Um roteiro para a Análise de Políticas Prof. Dra

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1 Um roteiro para a Análise de Políticas Prof. Dra
Um roteiro para a Análise de Políticas Prof. Dra. Paula Arcoverde Cavalcanti

2 A análise de políticas públicas é:
“... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”(DYE); Para Lasswell a policy science é a produção e aplicação de conhecimento sobre - e na - elaboração da política; Policy makers: mobilizar o melhor conhecimento disponível para resolver adequadamente os problemas que fazem parte da agenda política.

3 O analista das políticas públicas: extrair de todos os aspectos envolvidos na elaboração de políticas o máximo julgamento racional possível.

4 Cabe ao analista: a) mobilizar o melhor conhecimento disponível; b) promover uma mediação entre diferentes disciplinas científicas; c) otimizar a interdependência entre a ciência `na´ e ´da´ elaboração de políticas públicas; d)promover a mediação entre a ciência e a política.

5 A análise de política usa métodos de pesquisa variados num contexto de questionamento político e de debate público de modo a gerar, avaliar criticamente, e comunicar conhecimento relevante para a elaboração de políticas (Dunn 1994)

6 Historicamente a institucionalização da analise de política pode ser interpretada como: a) uma cientifização das funções da organização e do armazenamento e b)disseminação e aplicação do conhecimento sobre a política e o processo de elaboração de políticas públicas

7 Essa busca de cientifização do até então “não-cientifizado” permitiu a incorporação de conhecimento ao processo de elaboração de políticas, ao sistema político, e à própria política

8 o duplo compromisso normativo x descritivo do analista

9 Cabe ao analista: escolher atividades que lhe permitam colocar nelas seus próprios valores relacionados à “dignidade do homem”, a “manter a coerção no menor nível possível”, a “conseguir a explicitação dos propósitos valorativos subjacentes à política analisada”

10 1)O analista pode e deve ser fiel a seu propósito descritivo-explicativo 2) tomada a decisão acerca de que metas últimas vai buscar, “o analista deve proceder com a máxima objetividade e se valer de todos os métodos disponíveis”(Lasswell, 1951).

11 Para fazer uma análise, o profissional (agora convertido em analista) deverá conhecer com alguma profundidade a área em que trabalha e o ambiente em que se insere. Será capaz de relacionar adequadamente os objetos, fatos, atores, organizações, relações etc., aos elementos do marco analítico-conceitual – conceitos, modelos, fatos-estilizados etc.

12 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
apreensão REALIDADE problem orientation mudança ANÁLISE restrições policy orientation POLICY

13 Tipos de estudo sobre elaboração de políticas públicas
Informação Defesa de Defesa de Estudo do Estudo do Estudo dos Avaliação para a processos políticas conteúdo processo de resultados formulação da política elaboração da política de políticas de política Analista Ator político como ator como político analista Estudos de política Análise de políticas (Conhecimento do processo (Conhecimento no processo de elaboração de políticas) de elaboração de políticas)

14 (1 ) Estudo do conteúdo das políticas analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como surgiram, como foram implementadas e quais seus resultados; (2) Estudo da elaboração das analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais passam questões e avaliam a influência de diferentes fatores, sobretudo na formulação das políticas; (3) Estudo do resultado das explicar como os gastos e serviços variam em áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis dependentes entendidas em termos de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e outros; (4 ) Avaliação de políticas identificar impacto que políticas têm sobre o contexto sócio-econômico, ambiente político, população; (5) Informação para elaboração de políticas : governo e analistas acadêmicos organizam os dados, para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de decisões; (6) Defesa do processo de elaboração da política analistas procuram melhorar processos de elaboração de políticas e máquina de governo, mediante realocação de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções; 7) Defesa de políticas Atividade exercida por grupos de pressão que defendem idéias ou opções específicas no processo de elaboração de políticas.

