AÇÃO POPULAR. 1. Origem Direito Romano – pioneiro dos direitos coletivos “lato sensu”  Indivíduo = membro da comunidade (defensor do interesse público.

Apresentação em tema: "AÇÃO POPULAR. 1. Origem Direito Romano – pioneiro dos direitos coletivos “lato sensu”  Indivíduo = membro da comunidade (defensor do interesse público."— Transcrição da apresentação:

1 AÇÃO POPULAR

2 1. Origem Direito Romano – pioneiro dos direitos coletivos “lato sensu”  Indivíduo = membro da comunidade (defensor do interesse público ≠ procurador)  Ex.: ação contra violador de sepulturas; contra quem atirasse objetos sobre a via pública; contra quem mantivesse, perigosamente, objetos em sacadas ou beiras de telhados.

3 2. Evolução no ordenamento brasileiro Decreto 2.691/1860 (Ordenações do Reino) período imperial - início da República: permitia a apreensão judicial de títulos ilegais emitidos por Bancos e outras Companhias “por denúncia ou a requerimento de qualquer pessoa do povo” CF/34: dizia que qualquer cidadão era parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios (art. 118, §38)

4 CF/37: não era prevista CF/46: qualquer cidadão poderia pleitear a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista (art. 141, §38) - objeto mais amplo Lei n° 4.717/65 – LAP  Lei n° 6.513/77: art. 1°, §1° da LAP (equipara a patrimônio público – bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico)

5 CF/67-69: permitia que qualquer cidadão propusesse ação popular para anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas (arts. 150, §31 e 153, §31) CF/88: art. 5°, LXXIII “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, à moralidade, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento das custas judiciais e do ônus da sucumbência”

6 3. Objeto Público (patrimônio público e moralidade administrativa)  LAP (CPC subsidiariamente) Difuso (Meio ambiente e patrimônio histórico e cultural)  JCC (LAP subsidiariamente e CPC residual)

7 4. Natureza jurídica Ação mista  Constitutiva negativa (CF): anular – sentido amplo “Para mim, é revogar, fazer desaparecer, retirar a eficácia, tirar os efeitos, destruir, negar aquele ato errado praticado, aquele abuso cometido, aquela ilegalidade e inconstitucionalidade que se traduziram no ato da autoridade pública. Portanto, significado o mais amplo, o mais abrangente, porque o que a Constituição que é justamente que – por provocação do cidadão, dono da coisa pública, e agindo em nome de toda a comunidade – aquele ato desapareça, na medida do possível e da maneira perfeita, cabal e irredutível. É evidente que há certos atos que, depois de praticados, não tem como ser desfeitos. Mas as suas consequências podem ser combatidas e dos danos que eventualmente hajam causado poderão ser objeto de uma reparação tanto quanto possível eficaz, suficiente. É nesse sentido que vejo a expressão”. (Geraldo Ataliba, Ação Popular na Constituição Brasileira, in RDP 76/114)  Condenatória (art. 11, LAP): perdas e danos

8 5. Pressupostos Sujeito ativo: cidadão Ilegalidade ou imoralidade praticada pelo Poder Público ou entidade que ele participe (não precisa ter 50%) Lesão ao patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente ou patrimônio histórico e cultural

9 5.1. Legitimidade 5.1.1 Legitimidade Ativa Art. 1°, §3°, LAP: título eleitoral CF – sentido mais amplo  Art. 64, ADCT: “A Imprensa Nacional e demais gráficas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta ou indireta (...) promoverão edição popular do texto integral da Constituição, que será posta à disposição das escolas e dos cartórios, dos sindicatos, dos quartéis, das igrejas e de outras instituições representativas da comunidade, gratuitamente, de modo que CADA CIDADÃO BRASILEIRO POSSA RECEBER DO ESTADO UM EXEMPLAR DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL”

10  Art. 58, §2°, V, CF: “Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: solicitar depoimento de qualquer autoridade OU CIDADÃO”  Art. 5°, caput, CF: “Todos são iguais perante a lei”  Art. 5°, XXXIV – direito de petição (informação ou notícia de ato ou fato ilegal, abusivo) – Maria Silvia Zanello Di Pietro e Seabra Fagundes  ADI 4.467/2010 – extinção do título de eleitor

11 Pessoa jurídica: Súmula 365, STF “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular” Litisconsórcio ativo: art. 6°, §5°, LAP – facultativo e unitário

12 5.1.2 Legitimidade passiva Art. 6°, LAP: a) Pessoas jurídicas incumbidas da gestão de patrimônio público; b) Agentes (autoridades, funcionários ou administradores) que houveram contribuído de alguma forma para a lesão; c) Beneficiários diretos do ato lesivo Ação popular ambiental: qualquer poluidor (divergência doutrinária – relacionamento com patrimônio público ou cofres públicos) Litisconsórcio passivo: necessário entre responsáveis e beneficiários do ato lesivo.

