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Aspectos Econômicos da Gestão de Serviços Públicos de Saneamento Política Tarifária Econ. João Batista Peixoto.

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1 Aspectos Econômicos da Gestão de Serviços Públicos de Saneamento Política Tarifária Econ. João Batista Peixoto

2 Introdução A regulação econômica dos serviços públicos, em que se inclui a política de cobrança (política tarifária), é prevista desde a Constituição de 1934, sendo competência legislativa da União até a Constituição de 1946, e do ente federativo titular dos serviços desde então. Lei Federal 6.528/78 e Decreto /78 estabeleceram a regulação econômica dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, no âmbito do Planasa. Esse Decreto foi revogado em 1991 e a Lei em 2007 (Lei /07). Fora esse caso, a regulação dos serviços, desde o início da República, historicamente tem sido feita pelo ente federativo que presta de fato o serviço, consoante ou não com a Constituição vigente. Cenário atual da regulação confuso, com serviços sendo prestados, na maioria dos casos, com base em normas ou instrumentos jurídicos insuficientes ou inadequados, ou com a ausência dos mesmos. Reflexos negativos dessa situação nas delegações realizadas antes da Lei /07.

3 Introdução A Lei nº , de 05 janeiro de 2007, instituiu as diretrizes normativas nacionais para o saneamento básico e a Política Federal de Saneamento Básico. As diretrizes desta Lei constituem as bases para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, em particular a regulação econômica e a política de cobrança (política tarifária).

4 Política Tarifária Independente do regime aplicável, a política de cobrança pela prestação dos serviços é condicionada pelas normas da regulação estabelecida pelo Poder Público competente. Qualquer que seja o regime de cobrança pelos serviços, tributário (taxa) ou preço público (tarifa), devem ser observados elementos e conceitos comuns, quanto aos aspectos econômico-financeiros, para o estabelecimento da política, para a configuração e formulação de sua estrutura e para a respectiva regulação.

5 Aspectos Determinantes São elementos essenciais para definição da política de cobrança pela prestação de serviços públicos de saneamento: Planos de saneamento (diagnóstico, objetivos e metas) estudo de viabilidade econômica - sustentabilidade forma de prestação dos serviços regime de cobrança – taxa ou tarifa modalidade de regulação econômica formas e fontes de financiamento critérios para determinação/composição do custo do serviço, inclusive forma de remuneração do prestador estrutura de cobrança (estrutura tarifária) política de subsídios

6 Plano de Saneamento Básico A vigência de plano de saneamento básico é condição requerida pela Lei nº /07 para a validade dos contratos que tenham por objeto a prestação dos serviços. A competência para a elaboração desse plano é do titular dos serviços, podendo ser elaborado pelo conjunto de titulares nos casos de gestão associada (consórcio público). Os planos de saneamento básico poderão ser específicos para cada serviço, e poderão ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço.

7 Plano de Saneamento Básico Objetivos: Elaborar diagnóstico da situação e de seus impactos utilizando indicadores de saúde, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; Elaborar diagnóstico da situação e de seus impactos utilizando indicadores de saúde, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; Definir os objetivos e metas para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, compatíveis com os planos setoriais; Definir os objetivos e metas para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, compatíveis com os planos setoriais; Estabelecer os programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, compatíveis com os planos plurianuais e outros planos governamentais, e identificar fontes de financiamento; Estabelecer os programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, compatíveis com os planos plurianuais e outros planos governamentais, e identificar fontes de financiamento; Definir as ações para emergências e contingências; e Definir as ações para emergências e contingências; e Estabelecer mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas. Estabelecer mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.

8 Estudo de viabilidade Embora não seja definido na Lei /07 como parte intrínseca do plano de saneamento básico, o estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira constitui peça indispensável do processo de planejamento dos serviços para demonstrar a sua exeqüibilidade e sustentabilidade e é determinante na definição do modelo de gestão mais adequado para sua organização e prestação. É importante também para definir e testar as premissas e parâmetros, bem como as condições e critérios de aplicação dos elementos do plano de saneamento básico, cujos resultados são essenciais para a regulação econômica da prestação e para o plano de gestão administrativa, financeira e operacional dos serviços.

