Regulação e auto-regulação Uma perspectiva européia Vital Moreira (Universidade de Coimbra) Presidente do CEDIPRE (Centro de Direito Público e Regulação)

plano da palestra 1. A mudança de paradigma da ordem econômica. 2. As agências reguladoras independentes. 3. Auto-regulação. 4. A União Européia como instância reguladora. 5. A regulação dos seguros. RJ, 21-06-2006

1. O novo paradigma econômico 1.1. As grandes transformações: Da economia dirigida à economia de mercado regulada Do Estado intervencionista ao Estado regulador RJ, 21-06-2006

1.2. A economia de mercado regulada Traços fundamentais: Primazia da empresa privada: redução do sector público empresarial; privatizações Primazia da liberdade de iniciativa: eliminação dos exclusivos públicos ou privados e das barreiras artificiais à entrada; Primazia dos mecanismos de mercado e da concorrência: diminuição do papel das formas de planeamento e de orientação pública da economia. RJ, 21-06-2006

1.3. O Estado regulador Traços fundamentais: Redução do Estado empresário; Empresarialização, liberalização e privatização dos serviços públicos; Garantia da concorrência; Regulação setorial. “The rise of the regulatory state” (G Majone) RJ, 21-06-2006

1.4. A revolução regulatória Principais aspectos: Subsidiariedade da regulação em relação à concorrência; Da regulação hostil ao mercado à regulação amiga do mercado; Separação entre o Estado regulador e o Estado empresário: autonomização da função reguladora; Desgovernamentalização da regulação: regulação independente (“agências reguladoras”); Revalorização da auto-regulação. RJ, 21-06-2006

1.5. Racionalidade da regulação Fundamentos da regulação numa economia de mercado Falhas de mercado (monopólios naturais, externalidades, assimetrias de informação, etc.); Imposições constitucionais: direitos sociais, serviços públicos, etc. A regulação como via para o mercado: “Freer markets, more rules” RJ, 21-06-2006

1.6. Autonomização da função reguladora Fundamentos da autonomização da função reguladora entre as funções do Estado: Separação em relação à função empresarial do Estado (Estado regulador – Estado regulador); Submissão das empresas públicas ao mercado e à função reguladora, em pé de igualdade com as empresas privadas RJ, 21-06-2006

2. Agências reguladoras independentes 2.1. Fundamentos da regulação independente: Separação entre política econômica e regulação (“despolitização” da regulação); Separação entre a regulação e o ciclo político-eleitoral (“os governos passam, os reguladores ficam”); Estabilidade e previsibilidade da função reguladora; A regulação como função essencialmente técnica. RJ, 21-06-2006

2.2. Origens das agências reguladoras independentes A tradição norte-americana das “independant regulatory commissions” A independência dos bancos centrais (o caso do Bundesbank) As “autoridades administrativas independentes” francesas. RJ, 21-06-2006

2.2. Traços da independência regulatória Independência orgânica: mandato com termo fixo, irremovibilidade, incompatibilidades, limites à renovação de mandatos Independência funcional: não sujeição a instruções ou orientações governamentais; controlo de suas decisões só pelos tribunais RJ, 21-06-2006

2.3. Garantias da independência regulatória Forma de nomeação Colegialidade e mandatos desfasados Incompatibilidades Recursos financeiras próprios Autonomia gerencial e liberdade de recrutamento de técnicos e especialistas Procedimentalização e transparência RJ, 21-06-2006

2.4. Estrutura orgânica das agências Directoria colegial versus director individual Conselho consultivo Ouvidor / ombudsman RJ, 21-06-2006

2.5. Funções das agências reguladoras Autorização/registo dos operadores Estabelecimento de padrões de conduta Supervisão e fiscalização dos operadores “Enforcement” das regras e punição das infracções Mediação e regulação de conflitos entre operadores Tratamento das queixas dos utentes/clientes. RJ, 21-06-2006

2.6. Poderes das agências reguladoras Poderes normativos Poderes de fiscalização e supervisão Poderes sancionatórios RJ, 21-06-2006

2.5. Problemas das agências reguladoras A concentração de poderes Os poderes normativos A desresponsabilização politica dos governos O défice de accountability democrática As relações com a autoridade da concorrência Os riscos da “captura regulatória” O financiamento as agências RJ, 21-06-2006

2.6. Tendências recentes sobre as agências reguladoras Da fragmentação à consolidação de agências multi-setoriais (energia, serviços financeiros, etc.). A criação de agências reguladoras em novas áreas recém abertas ao mercado (caso dos cuidados de saúde, em Portugal). Ocaso das agências reguladoras? O império das autoridades da concorrência. RJ, 21-06-2006

3. Auto-regulação 3.1. Noção e história: Regulação, co-regulação e auto-regulação Avatares históricos da auto-regulação: o corporativismo medieval; a hostilidade liberal; o corporativismo autoritário do séc. XX; a nova auto-regulação liberal RJ, 21-06-2006

3.2. Formas de auto-regulação Auto-regulação espontânea privada Auto-regulação induzida ou incentivada pelo Estado (“auto-regulação regulada”) Auto-regulação imposta e organizada pelo Estado (auto-regulação oficial) RJ, 21-06-2006

3.3. Principais áreas da auto-regulação A tradicional regulação das profissões (ordens e conselhos profissionais, etc.). As câmaras de comércio e indústria européias. A certificação das denominações de origem (v. g. as denominações vitivinícolas européias). A certificação da qualidade de empresas ou produtos. Os códigos de conduta e de boas práticas. RJ, 21-06-2006

