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1. 2 Sobre Maldições e Bênçãos: é possível gerir recursos naturais de forma sustentável? Uma análise sobre os royalties e as compensações financeiras.

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2 2 Sobre Maldições e Bênçãos: é possível gerir recursos naturais de forma sustentável? Uma análise sobre os royalties e as compensações financeiras no Brasil * Agradecimentos: a Sérgio Gobetti, que gentilmente forneceu os dados referentes à distribuição municipal das rendas oriundas do setor petrolífero e sua evolução temporal; e a um parecerista anônimo, pelos comentários a uma versão anterior do trabalho. Os erros remanescentes são de inteira responsabilidade dos autores. Bruno de Oliveira Cruz Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (DIRUR) Márcio Bruno Ribeiro Diretoria de Estudos Macroeconômicos (DIMAC)

3 3 Compensações financeiras pela exploração de recursos minerais e hídricos com fins de exploração de energia elétrica Recursos Hídricos para fins de Geração de Energia Elétrica Recursos Minerais (exclusive Petróleo e Gás Natural) Petróleo e Gás Natural BRASIL

4 4 Petróleo e Gás Natural Royalties Lavra em terra5% sobre o valor bruto da produção mensal 70% para o Estado produtor; 20% para o Município produtor; 10% para os Municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural. Lavra em Terra (parcela excedente a 5% do valor da produção) 10% sobre o valor bruto da produção mensal 52,5% para o Estados produtor; 25% para o Ministério Ciência e Tecnologia; 15% para o Município produtor; 7,5% para os Municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque. Lavra em Plataforma Continental 5% sobre o valor bruto da produção mensal 30% para os Estados confrontantes com poços; 30% para os Municípios confrontantes com poços e respectivas áreas geoeconômicas; 20% para o Comando da Marinha; 10% para o Fundo Especial (com 20% dos recursos distribuídos entre os estados e 80% aos municípios, seguindo os mesmos critérios de rateio do FPE e FPM); 10% para os municípios com instalações de embarque e desembarque (Lei de 1989).

5 5 Lavra em Plataforma Continental (parcela excedente a 5% do valor da produção) 10% sobre o valor bruto da produção mensal 25% para o Ministério de Ciência e Tecnologia; 22,5% para os Estados confrontantes com campos; 22,5% para os Municípios confrontantes com campos; 15% para o Comando da Marinha; 7,5% para o Fundo Especial; 7,5% Municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque. Participação Especial Alíquota varia progressivamente (entre 0 e 40%), de acordo com a rentabilidade do campo/poço 40% ao Ministério de Minas e Energia; 10% para o Ministério do Meio Ambiente; 40% ao Estado produtor; 10% ao Município produtor.

6 6 Tabela 1 – Compensações financeiras: valores arrecadados no período (em R$ milhões de 2007). Compensação / Ano Recursos Minerais (CFEM) Total Recursos Hídricos Royalties Itaipu Demais Total Petróleo e Gás Natural Royalties Mar Royalties Terra Participação Especial Total Total das compensações Elabora ç ão dos autores. Fontes dos dados: ANEEL, ANP, DNPM e Gobetti (2008). Deflator utilizado: IGP-DI (média geométrica dos valores dos meses de cada ano).

7 7 Gráfico 1 – Comparação entre a arrecadação com royalties/compensações e as principais transferências da União aos entes subnacionais no ano de 2007.

8 8 Unidades da Federação (UFs) AL AM BA ES RJ RN SE Demais Total UFs Tabela 2 – Distribuição dos royalties e participação especial provenientes do setor de petróleo e gás natural no período (valores em R$ milhões de 2007).

9 9 Nos municípios AL AM AP BA CE ES PR RJ RN RS SE SP Demais Total Municípios União Fundo Especial Total continuação

10 10 Curvas de Lorenz referentes às seguintes distribuições nos Municípios brasileiros: compensações financeiras provenientes do setor petrolífero em 2007; Fundo Especial do Petróleo em 2007 (segundo o critério do FPM); População em 2005; e PIB em 2005.