9 Regulação econômica Teoria da regulação Sentido amplo – atividades econômicas: regras impostas pelo Estado sobre a liberdade de indivíduos e organizações para tomar decisões econômicas, sob ameaça de imposição de penalidades. regulação é limitada aos aspectos particulares da atuação dos agentes econômicos, públicos ou privados, visando a harmonia e o equilíbrio das relações econômicas entre eles. Sentido estrito – serviços públicos: exigência constitucional para a garantia de direitos sociais (serviços e bens essenciais) ou para garantia de acesso/universalização e proteção do usuário/consumidor (serviços e bens de utilidade pública). regulação é plena – abrange todos os aspectos da atuação, direitos e obrigações dos agentes envolvidos, inclusive o próprio Estado.

10 Formas de prestação dos serviços Quadro esquemático régie direta Centralizada régie indireta Direta autarquia Descentralizada empresa pública (outorga legal) soc. econ. mista fundação Prestação de Serviço Público concessão Indiretapermissão (delegação) autorização consórcio públicocontrato de Gestão associada convênio de cooperação programa

11 Regime de cobrança São admitidos dois regimes de cobrança direta dos usuários pela prestação dos serviços públicos de saneamento básico, conforme o artigo 29 da Lei nº /07: o de preços públicos e o tributário. No entanto, conforme interpretação desse dispositivo e do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66, atualizada pela LC nº 104/01), esses regimes e suas espécies não se aplicam de modo uniforme para os diferentes serviços de saneamento básico ou para as diferentes formas de sua prestação dos serviços.

12 Regime de cobrança Requisitos para adoção dos regimes de cobrança O regime de preço público (tarifário) requer: adesão voluntária e contratual do usuário o serviço seja específico, quando prestado de forma destacada para unidades autônomas de usuários determinados e divisível, quando puder ser utilizado, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários o serviço seja efetivamente prestado e utilizado pelo usuário a utilização do serviço seja quantificável por instrumento de medição ou critério técnico e objetivo de aferição.

13 Regime de cobrança Requisitos para adoção dos regimes de cobrança O regime tributário na forma de taxa requer: serviço específico e divisível, conforme definição anterior o serviço deve ser efetivamente prestado e utilizado pelo usuário; e/ou quando de utilização compulsória, haja a possibilidade de utilização efetiva ou potencial do serviço público pelos usuários/contribuintes, isto é, o serviço seja efetivamente prestado ao usuário/contribuinte ou posto à sua disposição, mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento, para que possa utilizá-lo quando necessitar se vinculada ao nível de utilização, o serviço seja objetivamente quantificável, por medição ou critério técnico de aferição

14 Regime de cobrança Ausentes esses requisitos, o serviço não pode ser cobrado diretamente do usuário em qualquer desses regimes, observada a hipótese de instituição de contribuições especiais previstas na Constituição Federal, como é o caso do serviço de iluminação pública definido no seu art.149-A. Observar que, quando o serviço for prestado diretamente por órgão ou entidade pública do titular, sempre que presentes os requisitos para cobrança de preço público (tarifa), também poderá ser adotado o regime tributário de taxa*. O contrário nem sempre se aplica. * Há divergências interpretativas de alguns magistrados.

15 Regime de cobrança Regimes de cobrança segundo a forma de prestação Abastecimento de água e esgotamento sanitário: prestação direta centralizada ou descentralizada: por autarquia, regime de taxa ou de tarifa. prestação direta descentralizada: por empresa pública ou mista ou por fundação, exclusivamente regime de tarifa. prestação indireta: mediante concessão, permissão ou autorização, exclusivamente mediante regime de tarifa. gestão associada: por consórcio público ou convênio de cooperação, exclusivamente regime de tarifa. Para os serviços de manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais, em razão de suas peculiaridades, a cobrança direta do usuário normalmente se aplica no regime de taxa, pelo prestador se for órgão ou entidade de direito público do titular, ou pelo titular se o serviços for delegado.

