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GUERRA FISCAL: FEDERALISMO E COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL Sergio Prado Instituto de Economia UNICAMP.

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1 GUERRA FISCAL: FEDERALISMO E COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL Sergio Prado Instituto de Economia UNICAMP

2 QUESTÕES 1. O que é Guerra Fiscal ? 2. Causas e evolução histórica 3. É boa para o país? 4. É boa para os estados? 5. O custo fiscal do setor automotivo 6. Alternativas e perspectivas

3 QUESTÕES 1. O que é Guerra Fiscal ? 2. Causas e evolução histórica 3. É boa para o país? 4. É boa para os estados? 5. O custo fiscal do setor automotivo 6. Alternativas e perspectivas

4 Tendências recentes: Globalização >>>>> fragilização governos centrais. = redução importância das políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas + Processos de descentralização tributária e orçamentária. = ampliação da autonomia

5 INSTITUIÇÕES SUPRA-NACIONAIS ESTADOS NACIONAIS GOVERNOS REGIONAIS

6 POLÍTICAS DE COMPETIÇÃO FISCAL 1) INSTRUMENTOS UTILIZADOS: COMP. ORÇAMENTÁRIA x COMP. TRIBUTÁRIA 2) ABRANGÊNCIA: POLÍTICAS SELETIVAS X POL. UNIFORMES BRASIL: COMPETIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SELETIVA

7 UM CONCEITO PERTINENTE PARA O BRASIL GUERRA FISCAL é o uso, pelos GSN, de instrumentos orçamentários (impostos e dispêndio), e diretamente produtivos (empresas estatais), de forma seletiva, para: 1) induzir alterações na alocação espacial do investimento privado. Deslocamento de plantas Alocação de novos investimentos 2) interferir no processo de competição entre empresas e setores

8 QUESTÕES 1. O que é Guerra Fiscal ? 2. Causas e evolução histórica 3. É boa para o país? 4. É boa para os estados? 5. O custo fiscal do setor automotivo 6. Alternativas e perspectivas

9 A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO Relações fiscais federativas -Sistema tributário -Papel regulador do Governo Central. A evolução do investimento privado -A década perdida -Fim da da desconcentração industrial -Estabilização e retomada do inv. Externo.

10 Sistema Tributário : causas Brasil: IVA de grande porte com competência estadual. Reforma Tributária 1965 Reforma Tributária 1988 Aspecto fundamental : Princípio misto de origem/destino: PODER DE FOGO INDEPENDE DO NÍVEL DE DESENVOLVIMENTO LOCAL

11 A COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL SEMPRE EXISTIU, DESDE OS SESSENTA, ATRAVÉS DE PROGRAMAS ESTADUAIS DE DESENVOLVIMENTO CENTRADOS NO USO DO ICM. A CRIAÇÃO DO CONFAZ, EM 1975, FOI DESDOBRAMENTO DAS TENTATIVAS DO GF DE CONTROLAR A COMPETIÇÃO. DEPOIS DE UM SURTO NOS ANOS SESSENTA, ELA SE MANTÉM MODERADA ATÉ FINAL DOS 90s. NOS 90s ELA SE MANIFESTA COMO GUERRA FISCAL Sistema Tributário : evolução

12 O papel do Governo Central Regime Militar: Elevado poder de controle do GF Desenvolvimentos a partir dos anos 80s: Processos de privatização: grande redução do setor produtivo estatal. Ajuste fiscal: minimizado o gasto em investimento pelo governo federal. Visão neoliberal: abandono e rejeição a políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas, que foram dominantes entre 1950 e 1980.

13 RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90s: : FRAGILIZAÇÃO DOS MECANISMOS DE CONTROLE DO GOV. CENTRAL SOBRE O INVESTIMENTO AGREGADO. TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA AMPLIA AUTONOMIA DOS GSN. SURGEM ESPAÇOS VAZIOS QUE PASSAM A SER OCUPADOS PELOS GOVERNOS ESTADUAIS: Substituição de políticas nacionais por políticas autônomas estaduais de desenvolvimento

14 Relações federativas: evolução histórica -Sistema tributário -Instituições de controle pelo Gov. Central. -A evolução do investimento privado - década perdida -Fim da da desconcentração industrial -Estabilização e retomada do inv. Externo. A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO

15 A retomada do investimento privado Anos oitenta: redução e virtual estagnação do investimento privado, baixa mobilidade do investimento: ciclos de consumo/produção, baixo deslocamento de plantas. 1985: esgotamento do processo de desconcentração industrial Final dos oitenta: sucesso das políticas de estabilização na América Latina, e conseqüente retomada do investimento externo: O CICLO DAS INVERSÕES NO SETOR AUTOMOTIVO

16 RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90s: Estados menos desenvolvidos percebem a necessidade de induzir a desconcentração. Retomada do investimento externo provoca acirramento das iniciativas individuais e competitividade por parte dos governos estaduais.