11 11 Estimativa de Índice de Gini (Concentração entre Municipios) Valores Distribuição de Recursos via FPM (2007) 0,393 População (2005)0,725 PIB Municipal (2005)0,861 Royalties e Participações Especiais (Petróleo e Gás) (2007) 0,986

12 12 Mapa 1 – Distribuição por Municípios dos royalties provenientes do setor petrolífero em 2007 (valores em R$ Correntes). Fontes dos dados: STN/Siafi; ANP in Gobetti (2008)

13 13 Tabela 3 – Distribuição dos royalties e compensações segundo a tipologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). TipologiaRoyalties recebidos em 2007 (R$ milhões) (%) Número de Municípios Valor médio por município em 2007 (R$ milhões) Total Renda do Petróleo (R$ milhões) (%)Média dos PIBs per capita da região (R$/hab.) Desvio Padrão Média dos PIB per Capita Municípios Beneficiados Desvio Padrão da Média do PIB per capita Mun. Beneficiados Baixa Renda82,033,21570,52138,823,72.849, , , ,09 Estagnada321,8112,73870,83504,4013,66.627, , , ,32 Dinâmica678,8126,81843, ,1830,54.828, , , ,25 Alta Renda1.451,4057,31748, ,2552, , , , ,50 Total2.534, , , , ,54 Elaboração dos autores. Fontes dos dados: ANP; IBGE; Ministério da Integração Nacional.

14 14 Em síntese: Com o atual sistema de distribuição, a divisão das compensações do petróleo entre os municípios brasileiros é bastante desigual e concentrada em regiões relativamente mais ricas; Para as localidades que mais recebem compensações pela extração de petróleo, estes recursos representam uma parcela mais significativa do Produto Interno Bruto municipal; As evidências empíricas mais recentes apontam que a utilização dos recursos das compensações parece não ter afetado positivamente o crescimento e o desenvolvimento dos municípios brasileiros, nem promovido a justiça intergeracional. Por exemplo, Postali (2007) período entre 1996 e 2004, o autor chegou ao resultado que um aumento em 1% dos royalties levou a uma redução de 0,06 ponto percentual na taxa de crescimento do PIB dos municípios.

15 15 Existem críticas na literatura econômica da distribuição direta dos recursos aos entes subnacionais, pois: a) Os recursos naturais são concentrados geograficamente; b) O argumento freqüentemente levantado para a distribuição local dos royalties se deve a impactos ambientais ou risco de fechamento da indústria devido ao esgotamento da extração de recursos. O primeiro argumento de impacto ambiental deve ser discutido quando da instalação da indústria, com uma estimativa mais precisa de danos ambientais. Não há qualquer sentido econômico de vincular um percentual da receita da produção como forma de compensação pelo dano ambiental; e c) Dificuldade de definir critérios de municípios afetados quando a produção se dá na plataforma continental e além dos entes sub- nacionais estarem sujeitos a volatilidade das receitas.

16 16 Gráfico 2 – Relação para 144 países entre taxa média de crescimento da economia ( ) e participação de produtos primários na exportação de bens em Fonte: Relatório de Desenvolvimento Humano ONU/PNUD.

17 17 Grupo de Países Participação média das exportações de bens primários em 1990 Participação média das exportações de bens primários em 2005 PIB per capita em 2005 PPPUS$ Índice de desenvolvimento humano 2005 Taxa de Crescimento médio da PIB per capita entre 1975 e 2005 Países Árabes ,00,6990,7 Leste Asiático e Pacífico ,00,7716,1 América Latina e Caribe ,00,8030,7 Sul da Ásia ,00,6112,6 África Sub- Sahariana ,00,493-0,5 Europa Central e Leste Europeu ,00,8081,4 OCDE ,00,9162,0 Alta Renda OCDE ,00,9472,1 Alto IDH ,00,8971,9 Médio IDH ,00,6983,2 Baixo IDH ,00,436-0,7 Média Mundial ,00,7431,4

18 18 A literatura sugere que a maldição dos recursos naturais pode se manifestar (Van der Ploeg, 2007) : 1. Redução da taxa de investimento dos setores não-extrativistas e do investimento direto estrangeiro (Van der Ploeg (2007) e Sachs e Warner (1995)); 2. Incentivo à corrupção ou malversação dos recursos públicos (Torvik (2001), Ross (2001) e Collier e Hoeffler (2005)); 3. Redução de incentivos para acumulação de capital humano (Gylfason (2001) Bravo-Ortega e De Gregório (2005)); 4. Aumento da volatilidade e instabilidade macroeconômica, devido a preços de produtos primários (Van der Ploeg (2007)); e 5. Doença Holandesa (Stijns (2003) e Corden (1984)).