16 Regulação econômica A prestação dos serviços públicos de saneamento básico admite algumas modalidades de regulação econômica, sempre com o objetivo fazer com que o prestador opere em regime de máxima eficiência econômica e eficácia social. Em tese esses modelos de regulação econômica se aplicam, conceitualmente, tanto ao regime de tarifa como ao regime de taxa, tendo como premissa que, em ambos os casos, o valor da contraprestação paga pelo usuário esteja associado ao efetivo custo econômico do serviço, explicitando-se, quando for o caso, eventual subsídio vinculado.

17 Regulação econômica Modalidades de regulação econômica de serviços públicos Regulação pelo custo econômico do serviço: Representa, grosso modo, regras para a determinação do preço pelo custo econômico médio do serviço, de modo que a receita total se iguale ao custo total e o prestador tenha lucro econômico zero. Observando-se, nesta condição, que o lucro financeiro do prestador é representado pela taxa de retorno ou de remuneração do capital financeiro (investimentos) e/ou tecnológico (conhecimento) do prestador. Metodologias de cálculo: taxa de retorno sobre capital próprio taxa de retorno sobre capital total ou investimento reconhecido* taxa de remuneração do prestador * Método e terminologia adotados no âmbito do Planasa

18 Regulação econômica Modalidades de regulação econômica de serviços públicos Regulação por incentivos: taxa de retorno com bandas moratória de revisão de preços compartilhamento de lucros com usuários compartilhamento de receitas com usuários Preço teto ( Price cap ) Receita máxima Regulação de referência ( Yardstick ou Benchmark )

19 Formas e Fontes de Financiamento Sustentabilidade Conforme o art. 29 da Lei nº /07, os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços, mediante os regimes e suas espécies anteriormente comentadas. A cobrança não é único mecanismo e fonte de sustentabilidade. A sustentabilidade é assegurada quando o Poder Público estabelece e garante meios e fontes de recursos (financeiros ou não) regulares, estáveis e suficientes para o seu financiamento (custeio e investimentos), sob modelo de gestão institucional e jurídico- administrativo adequado.

20 Formas e Fontes de Financiamento Cobrança direta dos usuários – Taxa ou Tarifa Subvenções e subsídios públicos e privados Inversões diretas de capitais públicos e/ou privados (empresas estatais públicas ou mistas) Cobrança pelo uso de recursos hídricos e compensações ambientais Empréstimos – capitais de terceiros (Fundos e Bancos) Fundos de universalização Delegação a terceiros - Concessões e PPPs Proprietário do imóvel urbano – aquisição ou contribuição de melhoria

21 Determinação do Custo Modelos conceituais de custos Custo histórico/contábil Custo histórico/contábil Custo incremental/médio de longo prazo Custo incremental/médio de longo prazo Custo financeiro em regime de caixa Custo financeiro em regime de caixa

22 Reflete o custo do bem ou serviço em regime de competência de exercício, a preços correntes, com base nos preceitos da contabilidade privada, sendo de aplicação limitada no caso de serviços prestados por órgãos públicos (Adm. Direta/Autarquias), que adota sistema de contabilidade pública, baseado em regime misto: regime de caixa para as receitas e regime de competência para as despesas. Custo histórico/contábil

23 Fórmula Básica TCC = (DEX + DEP + RIO) / VF, Sendo RIO = r IOP TCC = Tarifa pelo Custo Contábil DEX = Despesas de Exploração; DEP = Depreciações/Amortizações de investimentos; RIO = Remuneração do Investimento em Operação; VF = Volume Faturado; r = Taxa de Remuneração do Investimento; IOP = Investimento em Operação. Custo histórico/contábil

24 Neste conceito, a tarifa ou preço do bem ou serviço é estimado pelo Custo Incremental de Longo Prazo (CILP), refletindo o custo médio equivalente anual das operações e dos investimentos atuais e futuros. O CILP é estimado a preços de mercado, conforme a regulação, expressos em valores atuais constantes. Custo incremental de longo prazo