15 Visões do Estado e dos fatores sociais na explicação das políticas públicas
os quatro principais corpos teóricos que lidaram com esta questão deram, todos, respostas “centradas na sociedade”

16 pluralismo enfatiza as restrições impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e sustenta que a política pública é basicamente um reflexo das preferências destes grupos

17 marxismo indica a influência de interesses econômicos sobre a ação política e vê o Estado como um importante meio de manutenção da dominação de classes sociais particulares

18 neo-pluralismo ou elitismo
enfatiza o poder exercido por uma pequeno número de interesses sociais bem organizados, e a habilidade destes interesses em atingir seus objetivos

19 corporativismo mostra as mudanças econômicas nas sociedades industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua interação com outros atores políticos.

20 autonomia relativa: disjunção entre os poderes econômico e político
o Estado, da mesma forma que age de uma maneira reformista para ajudar o proletariado, pode agir contra os interesses de uma fração particular da burguesia a burguesia, ou o capital, é dividida em interesses diferentes, ou frações

21 a autonomia relativa permite ao Estado
agir contra os interesses econômicos de uma ou outra fração da classe dominante; tais compromissos e sacrifícios são às vezes necessários para a realização dos interesses políticos da classe capitalista enquanto tal arranjar compromissos com as classes dominadas que, a longo prazo, sirvam aos interesses de frações da classe dominante

22 corporativismo sistema de representação de interesses de um número limitado de categorias, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente organizadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou sancionadas (se não criadas) pelo Estado a elas é concedido o monopólio de representação em troca da observação de certos controles no que respeita à escolha de líderes e na articulação de suas demandas e apoios

23 corporativismo estatal: autoritário e anti-liberal e se assemelha aos sistemas políticos da Itália fascista e da Alemanha nazista corporativismo societário originou-se no declínio do pluralismo nos sistemas políticos da Europa ocidental e dos Estados Unidos

24 o corporativismo se acentua devido a mudanças nas instituições do capitalismo, incluindo a concentração da propriedade e a competição entre economias nacionais a necessidade de assegurar condições para a acumulação de capital forçou o Estado a intervir mais diretamente e a negociar com associações políticas

25 o corporativismo societário substitui o pluralismo como forma predominante de representação de interesses, convertendo-se numa... estrutura política dentro do capitalismo avançado que “integra grupos organizados de produtores sócio-econômicos por intermédio de um sistema de representação e interação cooperativa, ao nível da liderança, e mobilização e controle social, ao nível da massa”

26 O Estado como ator fundamental
as preferências do Estado são no mínimo tão importantes quanto aquelas da sociedade civil para explicar o que o Estado democrático faz e o que não faz; ele não é apenas frequentemente autônomo porque age em função de suas próprias preferências, mas também porque pode fazê-lo mesmo quando elas divergem das demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil.

27 três situações de autonomia do Estado:
o Estado age segundo suas próprias preferências, que divergem das preferências da sociedade; as preferências do Estado e da sociedade divergem e os funcionários públicos modificam as preferências públicas; as preferências do Estado e da sociedade não divergem e é tão plausível afirmar que as preferências do Estado influenciaram as da sociedade quanto vice versa.

28 quanto à questão da autonomia:
o pluralismo tende a ver as agências do governo como um (entre outros) grupos de pressão; o elitismo aponta o poder das burocracias públicas ao lado de outras elites; o marxismo destaca seu papel organizador e garantidor dos interesses da burguesia, e, também, sua autonomia relativa e sua habilidade para agir contra eles; o corporativismo destaca a independência crescente do Estado frente aos segmentos sociais.

29 o modelo utilizado para entender as relações entre Estado e sociedade é crucial para os resultados que se obtêm ao analisar (e elaborar) uma política pública. a escolha da visão a ser adotada como guia para a análise não é neutra: ainda que apenas para descrever (e não para prescrever), a opção realizada não é simplesmente metodológica.

30 mas a escolha deve dar-se tendo em vista as características específicas da política em análise
assim, mesmo que a visão particular do analista acerca dos órgãos e políticas seja mais próxima a uma das quatro visões (entendidas como situações extremas), ele não deve descartar a possibilidade de que a análise da política em foco tenha, como guia metodológico, uma das outras visões.

