Contratos e Regulação Profª. Joisa Dutra Teoria da Captura Regulatória Thiago Vieira Esteves Rio de Janeiro, 5 de Maio de 2011.

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1 Contratos e Regulação Profª. Joisa Dutra Teoria da Captura Regulatória Thiago Vieira Esteves Rio de Janeiro, 5 de Maio de 2011

2 SUMÁRIO 2 – MOTIVAÇÕES PARA O ESTUDO 2.1 – FORMAS DE CAPTURA DO REGULADOR 3 – DIFERENTES ESCOLAS DE PENSAMENTO 3.1 CHICAGO 3.2 VIRGINIA 4 – OS MODELOS 4.1 MODELO BÁSICO 4.1.1 A FIRMA 4.1.2 A AGÊNCIA 4.1.3 O CONGRESSO 4.1.4 OS CONSUMIDORES 4.2. REGULAÇÃO SEM CONLUIO 4.2.1 INFORMAÇÃO COMPLETA 4.2.2 INFORMAÇÃO ASSIMÉTRICA 4.3 PROTEÇÃO DO PRODUTOR 4.4 MÚLTIPLOS INTERESSES 4.5 FECHAMENTO DA FIRMA REGULADA 4.6 MODELO DE SEPARAÇÃO DE REGULADORES (Laffont e Martimort) 4.7 CONCLUSÕES 5 - BIBLIOGRAFIA

3 2 – Motivações para o Estudo Problema de assimetria informacional. Presença de monopólios maturais. Existência de serviços fundamentais para a sociedade. Falhas de mercado e a necessidade de intervenção Estatal. Entender os interesses de quem regula para saber motivos de ser capturado.

4 GOVERNO AGÊNCIAS REGULADORAS EMPRESA GOVERNO EMPRESA AGÊNCIAS REGULADORAS Regulador BenevolenteRegulador Capturado (age de acordo com os interesses da firma)

5 Mecanismos para Captura do Regulador Subornos monetários (plausíveis mas não comuns em virtude da sua ilegalidade). Promessa de futuro emprego na firma regulada para os membros da agência reguladora. Relacionamentos pessoais provêm incentivos para funcionários do governo para tratar as firmas reguladas mais gentilmente. A firma pode criar uma política de boa vizinhança evitando criticar publicamente a Agência Reguladora e sua administração. A firma pode realizar transferências indiretas através de membros da Agência que possuam influência (ex: contribuição para campanha política).

6 3 – Conceitos e as Principais Escolas de Pensamento Grupos de Interesse Idéia formulada por Olson (1965) é uma associação que visa promover o interesse comum de seus membros. Um grupo pequeno que tenha um interesse comum na provisão de um bem público se organiza sem a necessidade de qualquer ação coercitiva. Grandes grupos, no entanto, precisam de incentivos adicionais. Um determinado grupo se organiza com vistas a se apropriar de determinada renda econômica, ou seja, o retorno obtido além do custo de oportunidade de um recurso econômico Escola de Chicago Stigler (1971), Peltzman (1976), Becker (1983), Baron (1989) e Spiller (1990) Escola de Virgínia Tullock (1967 ), Buchanan (1980) e Tollison (1982)

7 3.1 – Escola de Pensamento de Chicago Enquanto a literatura moderna de ciência política utiliza uma ótica desagregada para analisar o sistema regulatório, a escola de Chicago pouco distingue agencias e entidades políticas (quando o faz, foca primordialmente na captura de políticos). 1)Stigler (1971) Stigler (1971): Inovou ao se propor a integrar a análise da economia e do comportamento político. Aponta os modos pelos quais o Estado pode beneficiar determinada indústria e especula sobre o que determinaria a escolha de uma indústria como beneficiária dos favores estatais. Sistema Político é racionalmente empregado pelos atores. Em particular, grupos de interesse escolhem influenciar o governo em um nível onde Bmg=Cmg.

