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POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 02 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua.

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2 POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 02 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua

3 O PAPEL DO ESTADO O Estado capitalista moderno é o ponto de referência central, a partir do qual as políticas públicas são elaboradas e devem ser analisadas. O Estado proporciona o contexto para o processamento dos inputs que darão origem às políticas públicas. O Estado é uma estrutura multi-organizacional que reúne alguns dos mais importantes atores que atuam na elaboração das policies. As políticas públicas se constituem em objeto específico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos políticos com algum grau de interesse pelas questões que têm no aparelho de Estado um lócus privilegiado de expressão (p. 130). Renato D´AGNINO (2009)

4 CRITÉRIOS DE DEFINIÇÃO DO ESTADO Christopher HAM e Michael HILL (1993) o Estado pode ser definido tanto a partir das instituições que o formam quanto das funções que estas instituições desempenham. Instituições constitutivas do Estado são os órgãos encarregados de suas funções executivas, legislativas e judiciárias: ministérios, secretarias e departamentos governamentais; assembleias parlamentares e instituições subordinadas voltadas à elaboração de leis; e todo o sistema de cortes judiciais e órgãos associados, responsáveis por obrigar ao cumprimento da lei e por aperfeiçoá-la por intermédio de suas decisões.

5 VARIAÇÕES QUANTO ÀS INSTITUIÇÕES Os sistemas políticos de um Estado são diferentes. A caracterização das instituições do Estado em termos horizontais e verticais terá consequências decisivas quanto ao número de atores e instâncias envolvidos nas políticas públicas e quanto às suas relações de poder. a)No sentido horizontal diferenças no grau de separação e independência, ou superposição e subordinação, das instituições legislativas, executivas e judiciárias. Há sistemas políticos nos quais todas essas instituições são inteiramente separadas e independentes. E há outros, nos quais as instituições legislativas predominam sobre as executivas e as instituições judiciárias estão subsumidas na função executiva. b) No sentido vertical diferenças no número de níveis de governo dotados de legitimação própria organização político-territorial unitária ou federativa.

6 O PAPEL DO ESTADO Os órgãos que compõem o Estado cumprem diversas funções. O que define a natureza do Estado moderno é o monopólio legítimo do uso da violência. O principal papel dos órgãos que compõem o sistema de segurança pública – polícias com várias atribuições, sistemas penitenciários, forças armadas, defesa civil, etc. – é a manutenção da ordem interna e a defesa externa. Estas funções são fundamentais para a coexistência coletiva nas sociedades modernas e constituem as responsabilidades mais fundamentais do Estado. É papel do Estado capitalista, como parte da sua função de manutenção da ordem interna, a garantia do direito à propriedade e dos contratos livremente estabelecidos no mercado.

7 PRINCIPAIS ÁREAS DE INTERVENÇÃO DO ESTADO Christopher HAM e Michael HILL (1993) Três áreas de intervenção do Estado assumiram especial relevância nas sociedades contemporâneas: 1) Provisão de serviços tais como educação, saúde pública, aposentadoria, seguro desemprego, habitação e outros, caracterizando o Estado de bem-estar. 2) A intervenção estatal compreende desde incentivos ao desenvolvimento industrial, mediante subsídios e concessões tributárias, políticas protecionistas, etc., até o envolvimento direto no processo produtivo mediante a propriedade pública de certas empresas. O Estado pode operar não somente na regulação da economia, mas até atuar como produtor direto de bens e serviços para o mercado. 3) Regulação de diversas atividades privadas, a fim de limitar as externalidades negativas dos comportamentos individuais legítimos: a proteção ambiental, a proteção do consumidor e o controle de monopólios e cartéis.

8 FRAGMENTAÇÃO DO ESTADO É errônea a impressão de que o Estado seria uma estrutura monolítica. Grande parte da literatura mostra que o Estado não é mais unitário em seus interesses e preferências do que os demais participantes do processo político. A fragmentação do Estado pode ser explicada em termos da análise marxista as agências do Estado reproduziriam as lutas econômicas entre classes e frações de classe. Ou em termos dos postulados pluralistas os diversos interesses competitivos dos grupos na sociedade conformariam alianças provisórias entre as várias agências públicas. MAS: essas explicações se baseiam na antiga ideia de que o polo dinâmico da relação estaria exclusivamente na sociedade e nunca no Estado. O próprio processo de racionalização leva tanto à fragmentação horizontal do Estado (organizações setorialmente especializadas), quanto à fragmentação vertical (diferentes níveis hierárquicos dentro de cada uma das organizações do Estado).