31 O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS
FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO

32 AVALIAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO FORMULAÇÃO

33 FORMULAÇÃO PLANO

34 FORMULAÇÃO marco de referência situação-problema diagnóstico
modelização escolha dos "nós críticos"

35 para apreender a realidade: MODELIZAÇÃO
aspectos da realidade variáveis endógenas e exógenas à relações de causalidade à fatos estilizados comparações (diacrônicas e sincrônicas) modelos descritivo e explicativo determinações do contexto sócio-econômico

36 Encadeamento: Sistemas e Modelos
Contexto VEx Modelização Sistema (S) VEn S’ Sistema S Infinitos aspectos e desconhecidas relações de causa-efeito Modelo S’ Variáveis Endógenas (VEn) + Variáveis Exógenas (VEx) + Relações de causa- efeito inputadas

37 + CONCEPÇÃO E USO DE UM “POLICY FRAMEWORK” POLICY FRAMEWORK
VARIÁVEIS endógenas e exógenas (SELEÇÃO) MODELO RELAÇÕES CAUSAIS (HIPÓTESE) + modelo AMBIENTE INSTITUCIONAL contexto MODELIZAÇÃO POLICY FRAMEWORK sIstema sistema realidade

38 para atuar sobre a realidade (policy)
modelos normativo e institucional níveis de análise: atores e instituições, interesses e regras de formação do poder processo de tomada de decisão: conformação da agenda, participação dos atores “as três faces do poder”, racionalismo x incrementalismo, ‘non decison making’ implementação: discricionariedade, “street level bureaucrat” déficit de implementação, enfoque top down x bottom up

39 FORMULAÇÃO programação de ações sobre "nós críticos"
demanda por recursos (cognitivos, materiais, políticos) ajuste atores (contra, a favor, indiferente) prazos aplicação de recursos responsáveis

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41 Poder, interesses e tomada de decisão
. o estudo dos processos de decisão, no momento da Formulação, é o ponto de partida para entender as relações de poder

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45 NÃO-TOMADA DE DECISÃO

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49 TRÊS DIMENSÕES (faces) DO PODER
SEGUNDO LUKES: conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exercício do poder pode ser observado através da metodologia proposta pelos pluralistas; encobertos, quando ocorre a supressão das reclamações impedindo que cheguem a ser incluídas na agenda de decisão (não-tomada de decisão) latentes ou potenciais, quando o exercício do poder se dá conformando as preferências da população (contrariando seus interesses) de maneira a evitar que conflitos abertos e encobertos venham a se manifestar (não-tomada de decisão)

50 PODER E PROCESSOS DE DECISÃO (as três faces do poder)
tipos de conflito: aberto (Dahal: pluralismo) encoberto (BACHRACH e BARATZ) latente (LUKES) concepções de poder: A cria ou reforça valores e práticas institucionais que restringem o debate a questões politicamente inócuas à A A exerce poder sobre B quando influencia B de um modo que contraria seus interesses efetivos A tem poder sobre B, na medida em que A leva B a fazer algo que de outra forma não faria pesquisa sobre situações de: controle da agenda, não-tomada de decisão limitação do alcance da tomada de decisão através da manipulação de valores conflitos abertos e decisões-chave

51 guia para a pesquisa de situações de
não-tomada de decisão (conflitos encobertos) Quando alguém... .usar a força de forma indireta ou velada para impedir que demandas cheguem ao processo político (no limite, o terrorismo) .usar o poder para impedir o surgimento de questionamentos através da cooptação .invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar os existentes como forma de bloquear reivindicações (“mandar fazer estudo detalhado”, “criar uma comissão”) . invocar a existência de valores supremos para evitar ou desviar contestações indesejáveis (referência a valores: impatriótico, imoral) .dissuadir atores mais fracos de agir indicando “sutilmente”, por antecipação, as reações que poderão ocorrer.

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58 mecanismos ideológicos
- caminhos através dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um conjunto de valores e verdades. - resultam na dominação de uns grupos por outros, cujos interesses os primeiros passam também a defender ou servir.

59 ideologias dominantes refletem a experiência de vida de todas as classes e são consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade a manipulação consciente faz da ideologia uma força poderosa, subjacente à aderência da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas, auto- reguladas ou “naturais”.