8 Tal como Marx, mas diferente dos outros pesquisadores de Chicago, focou na proteção do produtor (Marx estava focado na proteção da grande indústria e Stigler enfatizou as indústrias competitivas podem se organizar e influenciar o governo. Utilizando a literatura política (Olson), Stigler discute os custos organizacionais e os vê como fator determinante para a influência da indústria. Sua segunda contribuição é a de argumentar que indústrias tentam influenciar políticas para que tenham uma elevada participação. Identifica quatro tipos de políticas que as indústrias visam promover: 1)Subsídio direto do governo para a indústria; 2)Criação de barreiras a novos entrantes; 3)Políticas que afetam substitutos ou complementos para a indústria em questão (ex: cias aéreas e novos aeroportos); 4)Fixação de preço por parte do governo para evitar competição via preço.

9 Peltzman (1976) e Becker (1983) desenvolveram modelos formais da influência política de grupos de interesse. 2) Peltzman (1976) Grande influência de Stigler. Elaborou um modelo aonde o Regulador procura maximizar seu apoio político cedido por Grupos de Interesse de maneira a permanecer em seu cargo. Dessa forma, o preço regulado ficaria distante tanto daquele vigente em concorrência perfeita quanto do preço de monopólio (caso contrário, produtores ou consumidores estariam insatisfeitos, e o regulador não estaria maximizando seu apoio político). Peltzman conclui que o poder público é incentivado a promover a regulação justamente quando o preço está próximo daquele de concorrência perfeita ou de monopólio.

10 3) Becker (1983) Assume que Grupos de Interesse competem para alterar políticas em seu favor. Cada grupo assume níveis de pressão (exercer pressão é custoso para o grupo de interesse). O Regulador apenas responde a pressão exercida pelos Grupos de Interesse. Maior pressão  Maior probabilidade de uma política favorável. Enfatiza o papel das falhas de mercado na regulação (diferente de Peltzman). A capacidade dos grupos de exercer pressão depende inversamente de seu tamanho e diretamente dos recursos utilizados para tal fim Becker também chega a um resultado distinto quando o assunto é a indústria a ser regulada: a probabilidade de regulação de uma indústria que apresenta falhas de mercado é maior que a de uma indústria que não apresenta, pois o benefício agregado dos grupos é maior. Trata o sistema político como uma “Black Box”, descrevendo as probabilidades de beneficiar cada grupo como função dos diferentes níveis de pressão.

11 4) Baron (1989) Abre a “Black Box” explicitando o relacionamento entre os grupos de interesse (os principais) e os políticos (os agentes). Para Baron, candidatos oferecem favores políticos em troca de capital. Sua probabilidade de eleição depende do tamanho relativo dos contribuintes em relação a todos os demais. Não foca a competição entre os grupos de interesse para obtenção de favores. 5) Spiller (1990) Proximidade com a teoria de Becker. Para Spiller, o “decision maker” é a Agência. Esta Agência responde a dois principais: Congresso e Indústria. Ambas anunciam as recompensas para a Agência baseadas em alguma variável realizada na qual Congresso e Indústria possuem interesses conflitantes (ex: nível de poluição).

12 3.2 – Escola de Pensamento de Virgínia Estudam de que forma os políticos ou burocratas competem pela renda associada a subornos e propinas. Burocratas tem o poder de gerar renda (ex: criando ou preservando uma posição de monopólio), que será obtido pelo lobby do setor privado. Políticos e burocratas competem para a obtenção da renda. Os “recebedores de renda” competem entre si (dentro da esfera governamental) pelo direito de distribuir rendas e se beneficiar com os favores dos Grupos de Interesse. As perdas (peso morto) criadas por este processo devem ser levadas em conta para a análise final do impacto social.

