ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS (MARIA DAS GRAÇAS RUA) A) CONFLITIVIDADE DO SOCIAL, DEMANDAS E POLÍTICAS PÚBLICAS I As sociedades modernas têm como principal característica a diferenciação social(...) a vida em sociedade torna-se complexa e envolvida em conflito. Para que o conflito seja mantido dentro de limites administráveis existe a coerção pura e simples e a política.

Política como a resolução pacífica de conflitos (Schmitter). II Política como a resolução pacífica de conflitos (Schmitter). Política como o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens públicos. III Política Pública e decisão política(...). Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentro de um leque de alternativas, expressando em maior ou menor grau uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Embora uma política implique decisão política nem toda decisão política chega a constituir uma política pública.

IV As Políticas Públicas envolvem atividade política e sua dimensão pública é dada pelo seu caráter imperativo, sendo uma de suas características centrais o fato de serem decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. V As Políticas Públicas resultam do processamento pelo sistema político inputs (demandas) do “meio ambiente” e withinputs (demandas do interior do próprio sistema ), estes também podem ser suporte.

VI As demandas podem ser: reivindicações de bens e serviços; de participação no sistema político; de aperfeiçoamento do sistema político. Suporte ou apoio envolvem diversos tipos de ações e comportamento. As demandas podem ser de dois tipos: novas e recorrentes. VII Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários.

B) POLÍTICA, ATORES E AGENTES POLÍTICOS A política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos. II Os atores políticos – individuais e coletivos – são diversos e possuem características distintas. Atores públicos e privados. Políticos e burocratas como atores públicos. Empresários, trabalhadores e outros atores. Agentes internacionais.

III Os atores políticos são aqueles que exercem funções públicas e mobilizam os recursos associados a estas funções. Entre os atores públicos grosso modo temos os políticos e os burocratas. IV Os políticos – parlamentares e executivos – são os atores cuja posição resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua posição é condicionada pelo cálculo eleitoral e pertencimento a partidos. V Os burocratas devem sua posição à ocupação de cargos que requerem um conhecimento especializado e se situam num sistema de carreira pública. Controlam recursos de autoridade e informação, e, embora não possuam mandatos, possuem clientelas setoriais.

VI Entre os atores privados destacam-se os empresários, dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas. Um outro ator importante são os trabalhadores, cujo poder resulta da organização e atuam através dos sindicatos. Outro ator é a mídia, pela capacidade de formar opinião e mobilizar outros atores. VII Para a identificação dos atores em uma Política Pública, o critério mais eficaz é identificar quem tem algo em jogo na Política Pública considerada. Quem pode ganhar e ou perder com a política em questão.

C) “ESTADO DE COISAS”, PROBLEMA POLÍTICO, AGENDA PÚBLICA E AGENDA GOVERNAMENTAL, FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS E PROCESSO DECISÓRIO I Quando uma situação – mesmo que incomode segmentos e/ou grupos sociais – não faz parte da agenda pública e não entra na agenda governamental, constitui-se um “estado de coisas”. II Quando um estado de coisas passa a fazer parte das prioridades dos tomadores de decisão, da agenda governamental, este estado de coisas torna-se um “problema político”.

III Quando um estado de coisas não se constitui em problema político por tempo indeterminado configura-se no que alguns autores conceituam como não decisão. IV Uma não decisão não se refere a uma ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Neste caso teríamos o resultado do emperramento do processo decisório. Não decisão significa temáticas e questões que encontram obstáculos diversos e de variada intensidade para se transformares em um problema político.

V Para que um estado de coisas se transforme em um problema político, precisa apresentar pelo menos uma destas características: a) mobilize ação política, ação coletiva de grandes grupos, de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, de atores individuais estrategicamente situados; b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe e c) constitua uma situação de oportunidade. VI A formulação de alternativas é o momento mais importante do processo decisório. É o momento em que os atores entram em confronto. Uma preferência é a alternativa de solução para um problema que beneficia um determinado ator.

VII Preferências dependem do cálculo de custo/benefício de cada ator. Custo/benefício é o cálculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em relação a cada alternativa proposta para solucionar um problema. Envolvem elementos materiais, simbólicos e políticos. VIII As preferências se formam em torno de issues, estes são um item da decisão que afeta interesses de vários atores. Para atender o processo de formulação de uma política pública é essencial definir quais são os issues e identificar as preferências dos atores em relação a cada um deles.