13 5.1.3 Intervenção de terceiros Art. 6°, §3°, LAP: intervenção móvel “A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso o afigure útil ao interesse público, a juízo do representante legal ou dirigente” Intervenções do CPC: não

14 5.2. Ato lesivo Lesividade + ilegalidade ? Inconstitucionalidade (incidental)

15 6. Competência Art. 5°, caput, LAP: origem do ato Art. 2°, LACP: local do dano Artigo, 109, I, CF

16 7. Litispendência 2 autores diferentes AP e ACP

17 8. Liminar LAP, art. 5°, §4° (a partir de 1977)  Leis n°s 8.437/92 e 9.494/97 – concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público LACP, art. 12

18 9. Ministério Público na ação popular Art. 6°, §4°, LAP: custos legis  Se achar que o ato é benéfico, fica ao lado do ato mas não pode assumir a defesa Desistência ou abandono (legitimação superveniente): art. 9°, LAP Recurso contra sentença improcedente – qualquer cidadão ou MP: art. 19, §2°, LAP Exequente subsidiário obrigatório: art. 16, LAP (60 dias → 30 dias)

19 10. Recursos Ação julgada procedente: apelação voluntária com efeito suspensivo  Art. 14, LACP: regra - efeito devolutivo; suspensivo para evitar dano irreparável Ação julgada improcedente ou carente: remessa ex officio ou reexame necessário (art. 19, LAP)  Duplo grau “às avessas” ou invertido (art. 475, CPC)

20 11. Coisa julgada Art. 18, LAP: secundum eventus litis  Procedente: erga onmes  Improcedente: erga omnes  Improcedente por insuficiência de provas: não há coisa julgada material – repropositura da ação baseada em nova prova

21 12. Adiamento x “Isenção” de custas Art. 10, LAP: partes só pagarão custas e preparo ao final Art. 5°, LXXIII, CF: “isenção” (correto é imunidade) de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé.

22 Art. 13, LAP: lide temerária – autor condenado ao décuplo das custas Art. 17, LACP: honorários advocatícios e décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos 12.1. Litigância de má-fé

23 13. Prescrição Art. 21, LAP: 5 anos Art. 37, §5°, CF: “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. ► art. 21, LAP recepcionado parcialmente pela CF – desconstituição ou nulidade de ato administrativo (5 anos); ressarcimento (imprescritível).

24 AÇÃO CIVIL DE REPARAÇÃO DE DANO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

25 1. Introdução Decreto-lei 3.240/41: combate específico à improbidade administrativa com o sequestro e perda dos bens dos autores de crimes com prejuízo à Fazenda Pública por locupletamento ilícito e subsidiariamente a reparação civil do dano. Constituição de 1946: possibilita a regulamentação legal sobre o sequestro e a perda de bens, em caso de enriquecimento ilícito por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica (art. 141, §3º)  Lei 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói Ilha)  Lei 3.502/58 (Lei Bilac-Pinto): combate ao enriquecimento ilícito

26 AI 14/69 e EC 01/69: confisco e perdimento de bem spor danos ao Erário ou enriquecimento ilícito no exercício de cargo, função ou emprego na Administração direta ou indireta. Art. 37, CF: princípios básicos da Administração Pública  §4º: determina a imposição de sanções para os atos de improbidade administrativa  Lei 8.429/92 (“Lei do Colarinho Branco” ou “Lei do Enriquecimento ilícito”): sanções aos agentes públicos no caso de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego o u função na Administração direta, indireta ou fundacional. - “Código de moralidade administrativa” (Wallace Paiva Martins Jr.)

27 2. Conceito Atos de improbidade administrativa: “São aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário” (Alexandre de Moraes)

28 2.1. Características básicas dos atos de improbidade administrativa Natureza civil  CF, art. 37, § 4º: “sem prejuízo da ação penal cabível” Necessidade de tipificação em lei federal  Princípios da reserva legal e da anterioridade

29 3. Sujeitos da improbidade 3.1. Sujeito ativo: agente público (art. 2º) autor do ato e/ou o particular beneficiado pelo ato de forma direta ou indireta (art. 3º) ato de improbidade próprio (cometido por agente público):  qualquer pessoa capaz;  com vínculo permanente ou temporário;  a título remunerado ou não;  eleita, nomeada, designada ou contratada;  ou por qualquer outra forma de investidura ou vínculo;  em exercício de mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 1º.