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62 Os modelos do processo de tomada de decisão: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo

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67 os modelos - incremental e racional - são lentes conceituais irreconciliáveis
são modelos idealizados do processo de tomada de decisão baseados em posições antagônicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepção do Estado e do papel da burocracia o objetivo é chegar a uma visão adaptável às diferentes situações encontradas na realidade. partindo das posições extremas, é possível assumir uma postura eqüidistante e eclética

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70 o modelo racional não é adaptado a:
1. limitadas capacidades e recursos para resolver problemas. 2. inadequação da informação. 3. custo da análise. 4. falhas na construção de um método estimativo satisfatório. 5. estreitas relações entre fato e valor na elaboração de políticas 6. conhecimento do sistema de variáveis sobre o qual se opera. 7. necessidade de análise de longas seqüências de movimentos 8. formas em que os problemas relacionados às políticas realmente ocorrem.

71 Uma síntese da discussão sobre a racionalidade
Na posição racional-compreensiva os analistas trabalhariam com: Problemas bem definidos. Lista completa de alternativas para sua consideração. Base completa de informação sobre contexto e ambiente. Visão adequada sobre os impactos de cada alternativa. Informação completa sobre os valores e interesses dos cidadãos e grupos de interesse. 6. Competências, recursos e tempo suficientes.

72 Na visão baseada numa racionalidade limitada
Os problemas são ambíguos e pouco determinados. A informação para identificação de alternativas é precária e muitas alternativas são desconhecidas. A informação sobre o contexto ou ambiente é problemática e incompleta. Os impactos das possíveis alternativas levantadas é desconhecido. Os interesses, valores e preferências não são bem estabelecidos O tempo, as conseqüências e os recursos são limitados.

73 análise incremental objetiva

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80 Elementos Ator Problema Informação Tempo Estratégia prática Modelos
Compreensiva (sem limites) Limitação Cognitiva – I Diferenças Sociais - II Pluralista - III Estrutural – IV Ator um ator racional decide e executa um ator não- racional, falível diversos atores e competências em cooperação atores competindo organizados em grupos de interesses atores em estruturas políticas e econômicas com desigualdade Problema bem definido definido de forma imprecisa interpretação variável a cada ator múltiplas definições de valores, impactos e direitos definições em bases ideológicas Informação perfeita Imperfeita qualidade e acesso variados contestada e aceita como manipulada desinformação ideológica e vinculada ao poder Tempo infinito ou sempre suficiente limitado tempo é poder é poder e é limitado conforme interesse dos atores Estratégia prática tecnicamente perfeita, ótima baseada em baixas expectativa e satisfação atuação em redes incremental, com verificação e ajustes antecipação, neutralização, organização

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88 IMPLEMENTAÇÃO PLANO

89 IMPLEMENTAÇÃO ações sobre os "nós críticos"
criação de condições de viabilização nos planos: material, humano, institucional (organizativo), político difusão, informação, legitimação

90 duas situações podem levar a falhas na implementação:
- quando a política não pôde ser colocada em prática de forma apropriada porque os envolvidos não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforços não foi possível contornar obstáculos externos. - quando ela foi colocada em prática de acordo com o formulado, sem que obstáculos sérios tenham-se verificado, mas falha em produzir os resultados esperados; neste caso, é provável que o problema não esteja na implementação, mas na formulação.

91 para verificar de que tipo é a situação, a questão chave é escolher qual enfoque (top down e bottom up) é o mais adequado. a qual dos dois extremos a política em análise se encontra mais próxima. a escolha deve dar-se em função de uma avaliação de conjunto realizada tendo em conta as várias características que apresenta a política. freqüentemente, inclusive porque a política é sempre uma solução de contingência, de compromisso (situações mistas podem ocorrer) e, por aproximação, esta escolha pode se modificar ao longo da análise.

92 o enfoque top down aborda a questão de por que políticas são bem sucedidas (bem implementadas), partindo de uma definição Implementação: processo em que “ações de atores públicos ou privados são dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decisões políticas anteriores. política: “propriedade” dos policy makers situados no topo das organizações, como atores que têm o controle do processo de formulação. o hiato entre as aspirações desses atores situados num plano central (federal, p.ex.) e as realidades locais seria a causa dos déficits de implementação.

