se dar em regime de concorrência (art. 173, §§ 1o e 2o); ressalvas são expressas (art. 177, e.g.) Grau (1991) designa essa forma de atuação do Estado de participação - quando o Poder Público atua como agente econômico em atividade empresarial MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Comparar Art. 173 da CF 1988 Art. 163 da CF de 1967/69: “São facultados a intervenção no domínio econômico e o monopólio de determinada indústria ..., quando indispensável por motivo de segurança nacional ou para organizar setor que não possa ser desenvolvido com eficácia no regime de competição e liberdade de iniciativa, ...” MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

10 Serviços Públicos – art. 175
As atividades consideradas como serviços públicos são atribuídas ao poder público (poder-dever). Uma vez definida como tal, sujeita-se a um regime jurídico diferenciado: Estado tem obrigação de provê-la; particulares só entram sob contrato (concessão); Poder público mantém poder de direção e controle do serviço público concedido. SP é uma definição jurídica (é uma atividade econômica que foi retirada da regra geral da livre iniciativa por disposição de lei). Regime jurídico administrativo – impõe uma série de regras ao prestador de SPs (veremos isso na lei das concessões) MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Serviços Públicos ... “... é o Estado, por meio de lei, que escolhe quais as atividades que, em determinado momento, são consideradas serviços públicos; ... isso exclui a possibilidade de distinguir-se, mediante critérios objetivos, o serviço público da atividade privada; esta permanecerá como tal enquanto o Estado não a assumir como própria”. Di Pietro. Definição dada pela legislação (e é nisso que consiste sua diferença em relação às atividades econômicas). Do ponto de vista substantivo, pode-se discutir as características econômicas que fazem com que dt. Atividades devam ser consideradas SPs: Existência do monopólios naturais em alguma etapa da cadeia produtiva; Demanda generalizada/consumo universal – pouco sensível a variações nos preços; Necessidade de ativos específicos irrecuperáveis; Oferta caracterizada por estruturas de rede... MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

12 Serviços Públicos previstos na CF:
Privativos - são exclusivos do poder público; particular só atua mediante contrato de concessão: - art. 21, X, XI, XII (atribuídos à União) - art. 25, § 2o – gás canalizado (atribuído aos Estados); - art. 30, V – transporte coletivo urbano (atribuído aos Munícípios) Não MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Serviços públicos Não privativos – não são exclusivos do Estado; particular atua mediante autorização: Saúde; Educação; Previdência social. (são atividades que poderiam serconsideradas como SPs, porque atendem a necessidades coletivas; mas lhes falta um dos elementos essenciais do conceito que é a gestão – direta ou indireta – pelo Estado. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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Art. 174 O Estado como agente normativo e regulador deve exercer as funções de incentivo e planejamento. Planejamento: a intervenção do Estado deve ser racional, mediante formulação explícita de objetivos e meios de ação (trata-se de planejamento do desenvolvimento e não da economia) O art. 174, por sua vez, refere-se ao papel do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, o que abarca inclusive as funções de incentivo e planejamento. planejamento - , segundo Grau, não é uma nova modalidade de intervenção do Estado (v. p. 165); apenas qualifica essa intervenção, fazendo-a mais racional - pela formulação explícita de objetivos, pela definição de meios de ação coordenados, por tratar programas de ação de forma sistemática (diferente de ações aleatórias...). Trata-se de planejamento do desenvolvimento, e não da economia. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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... Art Estado – agente normativo da atividade econômica: tem o poder de estabelecer as regras gerais do jogo (e, portanto, limites à ação dos agentes privados). E. Grau: Estado atua por direção - impõe normas cogentes, comandos imperativos de certos comportamentos ( o que, em geral, é feito pelo Legislativo, embora administrado pelo Executivo). agente normativo e sistema de incentivos são tipos de intervenção não direta, diferentes da exploração de atividade econômica (prevista no art. 173), na qual o Estado se coloca em posição de igualdade com o setor privado; - ao contrário, o Estado assume seu papel público - acima dos particulares, podendo até restringir a liberdade de atuação ou iniciativa pelo exercício do poder de polícia. - Mas o Estado não substitui o mercado na configuração estrutural da economia; não substitui as decisões privadas. Poder normativo e regulador do Estado: além do óbvio - i. e., que o Estado detém o monopólio da produção jurídica, de impor normas com força obrigatória - , implica o estabelecimento das “regras gerais do jogo”. direção: restringe a liberdade dos agentes econômicos, conformando as condutas desejáveis e as proibidas. Podem-se citar como exemplos, a política antitruste, leis de defesa do consumidor e proteção ao meio ambiente, previstas na própria Constituição com o status de princípios da ordem econômica (arts. 170, IV, V e VI, respectivamente[3]) MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