19 19 Gráfico 3 – Exemplo Numérico modelo Sachs e Warner (1995) – A maldição de recursos naturais.

20 20 Regra de Hartwick: Transformar as riquezas naturais em insumo produtivo para que as gerações futuras não sejam penalizadas pelo consumo do recurso esgotável no presente. Alguns exemplos de ações neste sentido: Noruega: Fundo Permanente. Transparência e Clara alocação dos recursos. Recursos alocados pelo Governo Central. Alaska: Fundo Permanente, com a distribuição dos dividendos aos cidadãos incondicionalmente. Botsuana: Estabilização de Receitas, fundo com receitas provenientes de diamantes.

21 21 Noruega (petróleo) Segundo maior IDH, exploração de petróleo anos 70. Anos 80, alta volatilidade das receitas. Criação de um fundo permanente, redução volatilidade e financiar pensões. O governo deve apresentar ao parlamento uma proposta de orçamento para a utilização dos rendimentos dos fundos. O valor do fundo estava em 40,1% do PIB, em 2001, e a previsão em 2010 é que chegue a 128% do valor do PIB do país. Duas características: centralizado no Governo Central e grande transparência e credibilidade (apresentação de relatórios períodicos sobre risco). Em 2006, alterou-se o nome para Government Pension Fund e explicitamente financia pensões e aposentadorias. Jafarov e Moryiama (2005), usando um modelo VAR, mostram que os gastos do governo são insensíveis a choques no preço do petróleo. O relatório da OCDE (2007) estima que um aumento de 1% no investimento em petróleo tem um impacto de 0,6% no PIB norueguês.

22 22 Alasca (petróleo) Alaska Permament Fund - Plebiscito para definição da alocação de recursos. Transparência e controle para alocação de fundos. Dividendos do fundo distribuídos incondicionalmente para os cidadãos.

23 23 Botsuana (diamante) Últimos 30 anos ( ), espetacular crescimento econômico do PIB per capita, 5,9% de média anual (PNUD, 2007). Segundo maior investimento relativo em educação no mundo. Criação de um fundo de estabilização, auxiliou a redução da flutuação das receitas dos governo. Empresa Pública para explorar os recursos minerais.

24 24 1) Os recursos destinados a compensação financeira atingiram 16,9 bilhões de reais em 2007, valor muito superior, por exemplo, ao destinado para a política regional (fundos constitucionais e pelas isenções fiscais). 2) As receitas provenientes da extração do petróleo contribuem com mais de 85% deste total. 3) A evolução dos recursos do petróleo mostra um impressionante desempenho. Em especial, a partir da criação das chamadas Participações Especiais e do aumento da alíquota de royalties com um valor excedente de 5%. Conclusões

25 25 4) Grande parte destas receitas do petróleo estão concentradas nos entes subnacionais, com mais de 60% dos recursos. 5) Esta distribuição de recursos está concentrada geograficamente em poucos municípios. Mais de 80% dos recursos encontram-se em regiões de alta renda ou dinâmica. Há uma clara relação positiva entre beneficiados e nível de renda per capita. 6) As regras e critérios de distribuição dos recursos são complexos e de difícil compreensão. Não há transparência e controle na alocação dos recursos.

26 26 Propostas As propostas mais recentes de mudança na legislação procuram combater ou reduzir as distorções ocasionadas pela legislação em vigor, buscando estabelecer maior destinação de recursos para as áreas de educação, saúde, previdência social e infra-estrutura e, ao mesmo tempo, uma redução dos recursos destinados aos entes subnacionais. Contudo, ainda são minoria as propostas que tenham alguma preocupação com as gerações futuras, visando objetivos como a preservação ambiental ou a formação de poupança.


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