93 As 10 pré-condições da implementação perfeita:
meio externo à agência não impõe restrições severas. o tempo é adequado e os recursos estão à disposição do programa. ausência de restrição de recursos (globais e a cada estágio do processo, e combinação necessária de recursos é disponível. a teoria de causa e efeito é válida. relações de causa e efeito diretas e em pequeno número.

94 As 10 pré-condições da implementação perfeita:
só uma agência, independente ou com relações de dependência pequenas em número e importância. entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos; e que estas condições persistam durante o processo de implementação. especificação, em completo detalhe e perfeita seqüência, das tarefas a serem levadas a cabo por cada participante. perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos. que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obediência.

95 o enfoque bottom up: conforma-se a partir de críticas ao enfoque top down ou da introdução de restrições ao caso perfeito, ideal TRÊS críticas: 1. relativas à natureza da política: política: instância que, ao ser definida (ou “indefinida”), “cria problemas” de implementação. políticas que projetam conflitos (ou compromissos) não resolvidos, que não contemplam recursos para sua implementação, que envolvem relações pouco definidas entre organizações que devem implementá- las, que envolvem criação de novas organizações etc, são denominadas “simbólicas”.

96 2. relativas às relações entre a formulação e a implementação:
política: uma instância e um compromisso que se mantém e renova ao longo da implementação (é difusa a interface entre formulação e implementação). 3. relativas às instâncias normativas adotadas pelos analistas. o enfoque bottom up analisa redes de decisões que se dão no nível concreto em que os atores se enfrentam quando da implementação, sem conferir um papel determinante às decisões e estruturas pré-existentes (relações de causa e efeito e hierarquia entre organizações, etc)

97 conceito de implementação (bottom up):
- processo interativo através do qual uma política que se mantém em formulação durante um tempo considerável se relaciona com o seu contexto e com as organizações responsáveis por sua implementação. - continuum política/ação no qual ocorre negociação entre os que buscam colocar a política em prática - aqueles dos quais depende a ação - e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada pela política.

98 características do enfoque bottom up
existe sempre um controle imperfeito em toda elaboração de política; o que condiciona o processo de implementação no limite, a implementação carece de intencionalidade e racionalidade (os que detêm o poder não o exercem) decisões que idealmente pertencem ao terreno da formulação só são efetivamente tomadas na implementação decisões que envolvem conflitos não podem ser resolvidas durante o momento da formulação.

99 implementação é “acumulação estratégica de forças”, quando é ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos. são as decisões do dia-a-dia da implementação as que realmente requerem negociação e compromisso entre grupos de poder decisões-chave só podem ser tomadas quando os implementadores percebem mais claramente os potenciais resultados da política são os “implementadores” os melhor equipados para tomar essas decisões que “deveriam” ser tomadas no momento da formulação.

100 perspectivas de análise do processo de implementação
organizacional: quando o tipo de organização é planejado em função do tipo de ação; processual: a implementação é um resultado de uma sucessão de processos; comportamental: há uma ênfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo; político: ênfase nos padrões de poder e influência entre e intra organizações

101 conclusões: quando a política possui objetivos e contempla atividades claramente definidos, e se os inputs e resultados são quantificáveis, é possível identificar déficits de implementação e o enfoque top down é aconselhável. não se deve procurar apenas no processo de implementação a origem dos hiatos identificados no momento da avaliação. não se deve privilegiar a análise do processo de implementação ou tomá-lo com algo à parte. aspectos relacionados ao estudo das organizações, ao papel da discricionariedade e dos street level bureaucrats, são os passos seguintes do percurso para a análise da elaboração de políticas.

102 Organizações, burocratas, profissionais e discricionariedade

103 O estudo das organizações e da formulação de políticas têm evoluído muito nas últimas décadas,

104 desde WEBER, para quem “todo poder se manifesta e funciona como administração”,

105 até os enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam variáveis do contexto ao âmbito interno das organizações.

106 o desenvolvimento das ciências sociais e dos estudos sociológicos e psicológicos sobre o comportamento dos indivíduos no interior das organizações, teve como resultado uma crescente ênfase:

107 na abordagem das relações humanas (atribuindo-se relevância à motivação e ao entusiasmo, e às relações nos grupos de trabalho);

108 no enfoque dos psicólogos sociais (procurando explorar o conflito entre necessidades humanas e os pré-requisitos das organizações);

109 na “teoria da contingência” (que percebe a existência de uma interação complexa entre variáveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo).

