Tema I – Noções Básicas sobre Administração Pública

Tema I – Noções Básicas sobre Administração Pública
Introdução A satisfação das necessidades colectivas, de um modo geral, é a tarefa fundamental da administração pública. A segurança, a cultura e o bem-estar são exemplos dessas necessidades colectivas cuja satisfação está a cargo da administração pública. A administração pública pode entender-se sob dois pontos de vista: por um lado podemos entender a administração pública como organização - conjunto de serviços, organismos e entidades - e por outro lado poder-se-á entender a administração pública como a actividade administrativa - a actuação de forma regular e contínua dos serviços, organismos e entidade para a satisfação das necessidades colectivas. Primeiro em sentido orgânico e segundo em sentido material. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Administração pública em sentido orgânico O Estado é a entidade principal da administração pública e o Governo é o órgão administrativo mais importante do País, os ministérios, as direcções regionais e repartições públicas são serviços de maior relevância. Mas, o Estado não é só composto por serviços centrais, também compreende órgãos e serviços locais que actuam desconcentrada funções de interesse geral adaptadas a várias localidades (governadores civis, repartições de finanças, tesourarias, etc). Mas a administração pública não é uma actividade desenvolvida apenas pelo Estado. Para alem do estado temos outras instituições administrativas com personalidade jurídica (municípios, freguesias, regiões autónomas, universidades, institutos públicos, associações públicas, pessoas colectivas de utilidade pública). CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Segundo Freitas do Amaral a Administração Pública é “O sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e continua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem estar”. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Administração pública em sentido material Administração pública em sentido orgânico é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram a satisfação das necessidades colectivas, Administração pública em sentido material é a actividade dessas entidades e serviços públicos com vista à satisfação das necessidades colectivas. É a actividade de administrar. A administração pública em sentido material pode der definida como a actividade regular, permanente e continua dos poderes públicos, desenvolvida por serviços e agentes administrativos com o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A administração pública e a administração privada A administração pública e a administração privada distinguem-se através do seu objecto (sobre que incidem) e o seu fim que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam. A actividade administrativa pública apresenta características próprias. Estas características devem-se ao facto de a administração pública ser um instrumento do poder político. Isto significa que todas as organizações públicas se encontram dependentes da vontade política de representantes da colectividade. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Daqui decorrem certos constrangimentos especiais que atingem as organizações públicas e às quais as organizações privadas escapam: Os objectivos que o poder político fixa para cada organização pública não podem ser alterados ou inviabilizados por iniciativa desta. As organizações públicas enfrentam usualmente restrições da falta ou insuficiência de autofinanciamento. A gestão dos recursos humanos e a fixação de preços dos serviços prestados ou dos bens produzidos, encontram-se limitados por vários princípios específicos do Direito Administrativo. As organizações públicas não concorrem, nem com as privadas, nem entre si. A sua sobrevivência depende apenas, do poder político que as cria, mantém, modifica e extingue. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A administração pública e as funções do Estado Para alem da função administrativa o Estado tem outras funções: Política; Legislativa; De Justiça. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A função política do Estado tem como fim a definição do interesse geral da comunidade, o seu objecto são as grandes opções para o País, tem uma natureza criadora. A política tem um carácter livre e primário. A função administrativa tem como objectivo a realização do interesse geral da comunidade, a satisfação das necessidades colectivas, tem uma natureza executiva consistindo em por em prática as orientações políticas, o seu carácter é condicionado e secundário, está subordinado às orientações políticas e da legislação. Assim, a função política pertence aos órgãos superiores do Estado, enquanto a administração pública está normalmente entregue a órgãos secundários, no entanto está sujeita à fiscalização e à direcção dos órgãos superiores. A função legislativa também define opções, objectivos, normas. Hoje, a administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei. A lei e o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa. A função de justiça é tal como a função administrativa, secundária, executiva e subordinada à lei. A diferença está em que a uma (justiça) cabe julgar, enquanto à administrativa cabe gerir. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A organização administrativa Portuguesa. A administração central do Estado. O Estado O Estado é uma pessoa colectiva com personalidade jurídica, com património próprio, com funcionários que actuam ao seu serviço. O presidente da República, a assembleia da República, o Governo e os Tribunais são órgãos do Estado. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