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... Art Políticas de incentivo - direcionam os comportamentos dos agentes privados (particularmente, investimentos). Afetam variáveis do cálculo econômico (no nível microeconômico), induzindo decisões que não seriam adotadas na ausência da ação estatal. Estado atua por indução – tipo de intervenção que estabelece sistema de estímulos, mas os destinatários não são obrigados a aceitá-los – a decisão pemanece autônoma. regular também significa “estabelecer diretrizes” do processo econômico, o que inclui as mencionadas Exemplo: por meio de oferta de crédito a juros baixos ou incentivos fiscais, por exemplo, afetam a rentabilidade esperada dos investimentos, tentando atraí-los para determinados setores ou regiões. indução - manipula os instrumentos de intervenção em conformidade com as leis que regem o funcionamento dos mercados. induzem decisões dos agentes, pela oferta de sanções premiais[1]; Um exemplo de uma política específica desse tipo pode ser encontrada na própria Constituição, art. 187, no capítulo da política agrária, que contém algumas linhas gerais da política agrícola (relativa a incentivos à produção agropecuária) dentre as quais se destacamos instrumentos fiscais e creditícios. [1] O atributo da sanção é inerente às normas qualificadas de jurídicas - a sanção organizada é um elemento constitutivo do direito; normas jurídicas são definidas como aquelas "cuja execução é garantida por uma sanção externa e institucionalizada", Bobbio (1989:27-29) . Entretanto, apesar de sanção ser normalmente associada a punição, existem tipos de normas - particularmente aquelas que incidem sobre a atividade empresarial num sistema capitalista, em que os agentes são centros autônomos de decisão - que não apenas proíbem ou permitem comportamentos ou iniciativas mas, principalmente, tentam incentivá-los ou desencorajá-los. Esses tipos -cada vez mais freqüentes na economia moderna, na qual a atuação do Estado não se limita à sua “função protetora-repressora”, mas vai além, montando um “um imenso sistema de estímulos e subsídios” - confem ao ordenamento jurídico uma “função promocional” (Ferraz Jr., 1989). Reconhecem-se, pois, sanções positivas que não são punições, mas recompensas por determinado comportamento (as chamadas sanções premiais). Normas portadoras de sanções premiais não determinam o comportamento de maneira absoluta, mas apenas delimitam um campo de atuação possível, desejável ou indesejável no qual a ação dos agentes econômicos pode ou não se efetivar: a decisão é autônoma e individual - da firma. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

17 Intervenção na propriedade imóvel: política urbana
Intervenção do Estado na propriedade privada, na tentativa de direcionar as formas de uso do solo. A propriedade imóvel urbana cumpre sua função quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2o) O Município pode exigir do proprietário do solo não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento (art. 182, § 4o ). implícita a idéia de que a propriedade do solo (as propriedades imóveis) deve cumprir uma função social. No caso da propriedade urbana, a não edificação ou não utilização do solo - que podem ser visto como não atendimento às exigências do plano diretor, permite que o Município intervenha de 3 formas: impondo parcelamento da propriedade ou edificação compulsória, IPTU progressivo ou desapropriação (com indenização por títulos da dívida pública). MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

18 Intervenção na propriedade imóvel: política agrária
Função social da propriedade rural – art. 186: a) aproveitamento racional e adequado (basicamente rendimento da produção por área); b) preservação do meio ambiente; c) observância da legislação trabalhista e d) exploração que favoreça o bem estar de trabalhadores e proprietários. A propriedade rural tem as características de sua funçào social estabelecidas no art. 186, que inclui: Função social - obrigação para o proprietário: a propriedade obriga - deve ser usada de certa forma (para fins produtivos e socialmente relevantes) e não de outra (para fins meramente especulativos, por exemplo). Nesse sentido, o princípio da função social impõe que o uso da propriedade se faça para uma finalidade outra que não apenas o interesse particular de seu proprietário; condiciona seu uso a uma finalidade de interesse social, portanto. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

19 Intervenção na propriedade imóvel: política agrária
Descumprimento da função social sujeita o imóvel a ser desapropriado para Reforma Agrária (art. 184), desde que a propriedade seja grande e improdutiva (art. 185). propriedade rural que descumpra sua função social: a CF prevê a possibilidade de desapropriação por Interesse Social para Reforma Agrária, mediante indenização (prévia e justa) em títulos da dívida agrária (art. 184). contradição implícita: o art. 185 proíbe as desapropriações para reforma agrária de propriedades pequenas e médias, e das produtivas. A caracterização de função social, todavia, em princípio independe de tamanho e vai bem além do critério da produtividade[1] (que cobriria apenas o requisito do aproveitamento racional e adequado previsto no inciso I do art. 186). Isso implica que, na verdade, a desapropriação pode levar em conta apenas um dos requisitos para cumprimento da função social, e mesmo assim, só sobre imóveis caracterizados como grandes. [1] Uma propriedade média e improdutiva, por exemplo, não cumpre sua função social (à medida que não é aproveitada racionalmente), mas é isenta de desapropriação...; ademais, pode haver evidente conflito de critérios: um imóvel pode apresentar um bom aproveitamento produtivo e justamente por isso ter uma exploração predatória ao meio ambiente (um outro quesito do cumprimento da função social) MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

20 Em suma: formas de atuação do Estado na Economia
Serviços públicos Atividade própria do Estado Art. 175 Atividade Produtiva (atividade econômica) Intervenção do Estado em área alheia Art. 173 Participação Atividade normativa Normas cogentes que limitam a liberdade dos agentes – “regras do jogo” Art. 174 Direção MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ

21 ... Formas de atuação do Estado ...
Políticas de incentivo Direcionamento da atividade econômica mediante sistema de estímulos Art. 174 Indução Intervenção na propriedade imóvel Políticas Urbana e Agrária Arts. 182; 184 a 186 Políticas macro econômicas -0 moeda, juros, câmbio etc. art. 192 – Sistema Financeiro. MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