IX Em função das preferências e das expectativas dos resultados de cada alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças e ou entram em confronto. Daí se formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas. X A dinâmica das relações entre os atores pode obedecer a três padrões: lutas, jogos e debates. XI Entre os procedimentos e táticas usados pelos atores temos: a persuasão; o intercâmbio (troca de favores); ameaça e a pressão pública. Tem-se ainda o exercício da autoridade. A negociação e o compromisso.

XII A obstrução e paralisia decisória. No primeiro caso trata-se do uso de recursos de poder; no segundo, a decisão emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de obter a solução de sua preferência para o problema. D) MODELOS DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, PROCESSO DECISÓRIO E PADRÕES DE MOBILIZAÇÃO DOS ATORES POLÍTICOS. I As formas de pensar a formulação de alternativas de solução de um input de demanda são: modelo incremental; modelo racional-compreensivo e modelo mixed-scanning.

II O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações de poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos recursos públicos. III O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impactos.

IV O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo sejam analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo destas as decisões incrementais que exigem uma análise mais detalhada de alternativas específicas. V Quando as alternativas começam a ser formuladas transformam-se em expectativas. A partir das expectativas é que os atores se mobilizam.

VI Quanto aos padrões de mobilização, estes podem ser: pluralista; elitista e jogo de soma zero. Esses padrões significam a forma assumida pelas relações de poder e são por isso modelos de decisão, sendo que no caso pluralista significa também o formato dos mecanismos de representação de interesses. VII Quanto ao comportamento dos atores no jogo de poder quando as alternativas estão sendo formuladas, existem três formas de tratar esta questão: a) supor que os atores são racionais; b) a abordagem organizacional e c) modelo de política burocrata.

E) A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Desde a década de 70, o estudo das Políticas Públicas indica existir um “elo perdido” entre a tomada de decisão e a avaliação dos resultados: a implementação. A implementação pode ser entendida como o conjunto de ações realizadas por grupos e indivíduos de natureza pública e ou privada, para fazer com que uma política saia do papel e funcione efetivamente. II Para a implementação de uma Política Pública é necessário que exista as 10 pré-condições seguintes: ver página 13.

III A responsabilidade por uma política cabe aos agentes situados no topo do processo político e são quatro as variáveis mais importantes: a) a natureza da política, não pode admitir ambiguidades; b) a estrutura da implementação, os elos da cadeia devem ser mínimos; c) a prevenção de interferências externas e d) o controle sobre os atores envolvidos na implementação. IV Quando se trata de políticas com características de “programas”, um dos problemas que surgem resulta do modo como estes programas interagem e conflitam-se com outros programas.

V O estudo de implementação de Políticas Públicas frequentemente encontra dificuldades de identificar o que realmente está sendo implementado: seja pela complexidade das Políticas Públicas, seja pelo fato de que em alguns casos, as políticas formuladas destinam-se a compensações simbólicas oferecidas ao público pelos políticos, não havendo intenção verdadeira de implementa-las. VI O acompanhamento e o controle das Políticas Públicas requer que se tenha em mente: a) muitas políticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes; b) muitas políticas envolvem compromissos poderosos dentro da estrutura de implementação; c) muitas políticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem será afetado pela implementação e d) muitas políticas são formuladas sem que se tenha sido dada a atenção ao modo pelo qual as forças poderosas – particularmente econômicas – poderão impossibilitar sua implementação.

VII Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas ações governamentais não envolvem a promulgação de programas explícitos instituindo novas atividades, resumindo-se no ajustamento na forma pela qual as atividades existentes são realizadas. VIII Além do aspecto recursos, uma outra forma de interferir em uma política em andamento é a mudança na estrutura: transferências de serviços e atribuições para outra agência, novas regras de gestão, etc.

XIX Nem sempre todas as decisões importantes são tomadas na fase de formulação de uma Política Pública. ( Existem diversas razões para que estas decisões sejam adiadas para a fase de implementação: (a-f) ver página 15). X O processo de implementação pode ser uma continuação da formulação, envolvendo idas e vindas. Não existe um processo acabado, mas um contínuo movimento de interação entre uma política em mudança, uma estrutura de poder de grande complexidade e um mundo exterior que além de também complexo, é dotado de uma dinâmica cada vez mais acelerada.