As consequências da classificação do Estado como pessoa colectiva são: Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito, quer sejam pessoas físicas ou pessoas colectivas; Enumeração, constitucional e legal, das atribuições do Estado; Estabelecimento, por via constitucional ou legal, de órgãos do Estado; Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado; Possibilidade de distinção entre órgãos e representantes, do Estado; Existência de funcionários do Estado; Previsão da prática de actos jurídicos do Estado; Delimitação do património do Estado; Entre o Estado e qualquer outra pessoa colectiva pública não há litispendência, nem caso julgado; As restantes pessoas colectivas públicas são, para efeitos de responsabilidade civil, terceiros face ao Estado. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A Administração Central e Administração Local do Estado Nem todos os órgãos e serviços do Estado têm competência extensível a todo o território, existem também órgãos e serviços cuja competência está limitada a determinadas áreas circunscritas. Existe administração local do Estado (governadores civis) e existe administração local que não é da competência do Estado, tal como a administração autárquica e a administração regional. Os governadores civis são órgãos locais do Estado, representam o Governo no seu distrito. Os presidentes das Câmaras são órgãos locais dos municípios, representam as populações dessa área circunscrita. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Administração directa do Estado e Administração indirecta do Estado A administração do Estado visa o alcance da satisfação das necessidades colectivas. Quando essa actividade é realizada por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, estamos perante a administração directa do Estado (ministérios, secretarias, etc). Quando a actividade exercida para atingir os fins do Estado é realizada por pessoas colectivas públicas, distintas do Estado, estamos perante a administração indirecta do Estado. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A função administrativa é Assumida pelo Estado sob duas formas: Directa – através de órgãos e serviços sob a dependência do Governo. Serviços sem autonomia / serviços com autonomia (escolas/universidades); Indirecta (devolução de poderes) – através da criação de entidades com personalidade jurídica. Não pertencem ao Estado mas prosseguem fins atribuídos ao Estado. O Estado tem poderes de intervenção. São: institutos, empresas públicas, associações públicas. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

São exemplos de serviços pertencentes à administração directa do Estado: A Presidência do Conselho; Os Ministérios; As Secretarias de Estado; As Direcções-Gerais. São exemplos de organismos pertencentes à administração indirecta do Estado: A Junta Autónoma de Estradas; O Laboratório Nacional de Engenharia Civil. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

As principais características do Estado e a sua administração directa são as seguintes: Unicidade: O Estado é a única pessoa colectiva deste género; Caracter originário: A pessoa colectiva Estado é criada pelo poder constituído. Tem natureza originária, não derivada. Territorialidade: O Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo território, o território nacional; Multiplicidade de atribuições: O Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas atribuições. Pluralismo de órgãos e serviços: São numerosos os órgãos do Estado, bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos; Organização em ministérios: Os órgãos e serviços do Estado, a nível central, estão estruturados em departamentos, por assuntos ou matérias. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Personalidade jurídica una: Apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Cada órgão do Estado, cada Ministro cada director-geral, cada Governador civil, cada chefe de repartição vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. O Património do Estado também é só um. Instrumentalidade: A administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma. É um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. A Constituição submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. A administração indirecta fica apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração autónoma é controlada por um simples poder de tutela. Estrutura Hierárquica: A administração directa do Estado encontra-se organizada por um modelo constituído por órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vinculo de subordinação. Supremacia: O Estado-Administração por o seu caracter originário e instrumental relativamente aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia não só em relação aos sujeitos de direito privado como também sobre as outras entidades públicas. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Atribuições do Estado É na constituição que estão enumeradas as atribuições do Estado ou seja os seus objectivos. As principais atribuições do Estado são agrupadas em quatro grupos: Atribuições de soberania, incluindo defesa nacional, relações externas, policia e outras; Atribuições económicas, incluindo as relativas à moeda, ao crédito, ao imposto, ao comércio externo, aos preços, à produção etc; Atribuições sociais, incluindo a saúde, a segurança social, a habitação, o urbanismo, etc; Atribuições educativas e culturais, incluindo o ensino, a investigação cientifica, etc. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Mas, não é só a Constituição que fixa atribuições do Estado, a lei ordinária também lhe comete atribuições. Para se conhecer totalmente as atribuições do Estado é necessário percorrer as leis orgânicas, regulamentos dos ministérios e das direcções-gerais, ou organismos equiparados, que integram a administração central do Estado. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Órgãos do Estado Para cumprir as atribuições que lhe são confiadas pela Constituição e pelas Leis, o Estado necessita de órgãos. Os órgãos centrais do Estado estão definidos na Constituição: Presidente da República Assembleia da República Governo e Tribunais Dos órgãos indicados, e definidos na Constituição, o Presidente da República, a Assembleia e os Tribunais não são órgãos administrativos. Nos termos do art.110 da CRP nº1 “ São órgãos de soberania o Presidente da República, o Governo e os Tribunais.” CC/ESTIG/GSP-2006/2007