13 Críticas aos Modelos Desenvolvidos Segundo Laffont e Tirole as teorias desenvolvidas pelas duas escolas de pensamento possuem algumas limitações metodológicas: 1)Não são “agency theoretic” e portanto ignoram assimetria informacional. Na ausência destas assimetrias a firma regulada não conseguiria extrair a renda e portanto não teria incentivo para influenciar os resultados da regulamentação. 2) Focaram na ótica da demanda, logo toda a ação é analisada pelo lado dos grupos de interesse. Tendo transformado o lado da oferta (as instituições políticas e regulatórias) em uma “Black Box”.

14 4 – Os Modelos Participantes: Firma/ Indústria (Agentes) Agência (Supervisor) Congresso (Principal) Objetivo: Regular a renda da firma e o preço cobrado por ela. As Firmas possuem informação privada sobre seu parâmetro tecnológico e escolhe um nível não observável de redução de custo (esforço). Esta informação privilegiada permite a obtenção de uma renda informacional. Em contraste com o Congresso, a Agência tem tempo, recursos e expertise para extrair informações sobre o parâmetro tecnológico da firma. O Congresso se baseia nas informações fornecidas pela Agência. A expertise da Agência a possibilita de esconder as informações obtidas (pode ocorrer em função de um suborno dos Grupos de Interesse por exemplo). GOVERNO (P) GOVERNO (P) AGÊNCIA (S) AGÊNCIA (S) FIRMAS (A) FIRMAS (A)

15 Temas Centrais Abordados pelos Modelos Os determinantes dos poderes dos Grupos de Interesse. Os efeitos das políticas regulatórias na estrutura de incentivos e critérios das Agências. O efeito de políticas regulatórias no incentivo, renda e preços das firmas reguladas. A dependência destes efeitos no poder do Grupos de Interesse e o montante de recursos apropriados pela Agência. As pressões dos Grupos de Interesse e de que forma eles afetam o bem-estar de outros grupos.

16 4.1 – Modelo Básico 4.1.1 – A Firma A Firma produz uma quantidade (q) comercializável ao custo: C = (β - e)q O parâmetro tecnológico (β) assume dois valores: Baixo ou Eficiente (β) Alto ou Ineficiente (^β) Com probabilidade (v) e (1-v) de ocorrer respectivamente A transferência do Congresso para a Firma é (t). A utilidade (U) ou renda da firma é dada por: U = t - ψ(e) ≥ 0

17 4.1.2 – A Agência Recebe uma renda (s) do Congresso e deriva sua utilidade de seu relacionamento com o mesmo. V(s) = s – s* ≥ 0 s* = renda pelos quais os empregados se recusam a participar Por simplicidade, a hipótese de que a Agência é indispensável é assumida (por isto o sinal de ≥ 0). A informação obtida pela Agência sobre a tecnologia da firma é (delta). Com probabilidade (x) a Agência conhece o verdadeiro (β), (delta= β), e com probabilidade (1-x) ela não aprende nada (delta=0).

18 Estados da natureza possíveis: Prob. (x.v) o parâmetro tecnológico e o sinal são (β). Prob. ((1-x).v) o parâmetro tecnológico é (β) mas a Agência não conhece isto e ainda coloca probabilidade (v) para firma assumindo eficiência. A Agência reporta (r Є (delta,0)) ao Congresso. Se não aprendeu nada (delta=0), logo (r=0). Caso tenha aprendido a verdade (delta = β), (r) pode ser: (r = β): Agência reporta o que efetivamente observou. (r = 0): Agência “mente” dizendo que sua pesquisa foi infrutífera.

19 4.1.3 – O Congresso Sua utilidade (W) é a soma do excedente do produtor, consumidor e da Agência: W = U + V + [S(q) – P(q).q – (1+λ)(s + t + (β - e).q – P(q).q) W = [S(q) + λ. P(q).q)] - (1+λ)(s* + (β - e).q + ψ(e) ) – λU - λV Logo, o Congresso não gosta de deixar renda para a Firma e para a Agência. (W) não contempla perdas associadas a transferências laterais. Não observam (β) nem (delta). Observam o custo (C), a quantidade produzida (q) e logo o preço (P) e recebem da Agência a informação de (r). Portanto, desenha os incentivos para (s(C,q,r)) e (t(C,q,r)) para a Agência e a Firma de modo a maximizar o bem-estar social esperado EW (baseado nos estados da natureza expostos anteriormente).