17 QUESTÕES 1. O que é Guerra Fiscal ? 2. Causas e evolução histórica 3. É boa para o país? 4. É boa para os estados? 5. O custo fiscal do setor automotivo 6. Alternativas e perspectivas

18 AVALIAÇÃO: RELAÇÃO CUSTO x BENEFÍCIO BENEFÍCIOS ECONÔMICOS - GERAÇÃO DE EMPREGOS - EFEITOS DE INDUÇÃO - QUALIFICAÇÃO MÃO DE OBRA FISCAIS - AUMENTO DA ARRECADAÇÃO LOCACIONAIS – REDUÇÃO DESIGUALDADES CUSTOS CONJUNTO DE BENEFÍCIOS FISCAIS CONCEDIDOS

19 CRITÉRIO DE EFICIÊNCIA: INDUZIR O INVESTIMENTO MINIMIZANDO O CUSTO FISCAL. PROBLEMA CENTRAL: IDENTIFICAR O NÍVEL CORRETO DE SUBSIDIAMENTO EVITAR A REDUNDÂNCIA ! A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS?

20 CONDIÇÃO ESSENCIAL: AMPLIAR O VOLUME DE INVESTIMENTO AGREGADO NO PAÍS. HIPÓTESE: A PARCELA DOMINANTE DOS INVESTIMENTOS OBEDECE A ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS DE MÉDIO E LONGO PRAZO E SUA REALIZAÇÃO NO PAÍS NÃO DEPENDE DE INCENTIVOS. EXCEÇÕES: MERCOSUL? PEQUENOS/MÉDIOS INVESTIMENTOS de CAPITAIS LOCAIS

21 RESULTADOS: 1) QUANTO MAIOR O INVESTIMENTO, MAIOR A PROBABILIDADE DE QUE A GUERRA FISCAL AFETE APENAS SUA LOCALIZAÇÃO, NÃO SUA OCORRÊNCIA EFETIVA. 2) NESTES CASOS, O CUSTO FISCAL TOTAL DO INVESTIMENTO COMPÕE O PREÇO QUE O PAÍS PAGA PARA MUDAR A LOCALIZAÇÃO ESPACIAL DO INVESTIMENTO A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS?

22 CF t = INF + TER + SUB C + SUB DIF - REC ind CF custo fiscal INF gastos infraestrutura TER doação terrenos SUB C subsídios creditícios SUB DIF subsídios no diferimento do ICMS REC ind receita adicional gerada pelos investimentos induzidos O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS

23 QUESTÕES 1. O que é Guerra Fiscal ? 2. Causas e evolução histórica 3. É boa para o país? 4. É boa para os estados? 5. O custo fiscal do setor automotivo 6. Alternativas e perspectivas

24 A GF É BOA PARA OS ESTADOS? Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes. A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo. Cada projeto bem sucedido traz consigo todos os benefícios. Proposição usual, simplista: a Guerra Fiscal prejudica as finanças dos governos que a praticam. A médio prazo, portanto,, A guerra fiscal é self defeating !!

25 DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS: Relação governos x setor privado: -O jogo dos incentivos nos programas estaduais de desenvolvimento. Plano orçamentário: -instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

26 O JOGO DOS INCENTIVOS O COMPORTAMENTO DAS EMPRESAS: 1.Identificação da alocação ótima e de alocações alternativas viáveis. 2.Identificação do custo de afastamento de cada alocação alternativa. 3.Divulgação de estudos em andamento para decidir entre diversas alocações. ESTÁ ABERTA A TEMPORADA DE OFERTAS!!!

27 O JOGO DOS INCENTIVOS CUSTO DE AFASTAMENTO

28 A POSIÇÃO DOS GOVERNOS ESTADUAIS 1. Baixo nível comparativo de assessoramento técnico. 2.Nenhuma articulação entre governos: concorrência acirrada (Cobrimos qualquer oferta!). 3.Total omissão do Governo Federal como elemento ordenador/articulador. O JOGO DOS INCENTIVOS (II)

29 O RESULTADO: O CUSTO FISCAL É MAXIMIZADO: EMPRESAS COMANDAM O PROCESSO DE LEILÃO ATÉ ESGOTAR A CAPACIDADE DE OFERTAR SUBSÍDIOS DE CADA CANDIDATO. NOS PROGRAMAS REGULARES, CONCORRÊNCIA LEVA AO NIVELAMENTO E AMPLIAÇÃO CONSTANTE DOS INCENTIVOS, CADA ESTADO TENDE A RESPONDER À AMPLIAÇÃO DE BENEFÍCIOS PELOS CONCORRENTES.