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11 A BUROCRACIA E O ESTADO O Estado é constituído de órgãos e organizações que processam inputs e produzem decisões sobre como lidar com determinados problemas. Órgãos e organizações do Estado cumprem seus papéis a partir dos procedimentos realizados – ou não – por vários indivíduos, os quais se orientam por referenciais diversos: posições de classe, disputas por poder político, ambições de carreira, identificação com imagens e valores organizacionais, compromissos políticos, obediência hierárquica, cumprimento de rotinas, ideais profissionais, necessidade de lidar com incertezas e com recursos incertos, entre outros. O que é que caracteriza tais coletividades como burocracias? Max WEBER (1979) Burocracia é uma organização contínua, com uma ou mais funções específicas, cuja operação é regida por normas objetivas; o registro documental de todos os atos, regras e decisões inerentes à organização garante a consistência e continuidade das regras.

12 Funcionários das burocracias exibem as seguintes características: a) são profissionais e atuam organizados conforme regras hierárquicas de divisão do trabalho, as quais definem o escopo da autoridade, no interior dessa hierarquia, estabelecendo objetivamente os deveres e direitos, em cada nível; b) os funcionários não são eleitos, mas sim, indicados com base em critérios impessoais relativos ao domínio de conhecimentos específicos e são promovidos por mérito profissional; c) são remunerados mediante salários fixos, estabelecidos conforme atribuições e responsabilidades hierarquizadas, previamente definidas; d) seu emprego é permanente, sendo-lhes garantida uma certa estabilidade e o pagamento de pensões após a aposentadoria; e) os funcionários são separados da propriedade dos meios de administração e produção; f) são homens livres, estando sujeitos à autoridade somente no que diz respeito a suas obrigações oficiais, enquanto funcionários de uma organização; g) no cumprimento dessas obrigações oficiais regem-se por uma ética de obediência e neutralidade política.

13 PAPEL DAS BUROCRACIAS PÚBLICAS NO ESTADO CAPITALISTA C. HAM & M. HILL (1993) procuraram resumir as concepções das diferentes teorias quanto ao papel das burocracias públicas no Estado capitalista. O pluralismo as concebe como agências que, simultaneamente, lutam por seus próprios interesses e procuram responder às demandas de indivíduos e grupos externos. O marxismo, em sua versão instrumentalista, define as burocracias públicas como parte do Estado enquanto comitê executivo; a burocracia é a correia de transmissão dos interesses da burguesia; O neo-marxismo identifica essas burocracias como componentes do aparelho do Estado o qual, em certos momentos, pode exibir certa autonomia em relação a uma classe ou uma fração de classe, mas não é autônomo frente ao capitalismo. O elitismo considera as burocracias são importante fonte de poder para as elites dirigentes, devido ao seu controle de recursos organizacionais. Somente o pensamento corporativista reconheceria o papel central das burocracias públicas no processo de elaboração de políticas nas sociedades capitalistas modernas.

14 INSULAMENTO BUROCRÁTICO Análise da burocracia questiona o tipo de relação que se estabelece entre a burocracia pública e os interesses e poderes existentes na sociedade. Destaca-se a ideia de que a autonomia do Estado se expressa pelo insulamento da sua burocracia, conforme mostra ROCHA (2005, p ), com base nas proposições de SKOCPOL (1985): A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação, expressão do insulamento da burocracia. Porém, cada Estado tem sua capacidade dada por uma série de requisitos próprios. Esses requisitos são historicamente condicionados: os instrumentos de políticas estatais não são criações deliberadas de curto prazo, mas sim dependem da história de cada nação.(...) E só o exame de cada caso específico pode definir o grau de insulamento que cada Estado possui.