20 “O Jogo” No instante 0, todos os participantes aprendem suas informações simultâneamente. O Congresso aprende que (β = (β, ^β )), a Agência e os Grupos de Interesse aprendem (delta) e a Firma “aprende” (β). O Congresso desenha os incentivos para a Agência e para as Firmas. Após isto, a Agência pode realizar “Side Contracts” com os Grupos de Interesse para se beneficiar.

21 4.1.4 – Os Consumidores Quando os Consumidores não conseguem se organizar, não importa como o excedente líquido (S(q)-P(q)) e as taxas (1+λ)(s + t + C – P(q).q) são alocados entre os consumidores. Contudo, quando eles podem se organizar (caso em que ocorrem múltiplos grupos de interesse – será estudado mais adiante), a distribuição dos custos e benefícios entre esta classe se torna importante (consumidores tem diferentes TMS entre consumo e taxas).

22 4.2 – Regulação Sem Conluio Grupos de Interesse NÃO tem poder de influenciar a Agência, ou seja, seu custo de transferência é infinito. O Congresso oferece a Agência uma receita constante ( s = s*). Desta forma, a Agência não tem incentivo para “mentir” o sinal do parâmetro tecnológico. Assim, ao custo social de ((1+λ)s*), o Congresso tem a mesma estrutura de informação da Agência. Casos possíveis: Congresso possui “Full Information” (FI) Congresso possui “Asymmetric Information” (AI)

23 4.2.1 – (FI) Informação Completa (delta = β) Como o Congresso conhece plenamente o parâmetro da firma, ele pode privá-la de extrair renda. Firmas: U(β) = U*(β) = 0,para todo β O esforço (e*(β)) e a quantidade (q*(β)) ou o preço (p*(β)) são definidos de forma a maximizar o bem-estar de informação completa. [S(q) + λ.P(q).q] – (1+ λ)[ s* + (β-e).q + ψ(e)] Assim, para todo β,{e*(β),p*(β)} a solução é: ψ’(e)=q (1) p-(β-e)/ p = λ/1+ λ. 1/η(p)  p = R(β - e) (2)

24 Conclusões: (1): Bmg = Cmg do esforço são iguais (2): Preço é dado pela fórmula de Ramsey Seja W FI (^e) = bem-estar social esperado (b.e quando o Congresso ainda não aprendeu (β) mas sabe que o fará antes de regular. Encontrado escolhendo: (^e=^e*)) Logo W FI = W FI (^e*)

25 4.2.2 – (AI) Informação Assimétrica (delta=0) Como há uma assimetria informacional, para evitar que a firma eficiente se passe por ineficiente, assumimos as seguintes restrições: t - ψ(e) ≥ ^t – ψ(e - ∆β) U = ф(^e), onde ф(e) = ψ(e) – ψ(e - ∆β) O Congresso (planejador) portanto maximiza o b.e esperado. Conclui-se que: (^e < ^e*) e (^q < ^q*). W AI = W FI (e) – λ.v.ф(e) Conclusão: sob (AI) o tipo ineficiente recebe um esquema de incentivo com menor poder (^e < ^e*) a fim de extrair alguma renda (diminuir) do tipo eficiente. O preço ofertado também será maior do que no caso de (FI).