110 A discricionariedade dos escalões burocráticos inferiores e a elaboração de políticas

111 o conceito de discricionariedade reporta a uma situação em que um funcionário público possui um poder de decisão que o torna capaz de escolher entre distintos cursos de ação ou “não-ação” (neste caso, diz-se que ele tem poder discricionário).

112 Existe uma diferença entre o conceito de “julgamento”,
quando uma simples interpretação das regras é requerida,

113 e “discricionariedade”,
quando as regras conferem a um certo funcionário, em situações específicas, a responsabilidade de tomar decisões que ele considera apropriadas.

114 Toda delegação de poder envolve facultar ao burocrata, situado numa posição hierárquica inferior, discricionariedade.

115 O conflito entre regra e discricionariedade é o outro lado da moeda do conflito entre autoridade dos chefes e a sua confiança nos subordinados.

116 Como atua a parte da burocracia que interage diretamente com os cidadãos no desempenho de suas funções?

117 Aquela que se situa mais distante dos centros de decisão política e mais próximo à implementação das políticas, no “nível da rua” (street-level bureaucrat)?

118 Este tipo de funcionário público costuma ter um considerável poder discricionário na execução de seu trabalho.

119 Suas decisões, baseadas nas rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da pressão do trabalho, é o que determina como as políticas serão implementadas.

120 Até que ponto a política pública deve ser entendida como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto escalão?

121 é conveniente entender a política como sendo feita nas repartições lotadas onde se dá o atendimento diário do público pelos street-level bureaucrats?

122 seu poder na conformação das políticas efetivamente implementadas é muito superior ao de outros, de mesmo nível hierárquico e remuneração, que não atuam diretamente com o público.

123 isto faz com que devam ser considerados como os efetivos “fazedores da política”...

124 esses funcionários “implementadores” quebram regras e estabelecem rotinas para poder trabalhar. caso operassem “segundo o regulamento” paralisariam o serviço.

125 é o que ocorre em situações de conflito em que (antes de entrar em greve) realizam “operações tartaruga” como forma de pressão.

126 seu poder se manifesta tanto em relação às agências a que pertencem como ao público (consumidores)

127 seu poder discricionário é tanto maior quanto:
maior a diferença entre a demanda e a oferta de recursos disponíveis para serem alocados; menos claras forem as determinações emanadas da direção da agência; mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela.

128 os políticos e “profissionais”, para analisar o comportamento dos burocratas, devem lembrar que eles:

129 muitas vezes entram na carreira com ideais que não conseguem realizar na prática.
passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido.

130 consideram que estão fazendo o melhor que podem,
pois têm que alocar recursos materiais e tempo sempre escassos para atender uma demanda virtualmente infinita (o preço do serviço que prestam é nulo).

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132 TIPOS DE ORGANIZAÇÕES I – Implementação como um sistema de gerenciamento II - Implementação como um processo burocrático III - Implementação como desenvolvimento organizacional IV - Implementação como um processo de conflito e barganha Princípio Central Distribuição de Poder Formulação organizacionais Processo de implementação CARACTERISTICAS

133 Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação
I – como sistema de gerenciamento II - como processo burocrático III - como desenvolvimento organizacional IV - como um processo de conflito e barganha Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação

134 I – sistema de gerenciamento
Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização. Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho. Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação interna de responsabilidades. Consiste em definir de uma detalhada relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma política; determinar responsabilidades e padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que melhorem a consecução das metas. O processo é dinâmico, não estático; o desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e maximizadora de valor.

135 II - processo burocrático
As duas características centrais são discricionaridade (arbítrio) e rotina; todos os procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a operação de rotinas desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na organização. Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas específicas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações internas. Consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as decisões na organização tendem a ser incrementais. Consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as unidades organizacionais a substituir velhas rotinas por outras novas.