25 Fórmula Básica (t 1,n) (DEX t + INV t ) / (1+i) t + INV to (t 1,n) (DEX t + INV t ) / (1+i) t + INV to TCILP = , onde TCILP = , onde (t 1,n) VF / (1+i) t (t 1,n) VF / (1+i) t TCILP = Tarifa pelo Custo Incremental de Longo Prazo; DEXt = Despesas de Exploração projetadas para os períodos t; INV t = Investimentos atuais e futuros para os períodos t 0,n ; VF = Volume Faturado nos períodos t; i = Taxa de Desconto do Fluxo de Caixa (custo de oportunidade do capital). Em tese, no caso de delegação (concessão), não há valor residual de investimentos ao final do prazo contratual. Se houver, deduzir o seu VP no numerador da fórmula. Custo incremental de longo prazo

26 Custo financeiro em regime de caixa Reflete o custo financeiro ocorrido durante o período de produção ou comercialização do bem ou serviço, em regime de caixa e a preços correntes, com base nos desembolsos efetivamente realizados no período, independente se esses gastos integram diretamente a composição do custo contábil do bem ou serviço.

27 Custo financeiro em regime de caixa Fórmula básica TCF = (DEX + SDV + INF + RCP) / VF, sendo TCF = Tarifa pelo Custo Financeiro; DEX = Desembolsos com despesas de exploração; SDV = Desembolsos com serviço da dívida (juros, encargos e amortizações); INF = Investimentos não financiados; RCP = Remuneração do estoque de capital próprio; VF = Volume Faturado.

28 Estrutura Tarifária A estrutura tarifária compreende a forma como os valores das tarifas serão distribuídos conforme os elementos que integram a prestação dos serviços, entre os quais: tipos de serviços prestados pela mesma organização; categorias de usuários (residencial, industrial, comercial, etc.) de cada serviço; classes ou grupos de usuários de uma mesma categoria (residencial: social, condominial, normal, etc.); escala de progressividade dos valores unitários conforme a quantidade de serviço utilizado, para cada classe e categoria de usuários e cada tipo de serviço; características de subsídios tarifários.

29 Estrutura Tarifária Outros elementos da estrutura tarifária previstos na Lei /07: Espécies de serviços prestados (escopo) Área de prestação – local ou regional (escala) Padrões de uso ou de qualidade requeridos Quantidade mínima de utilização (tarifa mínima) Custo mínimo necessário para disposição do serviço (tarifa básica) Ciclos significativos de aumento da demanda (tarifa sazonal); Capacidade de pagamento dos usuários Serviços ou atividades interdependentes

30 Política de subsídios Serviços públicos com contraprestação pecuniária normalmente requer a adoção de política de subsídios como mecanismo de universalização ou garantia de acesso aos usuários de mais baixa renda. O subsídio não deve cobrir custos de ineficiências do prestador dos serviços, ou objetivar exclusivamente viabilizar a sua exploração econômica e custos de ineficiência de planejamento, de regulação e de fiscalização do titular. Deve focar primordialmente o usuário que não tem condição de pagar integralmente pela prestação dos serviços, pressupondo inclusive a gratuidade em casos extremos, para os serviços públicos essenciais.

31 Política de Subsídios Modalidades e fontes de subsídios Subsídio público (fiscal) - quando parte do custo do serviço é coberta por recursos públicos, mediante subvenção ao prestador ou pagamento direto aos usuários beneficiados, ou investimentos diretos do Poder Público. Subsídio cruzado interno (tarifário) - se processa dentro do sistema de prestação e cobrança de determinado serviço, quando uma parcela de usuários ou determinada categoria paga tarifas ou taxas maiores que o custo econômico médio. Subsídio cruzado externo (tarifário) - se processa mediante transferências ou compensações financeiras entre diferentes localidades e distintos titulares, com recursos originados da cobrança pela prestação de serviços públicos (gestão associada – consórcio público ou prestação regionalizada).

32 Política de Subsídios Forma de concessão diretos quando destinados direta e distintamente aos usuários beneficiários, em espécie ou mediante desconto na fatura/conta. indiretos quando concedido de forma coletiva indireta e indistinta a um grupo, categoria ou todos os usuários do serviço, seja por meio da política e estrutura de cobrança definida nos instrumentos de regulação, ou por decisão do titular, mediante transferência contratual de recursos fiscais diretamente ao prestador do serviço ou mediante realização de investimentos diretos pelo próprio titular ou por sua conta.

33 Obrigado! João Batista Peixoto Consultor em Gestão de Serviços de Saneamento


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