26 4.3 – Proteção do Produtor A Firma pode transferir uma renda (s~) para a Agência, ou seja, pode ocorrer um conluio. Receita da Agência = s + s~, ao custo de ((1+ λ f )s~) onde (λ f ) é o custo sombra de realizar transferências para a firma. Seja (s1), (^s1) e (s0) a receita da Agência quando (r = β), (r= ^β) e (r=0) respectivamente. O conluio ocorre quando a Agência tem incentivos de esconder informação do Congresso. Ele surge apenas se a retenção de informação beneficiar a Firma. Caso β  Firma não obtém renda em virtude do report da agência, logo não ocorre. Caso ^β  Pode ocorrer pois caso a Agência “minta”, sua renda será maior.

27 Para evitar que a Firma suborne a Agência, o custo para a Firma compensar a Agência pela receita (s1 – s0) perdida por não reportar, precisa ser maior que: (1+ λ f )(s1 - s0) ≥ ф(e), sendo s0 = ^s1 = s* s1 = s* + ф(e) /1+ λ f Receita fornecida a Agência é socialmente custosa, logo a igualdade acima vale. Congresso (planejador) escolhe o esforço (e) a fim de maximixar o b.e social esperado. EW = max (e) { x.W FI + (1-x)W AI (e) – x.v. λ. ф(e) /1+λ f }

28 Logo, sob o esquema de Proteção ao Produtor: i)Conluio reduz o b.e social (dEW/dλ f >0). ii) A Firma recebe um esquema de pouco poder (e <^e*). iii) O resultado ainda é ótimo de Ramsey, mas é reduzido de ^q*(^e*) para o valor de ^q*(e), sob (AI) para o tipo ineficiente. iv) A Agência recebe um esquema de incentivos s1 > ^s1 = s0. v) O tipo eficiente recebe uma renda menor na auxência de conluio. vi) (e) e portanto (ф(e)) e (^q*(e)) aumentam com λ f.

29 4.4 – Múltiplos Interesses Agora a produção das firmas afeta o ambiente (como por exemplo a poluição oriunda das fábricas). Presença de uma nova classe chamada “Ambientalistas”, que não consomem o bem produzido e nem pagam as taxas associadas a regulação da indústria. Os Ambientalistas possuem influência sobre a regulação. O Congresso tenta garantir que não realize um conluio com as Firmas nem com os Ambientalistas. O poder de um Grupo de Interesse não depende somente de sua participação (share) e de suas transferências, mas também do TIPO de influência ele quer exercer. Um G.I possui maior poder político quando o seu interesse é de uma regulação ineficiente, uma vez que o critério da Agência reside na ocultação de informações do Congresso, e as assimetrias de informação prevêem a regulamentação menos eficiente.

30 Exemplo: Despoluição vs Produção Poluente Ambientalistas possuem poder quando há poluição ligada à produção, mas em relação a outras circunstâncias eles podem não possuir este poder. Seja a produção da Firma fixada em (q0) e um custo de produzir esta quantidade (C0). Ela pode reduzir seu nível de poluição em uma quantidade (q). C = (β – e)q, onde (C) pode ser visto como o custo de comprar e/ou instalar uma nova tecnologia de redução da poluição e (β) é um parâmetro tecnológico que afeta o custo de redução da poluição. (e) representa o esforço de reduzir o custo. A redução da poluição gera benefícios B(q) para os Ambientalistas. Função de b.e social: W = B(q) – (1+ λ)[s* + C + ψ(e)] – λU - λV Note que substituindo (S(q) + λ.P(q).q) por (B(q)) os modelos vistos nas seções 4.2 e 4.3 (Regulação Sem Conluio e Proteção ao Produtor) podem ser transpostos para este modelo de despoluição.

31 4.5 – Fechamento da Firma Regulada Até o momento, a hipótese de que a existência de uma Firma era essencial. Deveria produzir mesmo que fosse ineficiente (^β). Este é o caso em que o Excedente do Consumidor é suficientemente grande, de modo que o Congresso não pode correr o risco de fechar a firma ineficiente e deixar apenas a eficiente produzir. Neste modelo, fechar a firma ineficiente é apenas mais uma política plausível. A firma eficiente (β) agora possui renda, visto que agora falsear seu tipo não gera nenhum benefício adicional. O Congresso possui informação COMPLETA sobre o parâmetro tecnológico das firmas condicionado a decisão das firmas de produzir. Logo, a política ótima em um ambiente sem conluio, sob o Modelo de Fechamento da Firma, ainda é a prova de conluio mesmo que os G.I possam se organizar.