136 III - desenvolvimento organizacional
Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e sociais básicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e do compromisso com os propósitos das mesmas. Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura é a que minimiza o controle hierárquico e distribui capacidade de decisão entre todos os níveis da organização. Consiste na construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. Depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas compartilhadas, comunicação aberta, confiança e apoio recíprocos entre membros do grupo, completa utilização das habilidades e controle de conflitos. Consiste na construção de consensos e acomodação entre fazedores de política e implementadores. O problema central da implementação é a dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem executá-la.

137 IV - processo de conflito e barganha
Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos. Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação Nunca é estável. Ela depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos. O exercício do poder nas organizações é fragilmente relacionado à sua estrutura formal. Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociação como um instrumento para a alocação de recursos. Consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso não podem ser avaliados comparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado consistente dos interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou em termos de preservação do processo em si mesmo.

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139 I – Implementação como um sistema de gerenciamento
II - Implementação como um processo burocrático III - Implementação como desenvolvimento organizacional IV - Implementação como um processo de conflito e barganha Princípio Central Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial da racionalidade é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização. As duas características centrais das organizações são a discricionaridade (arbítrio) e a rotina; todos os procedimentos importantes nas organizações podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a operação de rotinas que são desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na organização. Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e sociais básicas dos indivíduos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e por compromisso com os propósitos das mesmas. Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos. Distribuição de Poder Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os substituir sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho. O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder nas organizações tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas específicas no interior de sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade de uma organização pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações internas. Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura organizacional é aquela que minimiza o controle hierárquico e distribui responsabilidades para decisões entre todos os níveis da organização. A distribuição de poder nunca é estável. Ela depende exclusivamente de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos múltiplos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são, especialmente, conhecimento, controle de recursos materiais e a capacidade de mobilizar apoios externos. Por tudo isso, o exercício do poder nas organizações é fragilmente relacionado à sua estrutura formal. Formulação organizacionais Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação de políticas na organização consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação interna de responsabilidades. O processo de tomada de decisões consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando a mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as decisões na organização tendem a ser incrementais. A qualidade da formulação de políticas depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas compartilhadas, comunicação aberta entre os indivíduos, confiança recíproca e apoio entre membros do grupo, completa utilização das habilidades de seus membros e controle de conflitos. A formulação de políticas consiste principalmente em construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. A formulação de políticas consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociação como um instrumento para a alocação de recursos. Processo de implementação A implementação consiste em: definição de uma detalhada relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma dada política; determinação de responsabilidades e padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitoramento sistemático de desempenho, e elaboração de ajustes internos que melhore a consecução das metas organizacionais. O processo é dinâmico, não estático; o desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e maximizadora de valor. A implementação consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as unidades organizacionais a velhas rotinas por outras novas. O processo de implementação passa pela construção de consensos e acomodação entre fazedores de política e implementadores. O problema central da implementação é a dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem executá-la. A implementação consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso na implementação não pode ser julgado comparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado dos interesses das diversas partes no processo de negociação internamente consistente. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de uma parte no processo de negociação ou em termos de preservação do processo em si mesmo.

140 O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS: uma visão integradora
FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO

141 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO BOTTOM UP TOP DOWN RITUALÍSTICA INDUTORA DE INCREMENTAL RACIONAL MUDANÇAS (modelo (modelo explicativo descritivo = = normativo) normativo) Negociação Interesses “profissionais” burocratas Ajuste Valores decisores agências Objetivos continuum “manual” discricionaridade “consenso” forçado Plano como Irrupção de conflitos Terceira face do pela segunda e instância de encobertos na poder como terceira faces do explicitação de formulação garantia de poder conflitos implementação - o “bom é o - o “bom é o RESULTADOS, PRODUTOS - critérios ex-post , - critérios ex-ante , possível, o que que satisfaz o plano E IMPACTOS exógenos endógenos satisfaz a elite Monitoramento dos Metas, prazos Satisfação das comparação: efeitos Elites metas x resultados combinação mais usual

142 AVALIAÇÃO resultados impactos

143 AVALIAÇÃO resultados impactos marco de referência,
déficit de implementação resultados impactos estilo de avaliação marco de referência, modelo da situação-problema

144 AVALIAÇÃO FORMULAÇÃO

145 O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS
apreensão REALIDADE avaliação restrições ANÁLISE implementação (mudança) formulação POLICY

146 o debate sobre o estado e o enfrentamento entre o capitalismo e o socialismo: uma retrospectiva olhando para o futuro...