30 Ato de improbidade administrativa por equiparação ou impróprio (particular ou terceiro beneficiado pelo ato) Punição do particular exige:  A indução do agente público à sua prática; ou  O concurso para sua ocorrência; ou  O desfrute dele, ainda que por forma indireta.

31 Agentes políticos:  Doutrina majoritária – inclui;  Doutrina minoritária – apenas respondem por crimes de responsabilidade;  STF (ADI 2797/DF e RCL 2138): agente político não responde a ação de improbidade se sujeito a crime de responsabilidade (art. 102, I, c, CF – Lei 1.079/50) pelo mesmo fato; demais agentes públicos em relação aos quais a improbidade não consubstancie crime de responsabilidade respondem à ação de improbidade no foro definido por prerrogativa de função desde que a ação de improbidade tenha por objeto ato funcional.

32 3.2. Sujeito passivo: pessoa física ou jurídica lesada pelo ato (art. 1°, Lei 8.429/92): a) União, Estados, DF, Mun. e Autarquias; b) Empresas públ., soc. econ. mista, empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o Erário tenha concorrido com +50% do patrimônio ou da receita anual; c) Entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgãos ou empresas públicas.

33 4. Modalidade de atos A) Atos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º - 12 condutas) Dolo do agente Auferimento de vantagem patrimonial Ilicitude da vantagem obtida Nexo de oficialidade (nexo causal entre exercício funcional e a vantagem indevida) Ex.: receber para si ou outrem dinheiro, bem móvel ou imóvel a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente; utilizar em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição das entidades do art. 1°; adquirir bem desproporcional à evolução patrimonial ou renda etc.

34 B) Atos que importam dano ao Erário (art. 10 – 13 condutas) Conduta dolosa ou culposa do agente Conduta ilícita Lesão ao Erário ou perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaramento ou dilapidação dos bens ou haveres Não-exigência de obtenção de vantagem patrimonial do agente Nexo de oficialidade (entre exercício funcional e o prejuízo concreto causado ao Erário) Ex.: permitir que pessoa utilize bens, rendas, verbas ou valores do acervo patrimonial das entidades do art. 1º; frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; permitir que terceiro enriqueça ilicitamente.

35 C) Atos que importam violação de princípios (art. 11 – 7 condutas) Conduta dolosa do agente Conduta comissiva ou omissiva ilícita que, em regra, não gere enriquecimento ilícito ou não cause lesão ao Erário (tipo subsidiário) - acompanham qualquer outro ato de improbidade Violação aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições Atentado contra os princípios da Administração (controle de moralidade e não de legalidade) Nexo causal entre exercício funcional e o desrespeito aos princípios da Administração Pública Ex.: negar publicidade a atos oficiais; frustrar licitude de concurso público; deixar de prestar contas quando obrigado a fazê-lo (art. 13) etc.

36 4.1. Publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos – art. 37, §1º, CF Inconstitucionalidade na utilização de recursos públicos para publicidade pessoal – configuração de improbidade administrativa Nomes, símbolos ou imagens que possam estabelecer alguma conexão pessoal entre autoridades ou servidores públicos e o objeto divulgado.

37 5. Sanções Natureza extrapenal, civil ou político- administrativa CF, art. 37, §4º:  Suspensão dos direitos políticos;  Perda da função pública;  Indisponibilidade dos bens;  Obrigação de reparar o dano.

38 Arts. 5º e 6º, Lei 8.249/92: sanções patrimoniais  Art. 5º: lesão ao patrimônio público – integral ressarcimento do dano  Art. 6º: enriquecimento ilícito – perda de bens ou valores acrescidos ao patrimônio  Art. 8º: sucessor responde no limite do valor da herança

39 art. 12: Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Lei nº 12.120, de 2009). (Lei nº 12.120, de 2009). I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