3.4. Racionalidade e problemas da auto-regulação Fundamentos da auto-regulação: a lógica do interesse próprio (“auto-regulação preventiva”); “expertise” a poupança de recursos regulatórios públicos; a menor resistência à regulação. Problemas da auto-regulação: risco de prevalência dos interesses privados; riscos de violação das regras da concorrência (o caso das ordens profissionais) problemas de “free rider” e de auto-exclusão do dispositivo auto-regulatório. RJ, 21-06-2006

3.5. Regulação e auto-regulação: alternativa ou complementaridade A imbricação entre regulação e auto-regulação: o reconhecimento público da auto-regulação; as agências de regulação setorial e a auto-regulação; a auto-regulação como complemento dos esquemas de regulação setorial (certificação de qualidade, códigos de conduta, ombudsman para as queixas dos clientes, etc.). RJ, 21-06-2006

Um exemplo Artigo 372.º do Código de Valores mobiliários de Portugal Auto-regulação 1. Nos limites da lei e dos regulamentos, as entidades gestoras dos mercados, dos sistemas de liquidação e dos sistemas centralizados de valores mobiliários podem regular autonomamente as actividades por si geridas. 2. As regras estabelecidas nos termos do número anterior, assim como aquelas que constam de códigos deontológicos aprovados por entidades gestoras e por associações profissionais de intermediários financeiros, estão sujeitas a registo na CMVM, para controlo de legalidade e de respeito pelos regulamentos. RJ, 21-06-2006

4. A União Européia como instância reguladora 4.1. A integração européia Do Tratado de Roma (1957) à falhada Constituição Européia (tratado de Roma II, 2004). Da integração econômica à integração política. RJ, 21-06-2006

4.2. Natureza constitucional da UE Hibridez institucional (intergovernamentalismo e comunitarismo). A ordem jurídica comunitária (autonomia, efeito direto e primazia). A progressiva federalização da UE. RJ, 21-06-2006

4.3. A “constituição econômica” européia Aspectos fundamentais: o mercado comum; as liberdades fundamentais (liberdade de circulação de mercadorias, de capitais, de trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços); a neutralidade quanto ao regime da propriedade e o regime das empresas públicas; a centralidade da concorrência; a “economia social de mercado”: os direitos sociais; os “serviços de interesse econômico geral”. RJ, 21-06-2006

4.4. “Uma União cada vez mais estreita...” Transformações recentes da UE na área econômica: a UEM e a moeda única; o “mercado interno”; a abertura dos serviços públicos ao mercado (transportes, telecomunicações e serviços postais, energia, etc.); a eliminação de fronteiras econômicas (v. g., cartões de crédito, “roaming” de telecomunicações, etc.) a harmonização técnica e logística (transportes, energia, etc.); a certificação única de produtos e qualificações; a “diretiva serviços”. RJ, 21-06-2006

4.5. As funções reguladoras da UE Homogeneização da ordem regulatória: a legislação comunitária. As regras comunitárias da concorrência e a função da Comissão Européia como garante das mesmas. A pilotagem da liberalização dos serviços públicos nacionais pela CE. RJ, 21-06-2006

4.6. A Comissão Européia e a regulação nacional A Comissão Européia como instância reguladora comunitária. Ausência de agências reguladoras setoriais o nível da UE (natureza equívoca das “agências européias”). A heterogeneidade nacional em matéria de agências reguladoras. A Comissão Européia e as autoridades nacionais da concorrência: separação de funções e descentralização de funções. As agências reguladoras setoriais nacionais como agências implementadoras da regulação européia. A coordenação européia das agências reguladoras setoriais nacionais: os projetos de agências reguladoras européias. RJ, 21-06-2006

5. A regulação dos seguros 5.1. Fundamentação da regulação dos seguros: contrariar a assimetria de informação; estabelecer “standards” prudenciais; garantir a solvência das empresas seguradoras; proteger os direitos dos segurados. RJ, 21-06-2006

5.2. Modelos de regulação dos seguros A tradição anglo-saxónica de auto-regulação. A criação de agências reguladoras estatais dedicadas no seguimento da liberalização da actividade. Persistência da regulação governamental direta em vários países. RJ, 21-06-2006

5.3. Regulação dos seguros e regulação de outros serviços financeiros A recente tendência européia para a consolidação da regulação dos serviços financeiros Fundamentos da convergência regulatória: conglomerados, etc. RJ, 21-06-2006

5.4. A regulação dos seguros na UE Primazia da legislação européia. Principais instrumentos legislativos europeus: diretivas de seguros vida, de intermediação, de resseguros, de seguro automóvel, etc. O Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (2003) RJ, 21-06-2006

5.4. A regulação dos seguros em Portugal Quadro legislativo europeu e nacional. O Instituto dos Seguros de Portugal como agência reguladora independente: independência orgânica e funcional. O Conselho de Supervisão das entidades reguladoras das atividades financeiras (Banco de Portugal, CMVM e ISP). RJ, 21-06-2006

5.5. Funções reguladoras do ISP Âmbito da jurisdição do ISP: empresas seguradoras, corretores de seguros, fundos de pensões Poderes do ISP: poderes regulamentares, poderes de supervisão, poderes sancionatórios RJ, 21-06-2006

5.6. Regulação e auto-regulação nos seguros A previsão legal de mecanismos de auto-regulação. A natureza puramente auxiliar dos instrumentos auto-regulatórios RJ, 21-06-2006