147 Engels (1850) O Estado não existe desde o princípio dos tempos. Houve sociedades que funcionaram sem ele, que não tinham nenhuma concepção do Estado nem do poder de Estado. Num certo estágio de seu desenvolvimento, devido à separação da sociedade em classes, o Estado se torna uma necessidade.

148 “estamos nos aproximando de um estágio do desenvolvimento da produção no qual a existência destas classes não apenas terá cessado de ser uma necessidade, se tornará um obstáculo real para a produção. essas cairão tão inevitavelmente quanto anteriormente se levantaram. com elas, cairá o Estado. A sociedade que organizar a produção na base de uma associação livre e igualitária dos produtores colocará toda a máquina do Estado no lugar ao qual ela então pertencerá: no Museu de Antigüidades ao lado da roca e do machado de bronze.”

149 LENIN (1917): O proletariado necessita do poder do Estado, da organização centralizada da força, da organização da violência, tanto para esmagar a resistência dos exploradores quanto para liderar a enorme massa da população - o campesinato, a pequena burguesia, os semi-proletários - e organizar a economia socialista.

150 o “definhamento do Estado” ocorreria em paralelo ao completamento do trabalho de transformação social. Lenin abriu a porta através do qual Stalin entrou com uma carroça com cavalos quando esposou a doutrina da “revolução em um só país” para explicar o fato de que o Estado não podia definhar por conta do cerco dos poderes burgueses e, em conseqüência, que o socialismo teria que esperar pela revolução mundial. como revolucionários realistas, Lenin e Stalin acharam necessário reconhecer realidades burocráticas e repudiar o matiz anarquista das teorias de Marx e Engels.

151 o liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razão como fatos supremos acerca do indivíduo;
o marxismo com o papel do homem na construção política da história. as idéias de liberdade e razão parecem agora ambíguas, tanto nas sociedades capitalistas quanto nas comunistas; o marxismo torna-se tão freqüentemente uma retórica fatigante da defesa burocrática e do abuso político; o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de mascarar a realidade social. os maiores desenvolvimentos de nosso tempo não podem ser adequadamente entendidos nem em termos da interpretação liberal de política e cultura, nem da marxista (Wright Mills,1963)

152 organizações grandes e racionais - burocracias - têm aumentado, mas o mesmo não pode ser dito da razão substantiva do indivíduo como um todo. tomados nos meios limitados de suas vidas cotidianas, homens ordinários não conseguem refletir sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais - das quais seus meios são partes subordinadas. eles executam séries de ações aparentemente racionais sem ter idéia sobre os fins a que elas servem há uma suspeita crescente de que aqueles no topo - como os generais de Tolstói - apenas finjam que o sabem.

153 no nosso mundo polarizado, tanto os meios internacionais de construção da história quanto os nacionais estão sendo centralizados. o alcance e a chance para a ação humana consciente na construção da história não parecem estar disponíveis? elites de poder a cargo destes meios constroem história, sob circunstâncias que “não são exatamente de sua própria escolha”, mas que comparadas a outros homens e a outras épocas parecem ser esmagadoras.

154 treinado nas tradições de um governo tipo laissez- faire e pertencendo a grupos sociais conservadores, o serviço público contribui significativamente à inércia social que abranda as mudanças que um governo novo e radical possa fazer. o atraso no início de reformas leva a que o novo governo fique absorvido no processo de operar velhas instituições. quanto mais se atrasa na efetivação de mudanças, tanto mais responsável ele se torna pelas velhas práticas e mais duro fica promover mudanças que ele originalmente desejava instituir.

155 embora um servidor público possa ser útil a um partido em seus primeiros anos, já que ele trabalha tão próximo a políticos, ele logo se torna ciente da pouca efetividade de todos os partidos. depois de algum tempo, parece que ele aprende a pensar mais em termos de políticas e de sua aplicabilidade, ele dirige seus interesses aos méritos e defeitos de políticas particulares e, os partidos políticos, dado que tendem a ter uma mistura de políticas, são vistos sob uma luz neutra.