A Assembleia da República constitui o poder legislativo, não integra a administração, nem faz parte do poder executivo. Os tribunais formam o poder judicial, nada têm a ver com a administração, não pertencem ao poder executivo. O Presidente da República é um órgão político. O Governo é principalmente um órgão administrativo permanente e directo, é também um órgão político. O Governo é o órgão principal da administração central do Estado, incumbido do poder executivo. O artº 182º da CRP, define que o Governo é de condução na política geral do País (órgão político) e o órgão superior da administração pública (órgão administrativo). Os artºs 198º e 199º definem as competências do Governo em matéria legislativa e em matéria administrativa. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

O governo não só dirige a administração do Estado, como superintende na administração indirecta e tutela a administração autónoma, controla as entidades públicas que fazem parte da administração mas sem pertencerem ao Estado. Estes conceitos, “dirigir”, “superintender”, “tutelar”, resultam do facto da administração pública ser desenvolvida pelo Estado, através de órgãos e serviços que actuam sob a dependência do Governo. Alguns desses serviços não tem autonomia, outros são dotados de autonomia administrativa, são exemplos as universidades. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Administração Local Autárquica A Administração Local Autárquica em sentido orgânico é formada pelo conjunto de autarquias locais e no sentido material é a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

O art. 235 da Constituição da Repúblicadefine a existência de autarquias locais na Administração Pública. O nº 2 do art. 235 define o conceito de autarquia local. “ São pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”. As autarquias locais são pessoas colectivas públicas territoriais, o que significa que incidem sobre um espaço de território delimitado, têm como objectivo a prossecução dos interesses das populações que residem nesse espaço. Os seus objectivos são atingidos através de órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Ao conceito de autarquia estão associados quatro elementos: O território; O agregado populacional; Os interesses comuns; Os órgãos representativos. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

O território autárquico é uma parte do território do Estado a que se chama circunscrição administrativa. O território identifica a autarquia local e define a respectiva população com interesses que irão ser prosseguidos pela autarquia. É através do agregado populacional que os interesses a prosseguir pela autarquia são definidos, ele é o seu substrato humano. Os membros da população de uma autarquia possuem certos deveres e direitos, como por exemplo; o dever de pagar impostos e o direito de voto. O facto dos interesses locais serem diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional é que justifique a existência das autarquias locais cuja actuação se desenvolve ao lado do Estado que cobre a totalidade do território. Os órgãos das autarquias locais são eleitos por eleições livres pelas respectivas populações. O art.º 236 da CRP define que no sistema Português de autarquias locais existem as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Princípios a respeitar na Gestão Pública: Principio de eficácia, eficiência e economia. As entidades públicas devem ser geridas de maneira que possam utilizar os fundos públicos da melhor forma. Principio da responsabilidade, os elementos que gerem as entidades públicas devem ser responsáveis por uma gestão prudente e eficiente dos fundos que lhes foram confiados e devem apresentar contas dessa mesma gestão. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

Assim, A gestão de fundos públicos deve estar submetida ao cumprimento da legalidade; A responsabilidade da gestão e do controlo devem estar claramente definidas; Os fundos públicos devem ser geridos com o máximo de esmero; Os gestores devem criar sistemas de informação convenientes que permitam o controlo e avaliação da sua gestão; A prestação de contas e de resultados deve conter informação adequada. CC/ESTIG/GSP-2006/2007

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