40 II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

41 III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

42 SANÇÃOART. 9ºART. 10ART. 11 RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PODE – não exige ocorrência de prejuízo DEVE – exige prejuízo ao Erário PODE – não exige ocorrência de prejuízo PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA Deve ser aplicada SUSPENSÃO DIREITOS POLÍTICOS 8 a 10 anos5 a 8 anos3 a 5 anos PERDA DOS BENS ACRESCIDOS ILICITAMENTE DEVE – exige obtenção patrimonial do agente PODE – não exige obtenção patrimonial do agente Não previsão no art. 12, mas previsão genérica no art. 6º MULTA CIVIL – VALOR Até 3 x o valor do acréscimo patrimonial Até 2 x o valor do dano Até 100 x o valor da remuneração percebida pelo agente PROIBIÇÃO CONTRATAR PODER PÚBL. 10 anos5 anos3 anos

43 Perda de função pública e suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (responsabilidade civil) somente depois do trânsito em julgado de sentença condenatória (art. 20, Lei 8.429/92), mas pode demitir por falta funcional (responsabilidade administrativa), após processo administrativo com ampla defesa. Penas não obrigatoriamente cumulativas OBSERVAÇÕES

44 6. Exceções – agentes políticos Alguns agentes políticos não estão sujeitos a todas as sanções previstas na lei: - Presidente da República: perda da função e suspensão dos direitos políticos (arts. 85 e 86, CF) - Senadores e deputados federais e estaduais: perda da função pública (suspensão cabe – art. 15, V, CF; a consequência natural será a perda de função)

45 Correntes:  Aplicação restrita de algumas sanções aos agentes políticos;  Aplicação de todas as sanções, independentemente do vínculo funcional;  Não aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos

46 7. Indisponibilidade de bens, sequestro e arresto Indisponibilidade:  Art. 37, §4º, CF: por medida cautelar – fumus bonis iuris e periculum in mora (risco de dano irreparável – insuficiência de recursos para futuro ressarcimento integral do dano ou devolução do bens acrescidos ilicitamente).  Lei 8.429/92: pode ser deferida por meio de cautelar (art. 16 e §§) ou como medida liminar na própria ação por ato de improbidade (art. 12, Lei 7.347/85).

47 “Sequestro”:  indícios da prática do ato de improbidade  Indicação de especificação dos bens sequestráveis;  Nomeação de depositário;  Nexo dos bens com o pedido da ação de improbidade Arresto:  Pode ser ordenado nos autos do processo principal

48 8. Independência das instâncias administrativas e judiciais Art. 21, Lei 8.429/92: critérios para a aplicação das sanções que INDEPENDEM I - de efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto ao ressarcimento II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.  Princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, CF)

49 9. ACP por ato de improbidade Via processual adequada para a proteção do patrimônio público pelo Ministério Público (art. 129, III, CF)  Lei 7.347/85 (LACP): lei processual  Lei 8.429/92(Lei Improbidade): lei material Legitimados (art. 17, caput) Condenação reverte ao patrimônio da pessoa jurídica lesada (art. 18) Vedada qualquer transação ou TAC (art. 17, §1º) Rito próprio: antes de receber petição inicial, juiz notifica o réu para manifestação em 15 dias; juiz tem 30 dias para receber ou não inicial (cabe AI); se recebe, o réu é citado para contestar; em qualquer fase, “reconhecida a inadequação da ação”, cabe extinção sem julgamento do mérito (art. 17, §§7º a 11)

50 10. Ação por ato de improbidade 10.1. Legitimidade Art. 17, Lei Improbidade: MP ou pessoa jurídica de direito público interessada. §3º: se proposta pelo MP, cientificar pessoa jurídica lesada (litisconsórcio facultativo) §4º: MP como fiscal da lei, sob pena de nulidade

51 10.2. Competência Local da ocorrência de dano ao erário, se houver (sede da pessoa jurídica lesada), ou da prática do ato de improbilidade administrativa Inexistência de foro privilegiado - Lei 10.628/02 declarada inconstitucional (ADI 2797/DF) - não há foro privilegiado para prefeito processado por improbidade administrativa.

52 10.3. Medidas cautelares específicas: Indisponibilidade de bens (art. 7º) Sequestro de bens – lesão ao erário ou enriquecimento (art. 16) Bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras no exterior - lesão ao erário ou enriquecimento (art. 16, §2º) Afastamento do agente do cargo, emprego ou função pública, sem prejuízo de remuneração e indispensável à instrução processual (art. 20, parágrafo único)  Princípios da presunção de inocência e razoabilidade (antecipação de sanção de perda de cargo - NÃO)

53 11. Prescrição Art. 23, Lei 8.429/92: I – até 5 anos após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. O ressarcimento ao patrimônio público é imprescritível (art. 37, §5º, CF)