SISTEMA DO MÉRITO, CAPACIDADE ADMINISTRATIVA E PROFISSIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL MEDIDAS E DESAFIOS Luiz Alberto dos Santos.

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1 SISTEMA DO MÉRITO, CAPACIDADE ADMINISTRATIVA E PROFISSIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL MEDIDAS E DESAFIOS Luiz Alberto dos Santos Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Casa Civil da Presidência da República Novembro de 2009

2 Contexto Histórico e Político
Reformas/Modernização da Administração inspirada por paradigmas burocráticos weberianos (EUA, França) e “gerenciais” (NZ, UK) Baixo grau de aderência da cultura aos valores do merit system Recorrência de práticas patrimonialistas (clientelismo, fisiologismo, paternalismo) Formalismo: evolução legislativa não se reflete na prática administrativa (sociedade prismática) Reformas Administrativas inconclusas Esforços modernizantes x Cultura política atrasada Carta de 1988: ênfase na profissionalização, democracia e combate à corrupção Emendas Constitucionais: ênfase na redução de despesas, flexibilização e ganhos de eficiência (em voga a “Nova Gerência Pública”)

3 O Diagnóstico recorrente...
Modelo de gestão burocrática não atende às necessidades Organização de serviços públicos conservadora e inadequada Excesso de formalismo, regras e limitações para compras e contratações, em detrimento da agilidade e eficiência Inadequação das regras para gestão de pessoal Carreiras rígidas, com ingresso apenas por concurso público em todos os níveis – demonstra inconformidade com o sistema do mérito Rigidez na descrição de cargos, em detrimento da flexibilidade na alocação e gestão de pessoas – impessoalidade x eficiência e discricionariedade Lógica corporativa, conservadora e reativa – resposta ao autoritarismo? valorização da ascensão por tempo de serviço em detrimento do desempenho – insegurança quanto aos procedimentos e à cultura Baixa adesão aos conceitos de gestão de competência, produtividade e qualidade no atendimento Existem atualmente 129 carreiras, agrupadas em quadros. 30% destas não têm exigências de escolaridade maior do que o primeiro grau, sendo que ainda existe analfabetismo entre os servidores municipais. 26% exigem segundo grau completo e 44% exigem curso superior. Alguns exemplos no quadro de administração: 6 tipos de auxiliar de apoio administrativo (geral, costura, cozinha, lavanderia, telefonia, zeladoria) 3 tipos de agente de administração (armazenagem, serviços gerais e vigilância), além do agente de copa Embora praticamente sem frota própria, a prefeitura tem motoristas (de um quadro potencial de 5.186). No quadro de desenvolvimento urbano, o mesmo tipo de distorção pode ser verificada: 6 tipos de oficiais de máquinas e equipamentos 4 tipos de oficiais de obras auxiliar técnico específico para cadastro de imóveis

4 As Reformas Gerenciais dos anos 1990
O viés da superioridade do privado sobre o público A busca da eficiência x eficácia e efetividade (value for money) Concepção economicista da relação com a sociedade: Cidadão- cliente x cidadão usuário Conflito de interesses: o Estado contra o Servidor – “corporativismo” versus “cidadania” A preocupação com a redução e controle do gasto público A redução do “Welfare State” – rumo ao Estado mínimo comprador Privatização e formas privadas de prestação serviços: contratualização e tercerização; Discurso versus prática: controle político e gerencial e controle social

5 Reforma do Aparelho do Estado no Brasil (1990-2002)
Efetividade da Carta de 1988 e seus objetivos Quando a lei não “pega”: formalismo x informalidade na cultura brasileira Superação do paradigma burocrático: mito ou realidade Importação de modelos: regresso ao passado – a reforma de 1967 Reconceituação: administração direta e administração indireta. Neoinstitucionalismo. Divisão: núcleos e atividades  critério para definir “o que é” ou continua sendo Estado. Materialização: EC nº 19 e 20; Lei 9.647; Lei 9.717; Lei 9.801; Lei de Responsabilidade Fiscal; Agências Reguladoras; Lei do Emprego Público; PLP 248; políticas de arrocho salarial e redução de gastos – mais de 50 direitos suprimidos desde 1995

6 Eficiência Administrativa e a EC 19, de 1998
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal.“ Art § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade."