32 A decisão ótima (“shutdown policy”) consiste em exigir que: A Firma produza (q = q*) ao custo (C* = (β – e*)q*) e dar uma transferência de (t*=ψ(e*)) Logo o tipo eficiente NÃO possuirá renda. A Agência neste modelo de dois tipos com “shutdown” não possui papel relevante. Na presença de mais de dois tipos ela ajudaria o Congresso a distinguir os demais tipos de firmas (que não seriam fechadas). O fechamento de uma firma pode ser visto como um caso extremo de esquema de incentivo de baixo poder.

33 4.6 – Separação de Reguladores para Evitar Conluio Idéia Central: Mostrar que a separação de poderes na regulação reduz o risco de captura regulatória Def: Poder da Agência: Habilidade de usar alguma parte da informação obtida da Firma (regulada) para melhorar o b.e. Quando os reguladores são benevolentes, não há incentivo a separação de poderes, pois eles sempre utilizarão seus critérios para maximizar o b.e. social. Em caso contrário, há a possibilidade de separação. A separação de poderes limita a informação disponível às Agências e portanto as limita de assumir “posturas” não proveitosas. Esta separação de poderes introduz um comportamento Bayesian-Nash entre as partes parcialmente informadas.

34 Nos Estados Unidos, uma Comissão de Utilidade Pública coleta informações sobre a tecnologia da Firma, o preço dos insumos, o montante investido etc. Ao mesmo tempo, uma Agência de Proteção Ambiental avalia o risco ambiental atrelado a produção (poluição etc) e mensura a utilidade. Ambas coletam informações sobre a MESMA indústria e sua performance, mas em dimensões distintas. Exemplo de Separação de Poderes: Caso a Agência controle as duas “esferas” de conhecimento, ela pode falsear o tipo da Firma para o Congresso, aumentando seu b.e. na medida que obtém renda do conluio. Sob a hipótese de separação de poderes, cada Agência terá apenas PARTE da informação, não sabendo portanto os verdadeiros parâmetros da Firma (vetor de performance). Desta forma os reguladores não sabem se há efetivamente a possibilidade de extrair renda através do conluio.

35 4.7 – Conclusões Finais Insights Gerais Políticas para G.I podem ser compreendidos em um arcabouço institucional de uma Agência. O critério de escolha das Agências dos diferentes preços, níveis de poluição e outras variáveis que afetam os demais G.I é reduzido quando estas se tornam mais organizadas. Um G.I pode se prejudicar com o seu próprio poder. O Congresso precisa recompensar a Agência por cooperar, ou seja, por fornecer informação. No modelo de redução de poluição, quanto melhor organizados os Ambientalistas, maior será a renda da Firma SE a produção desta é essencial. Caso contrário, o fechamento é uma política plausível, logo a pressão dos Ambientalistas pode prejudicar a Firma.

36 5 – Bibliografia LAFFONT, Jean-Jacques and TIROLE, Jean. 1993. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: The MIT Press. BECKER, Gary S. 1983. A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence. Quarterly Journal of Economics. OLSON, M. 1965. The Logic of Collective Action. Cambridge, MA: Harvard University Press. STIGLER, G. 1971. The Economic Theory of Regulation. Bell Journal of Economics. VISCUSI, W. et al. 1995. Introduction to economic regulation. In: Economics of Regulation and Antitrust. Cambridge MA: MIT Press. LAFFONT, Jean-Jacques and MARTIMORT, David. 1999. RAND Journal of Economics, Nº 2.