15 Problema que tipo de inserção poderá ocorrer, que não signifique a captura da burocracia por interesses privados? Ou seja: como combinar o "insulamento burocrático weberiano com uma intensa ligação com a estrutura social circundante..." (EVANS, 1995,p ). Peter EVANS (1995) A burocracia deve ser autônoma. Mas diversos estudos mostraram a importância de "projetos conjuntos" entre o Estado e os atores sociais, na busca de objetivos de desenvolvimento. Para conduzirem políticas de desenvolvimento, as burocracias públicas têm que ser autônomas, mas não podem ser alheias à sociedade. Elas devem estar imersas ou inseridas na sociedade, sem que sejam capturadas por interesses privatistas. AUTONOMIA INSERIDA ou IMERSA

16 Outro ângulo a autonomia da própria burocracia pública, não diante dos interesses da sociedade, mas frente aos políticos, ao reivindicar um espaço de poder próprio, ao invés de ficar restrita ao campo da administração. os membros da burocracia pública não são agentes neutros, mas sim dotados de interesses próprios, que tentam maximizar; além disso, são atores capazes de mobilizar recursos políticos, como informação e apoio de grupos de interesse da sociedade; são dotados, também, de capacidade para desenvolver concepções próprias sobre as políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo político, independentemente de considerações de natureza estritamente técnica; por fim, trata-se de atores capazes de competir com os políticos, não apenas visando a decisões favoráveis às suas propostas quanto a policies específicas, mas até mesmo pelo controle do processo político (p. 129). RUA e AGUIAR (2006) COMPETIÇÃO DE BUROCRATAS E POLÍTICOS

17 Guy PETERS (1981) analisa a politização da burocracia levanta a hipótese do governo burocrático possibilidade de os agentes burocráticos assumirem de facto o controle do processo governamental, esvaziando o poder dos políticos em seu interesse próprio. Não para realizar o interesse de uma classe social, de um grupo de interesse ou de uma elite da sociedade Além de desmistificar a suposta neutralidade e passividade da burocracia – orientada pela ética da obediência – PETERS explora a dimensão política do comportamento desse ator, expressa na sua capacidade de controlar o processo decisório, assumindo, na direção do governo, responsabilidades e poderes usualmente atribuídos aos políticos (RUA; AGUIAR, 2006, p. 130). COMPETIÇÃO DE BUROCRATAS E POLÍTICOS

18 Estudos da década de 1980 mostram que uma boa parte da política (policy) é feita ou modificada no processo de implementação. Importância da burocracia de nível de rua (street-level bureaucracy) não são neutros, e possuem significativos recursos de poder político, já que sua atuação é que define como a política pública (e, portanto, a ação governamental) se apresenta aos cidadãos. São os servidores que atuam diretamente junto ao público (e não apenas beneficiários) das políticas públicas: são agentes de fiscalização, policiais, bombeiros, professores e diretores de escolas, atendentes de hospitais, etc. BUROCRACIA DE NÍVEL DE RUA

19 Os estudos mostram que os funcionários de nível de rua realmente fazem escolhas políticas em vez de simplesmente aplicar as decisões das autoridades eleitas e, assim, são capazes de mudar as políticas públicas no momento da sua implementação. A implementação de políticas públicas depende de uma negociação permanente com a burocracia de nível de rua, porque suas relações com os clientes e seus preconceitos influenciam o tratamento dado aos cidadãos. Há problemas associados às atividades da burocracia de nível de rua na implementação: a escassez de recursos públicos que ela enfrenta; a sua necessidade de constante negociação com outros atores, inclusive outras burocracias; e as suas relações com suas clientelas (como fornecedores, parceiros, beneficiários, etc., e com os quais pode manter relações de cumplicidade, adesão e cooperação ou de competição e enfrentamento). BUROCRACIA DE NÍVEL DE RUA

20 C. HAM & M. HILL (1993) exploram três questões tratadas na literatura sobre os escalões inferiores da burocracia pública: (a) a dimensão negativa e possivelmente conservadora que as personalidades burocráticas – marcadas pela rigidez das rotinas organizacionais – dão ao setor público; (b) as características e o papel da burocracia de nível de rua na implementação das políticas públicas e a sua importância na interação com o público; (c) o envolvimento de funcionários profissionalizados na implementação das políticas, e a diferença que podem fazer para compensar o tratamento insatisfatório dado pelos burocratas aos cidadãos.

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