7 O Ranking da burocracia
Fonte: Pesquisa CNI - IPOBE, dezembro de 2008 MD+D MF+F Pedir aposentadoria ou pensão 61% 15% Abrir uma empresa 57% 13% Fechar uma empresa 52% 17% Tirar carteira de motorista, licenciar ou transferir um carro 46% 29% Comprar ou alugar um imóvel 45% 28% Obter empréstimo ou financiamento em banco 42% 35% Tratar dos trâmites de um funeral 37% 30% Receber FGTS, PIS e seguro desemprego 32% 44% Fazer procurações, tirar certidões e atestados em cartório Tirar autorização de viagem para filhos menores 24% 39% Tirar CPF, identidade e passaporte 23% 63% Fazer crediário para comprar bens como TV, geladeira e móveis 18% 65% Registrar um nascimento 6% 80% Mais difíceis Mais fáceis

8 Efetividade do Governo 10 maiores PIBs do Mundo - 2008
Fonte: Banco Mundial, 2008.

9 Funcionamento do Governo – Países Selecionados – 2008
Fonte: The Economist – Democracy Índex 2008.

10 Corrupção no Brasil Transparência Internacional: índice de corrupção percebida do Brasil, em que 10 corresponde ao menor grau de corrupção: O Índice de Percepções de Corrupção mostra que o Brasil não mostrou alteração significativa, mantendo o status de país afetado por níveis relativamente altos de corrupção Corrupção percebida não indica necessariamente aumento da corrupção, mas, eventualmente, maior combate à corrupção pelas instituições.

11 Efeitos da corrupção A posição do Brasil no ranking (72º em 2007; 80º em 2008) e a sua situação acarretam enormes custos sociais e econômicos, além de políticos. Exemplificando como a corrupção erode as instituições, aponta Shepherd (1998): 1. a corrosão das instituições públicas pela subversão das leis, regulamentos e do sistema de freios e contrapesos, reduzindo, conseqüentemente, a legitimidade e a credibilidade do Estado, acarretando sérios problemas de governança; 2. o incentivo ao desperdício, à ineficiência dos gastos públicos e à sonegação de impostos; 3. o desencorajamento do investimento externo e interno; 4. o aumento dos custos de transação.

12 A alternativa para a Reforma do Aparelho do Estado
Rejeição às premissas e propostas do Consenso de Washington (privatização, publicização, contratualização, desregulamentação) Preservação da atuação do Estado como prestador de serviços públicos Relegitimação do Estado e do Serviço Público Eficácia e Efetividade, antes da eficiência Valorização da cidadania e da participação, antes do “value for money” Parceria com a sociedade e com o servidor, em lugar de antagonismo Preservação das instituições estatais e valorização do princípio da continuidade administrativa Qualificar o Estado “Regulador” para exercer essa função sem impor ônus excessivos à sociedade.

13 Gestão Pública Eficiente, Eficaz e Efetiva - Compromissos do Governo Lula
Desenvolver um Estado mais honesto e capaz, não apenas para assegurar que os fortes não explorarão os fracos num regime de propriedade privada, mas também para prover serviços públicos dentro das regras legais e que favoreçam os menos privilegiados Combate à Corrupção Combate e erradicação do nepotismo e do patrimonialismo Valorização do Sistema do Mérito - Implantação radical do sistema do mérito, sem concessões aos “trens da alegria” Valorizar o servidor por meio da construção de um serviço público mais profissionalizado e bem remunerado Profissionalização dos cargos comissionados e valorização dos quadros de carreira Recompor a força de trabalho de forma transparente e meritocrática e promover a racionalização dos quadros de pessoal sem desmonte Política remuneratória racional, justa e transparente, revisão e extinção de distorções, privilégios e abusos Modelo de Gestão do Plano Plurianual Gestão Democrática e Participativa e ampliação dos mecanismos de participação e controle social Construção de Parcerias (Terceiro Setor, Setor Privado) preservando o papel do Estado Fortalecimento da capacidade regulatória Fortalecimento do aparelho arrecadador Promover a melhoria da segurança pública com cidadania

14 Implantando o Sistema do Mérito e a Responsividade
Concurso público como forma exclusiva de ingresso e acesso a cargos superiores Valorização do serviço público de carreira e Profissionalização dos comissionamentos - Decreto , de 2005 Preservação do regime jurídico estatutário – ADIN 2135 Valorização da estabilidade em benefício do servidor e da sociedade Avaliação de desempenho isenta e impessoal Formação e qualificação permanente em escolas de governo e sistema de ensino regular Vedação e erradicação do nepotismo Controle social sobre o serviço público: “accountability”, “responsiveness” e transparência

15 Profissionalização do Serviço Público
Art "II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;“ V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; Art § 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados."