30 DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS: Relação governos x setor privado: -O jogo dos incentivos nos programas estaduais de desenvolvimento. Plano orçamentário: -instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

31 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS DA GF Quatro tipos de instrumento: 1. Gasto orçamentário > impacto direto no curto prazo. -Doações, infraestrutura em geral. 2. Empresas estatais > impacto? 3. Creditícios: impacto direto médio prazo 4. Tributários: impacto diluído no longo prazo -DIFERIMENTO DO ICMS: 70%!!!

32 O IMPACTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS Procedimento básico: diferimento por prazos de 5 a 30 anos, frequentemente com juros nulos ou muito baixos, e frequentemente sem correção monetária. Artifício para evitar a ilegalidade: triangulação entre Fundo Fiscal, arrecadação e empresa.

33 EMPRESA ORGÃO ARRECADADOR – GOV. ESTADUAL FUNDO FISCAL ICMS RECOLHIDO APORTE AO FUNDO FINANCIAMENTO P/ CAPITAL DE GIRO 9% = 18% x 50%

34 Receita tributária de estado hipotético com grande projeto subsidiado curva A - arrecadação sem o projeto de investimento B - arrecadação efetiva com o investimento C - arrecadação potencial com o investimento PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO

35 Desta análise resultam duas conclusões: Se não houver redundância (incentivos são iguais ao custo de afastamento): estado vencedor está fazendo cortesia com chapéu alheio, pois, na ausência dos incentivos, o investimento iria para a alocação ótima segundo avaliação da empresa, e o estado escolhido receberia toda a arrecadação. Se houver redundância (os incentivos concedidos são maiores que o custo de afastamento): o estado vencedor está perdendo receita que poderia arrecadar mesmo obtendo o projeto, e deixa de melhorar sua arrecadação.

36 O PROBLEMA DO CUSTO FISCAL DA GF É necessário separar dois conceitos: O impacto fiscal para o estado O impacto fiscal para o país Estes impactos são diferentes: o país sempre perde, mas o estado que atrai o investimento vai provavelmente ganhar.

37 CF t = INF + TER + SUB C + SUB DIF - REC ind CF custo fiscal INF gastos infraestrutura TER doação terrenos SUB C subsídios creditícios SUB DIF subsídios no diferimento do ICMS REC ind receita adicional gerada pelos investimentos induzidos O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS

38 O CUSTO FISCAL PARA O ESTADO O CUSTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS NÃO INCIDE SOBRE O ESTADO, SE TOMAMOS A SITUAÇÃO FISCAL SEM O PROJETO CFe = INF + TER + SUB C – RECind CFe = CF t - SUB DIF

39 CONCLUSÃO: HIPÓTESE RAZOÁVEL: OS INVESTIMENTOS SERIAM FEITOS NO PAÍS DE QUALQUER JEITO RESULTADO: O CUSTO FISCAL TOTAL É O QUE O PAÍS PAGA PARA MUDAR DE LUGAR O INVESTIMENTO O ESTADO PAGA APENAS UMA PARTE DESTE CUSTO (A MENOR PARTE) E RECOLHE TODOS OS BENEFÍCIOS DERIVADOS DO PROJETO

40 O CUSTO FISCAL NO SETOR AUTOMOTIVO ESTUDO DE CASO: MERCEDES – JUIZ DE FORA, MINAS GERAIS RENAULT – CURITIBA, PARANÁ GENERAL MOTORS – RG DO SUL PROCEDIMENTOS 1)IDENTIFICAÇÃO DE TODOS OS BENEFÍCIOS E SUA DISTRIBUIÇÃO TEMPORAL 2)TRAZER A VALOR PRESENTE TODOS OS DESEMBOLSOS/RENÚNCIAS FEITOS PELO GOVERNO E TODOS OS PAGAMENTOS REALIZADOS PELA EMPRESA ATÉ O FINAL DO PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO

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45 GERAÇÃO DE EMPREGOS POR PEQUENOS EMPREENDEDORES NO BRASIL: INVESTIMENTO INICIAL US$ GERAM OITO EMPREGOS EM TRÊS ANOS CUSTO POR EMPREGO GERADO US$33.OOO

46 ALTERNATIVAS DE SOLUÇÃO RELATIVAS AO INSTRUMENTO PRINCIPAL a)Adoção do princípio do destino Elimina grande parte do poder de fogo;inverte a relação de força: estados grandes terão maior poder de subsidiamento. b)Criação de IVA nacional, com legislação única. A OPÇÃO REGULATÓRIA a)A- Governo Federal/Parlamento regulam uso de incentivos. b)B - RECUPERAÇÃO DO CONFAZ, preservação da autonomia dos GEs, mas sob regulação que impeça o excesso de concessões.

47 FIM MUITO OBRIGADO PELA VOSSA ATENÇÃO!

48 SENTIDOS DE COMPETIÇÃO FISCAL

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