16 Servidores públicos por habitante em países selecionados

17 Transparency International , Global Corruption Report, 2009.

18 A política do Governo Lula para o serviço público
Recomposição da força de trabalho Valorização do sistema do mérito Combate à corrupção – sistemas de correição Revisão dos sistemas de avaliação de desempenho Recuperação do poder aquisitivo x correção de distorções Soluções setoriais x soluções gerais Reestruturações remuneratórias Aumento da Folha do Poder Executivo 2010/2002: 125% 2002 – R$ 75,029 bilhões R$ 119,5 bilhões 2008 – R$ 134,1 bilhões 2009 – R$ 155,6 bilhões 2010 – R$ 169,4 bilhões Compromisso com o equilíbrio fiscal

19 Concursos públicos Contribuição significativa para a profissionalização do serviço público; 141 mil contratacões autorizadas no período , das quais desde 2003 Principais áreas/atividades: segurança pública, regulação, previdência social, educação, saúde, fiscalização, controle, gestão. Apenas nas 10 Agências Reguladores Federais foram providos por concurso desde 2004 mais de cargos. 23/03/2017

20 Evolução do quantitativo de servidores civis ativos do Poder Executivo Federal (1995-2008)

21 DECRETO Nº 5. 497, DE 21 DE JULHO DE 2005
DECRETO Nº 5.497, DE 21 DE JULHO DE Dispõe sobre o provimento de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira, no âmbito da administração pública federal.   Art. 1o  Serão ocupados exclusivamente por servidores de carreira os seguintes cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:   I - setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3; e   II - cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4.   § 1o  A partir da vigência deste decreto não serão providos cargos em comissão em desacordo com o disposto no caput.   § 2o  Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão normatizar, acompanhar e controlar o cumprimento dos percentuais fixados no caput.   § 3o  Enquanto não for implementado sistema informatizado de controle para essa finalidade, a nomeação de não servidores de carreira para os cargos referidos no caput será precedida de consulta ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.   § 4o  A nomeação de não servidores de carreira somente poderá ser efetivada mediante a comprovação de que o percentual de cargos providos por servidores de carreira, aferido para o conjunto dos órgãos e entidades sujeitos ao disposto no caput, é igual ou superior aos percentuais ali estabelecidos na data da consulta.           § 6o  O disposto neste Decreto não afasta a aplicação de normas mais restritivas, inclusive constantes de atos internos do órgão ou entidade, referentes à nomeação de não servidores de carreira para cargos em comissão.

22 Art. 2o  Para os fins deste Decreto, considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso.         Parágrafo único.  O disposto no caput aplica-se ao militar das Forças Armadas, agregado ou inativo, e ao militar do Distrito Federal.         Art. 3o  Os órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal deverão incluir em seus planos de capacitação ações voltadas à habilitação de seus servidores para o exercício de cargos de direção e assessoramento superiores, as quais terão, na forma do art. 9o da Lei no 7.834, de 6 de outubro de 1989, prioridade nos programas de desenvolvimento de recursos humanos na administração pública federal.         Parágrafo único.  Caberá à Fundação Escola Nacional de Administração Pública - ENAP promover, elaborar e executar programas de capacitação para os fins do disposto no caput, bem assim a coordenação e supervisão dos programas de capacitação gerencial de pessoal civil executados pelas demais escolas de governo da administração pública federal.

23 Cargos em comissão existentes no Governo Federal

24 Cargos em comissão do Grupo DAS no Governo Federal conforme possibilidades de provimento – 2007
Ocupação de DAS por servidores “efetivos” segundo Decreto nº 5.497/

25 Órgãos e Entidades com % de comissionados efetivos inferior a 60% do total (DAS 1 a 4) – setembro de 2007

26 Órgãos e Entidades com % de comissionados efetivos superior a 85% do total (DAS 1 a 4) – setembro de 2007

27 Carreiras Existem mais de 100 carreiras na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional; Diplomacia: exemplo mais antigo de uma carreira estruturada no Governo Federal Experiências setoriais: Advocacia, Fisco, Polícia Federal, Banco do Brasil, CEF, Ciclo de Gestão A atual política de recursos humanos busca a criação de carreiras horizontais, com atuação em diversos órgãos e entidades, conforme a necessidade. Ex: Carreira de Infra- estrutura, projetos para criação da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais e Carreira de Analista Administrativo para a Administração Direta EPPGG: carreira de atuação em escalões superiores, com exercício descentralizado e perfil generalista, voltado à gestão governamental em nível estratégico – Senior Civil Service SAG/Casa Civil/Presidência da República 23/03/2017

28 Principais Carreiras do Serviço Público Federal (Executivo)
Membros ativos (2009) Saude e Trabalho 81.578 Magistério Superior 52.748 Seguro Social (INSS) 35.262 Auditor Fiscal 23.291 Ciência & Tecnologia 13.335 Polícia Federal 11.379 Advogados da União e Procuradores Federais 7.769 Fiscalização Agropecuária 6.072 Gestão Governamental 5.695 Regulação setorial 5.300 Perícia Médica – Previdência Social 5.180 Diplomata 1.385

29 Novas Carreiras Criada em 2008 a Carreira de Analista de Infra-Estrutura e o Cargo Isolado de Especialista em Infra-Estrutura Sênior (884 cargos) Projeto de Lei atualmente em tramitação no Senado prevê a criação de cargos de Analista Técnico de Políticas Sociais. O foco dos servidores da nova carreira estará nas atividades de assistência técnica, monitoramento e avaliação de programas e projetos na área social. Para fortalecer as áreas-meio dos ministérios, aprimorando as atividades administrativas e logísticas de nível superior, foi enviado projeto para a criação da Carreira de Analista Executivo, em tramitação na Câmara dos Deputados. A finalidade é prover cargos para profissionais qualificados na área.

30 Medidas para ampliação da Accountability e controle
Reestruturação do Sistema Federal de Controle Interno Fortalecimento dos órgãos do Executivo (CGU/Ouvidoria/SFC/Comissão de Ética Pública/COAF/Dep de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional Sistema Federal de Correição Portal da Transparência - CGU Sindicância patrimonial Articulação com o Controle Externo Tipificação do crime de enriquecimento ilícito Programa de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos Ratificação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (dez 2003 – Mérida) Contratos de Gestão – transparência/legitimidade Regulamentação do conflito de interesses – Projeto de lei nº 7.528/2006, definindo as situações em que existe conflito de interesses e os meios para preveni-lo e evitá-lo, através de regras e padrões de conduta e ampliação do período de quarentena para 1 ano após deixar o cargo. Governo Eletrônico e inclusão digital Lei de Acesso a Informação Participação social – cerca de 90 diferentes órgãos colegiados com participação da sociedade

31 Governança Democrática no Brasil
89 conselhos, comitês e outras instâncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento no Governo Federal com a participação da sociedade civil 57 Conferências Nacionais para discussão e aprovação de planos e políticas setoriais com a participação de amplos setores da socieadade e do Estado, realizadas desde Participaram das conferências, em todas as etapas, mais de 4 milhões de pessoas. Audiências públicas e consultas públicas são usadas regularmente, e cada vez mais, como parte do processo de tomada de decisão sobre políticas públicas e exercício do poder normativo e regulamentar Elevado compromisso do Governo Federal em ampliar a participação social e accountability nas políticas públicas, em todas as suas etapas, inclusive processo orçamentário. Necessidade de um novo tipo de servidor, dotado de “autonomia inserida” e partícipe do processo de desenvolvimento na condição de articulador, negociador, árbitro e formulador.‏ 31

32 Conclusão Estado Mínimo dá lugar, cada vez mais, ao Estado Necessário
Poder do Estado: interesse da sociedade e capacidade administrativa Carreiras Exclusivas de Estado: essenciais para a governança Burocracia “weberiana”: paradigmas não superado, mas renovado Poder burocrático no contexto da Governança Democrática Cidadania ativa Transparência e Accountability (responsabilização) Desafios da inovação tecnológica e produtividade Meritocracia e Desempenho Eficiência e Legitimidade

33 Obrigado