O Pro-Reg e a Análise do Impacto Regulatório como instrumento de melhoria da governança regulatória Jadir Dias Proença Coordenador Técnico do PRO-REG Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Casa Civil Presidência da República Dezermbro de 2012 1

Roteiro O PRO-REG Análise do Impacto Regulatório - AIR Governança Regulatória.

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG Instituído em março de 2007 pela Casa Civil, em conjunto com os ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão. Desenvolvido com o apoio do Banco do Desenvolvimento Interamericano (BID) – contrato firmado em dezembro de 2007. Proposta: aperfeiçoar a governança do sistema regulatório e a coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório.

Estrutura Conceitual I -Fortalecer a capacidade dos ministérios Controle Social e Avaliação Formulação IV - Elevar a transparência e promover o controle social II - Alinhamento das políticas e a regulação Melhorar a qualidade da regulação III - Fortalecer a autonomia e o desempenho das agências Prestação de contas Regulação

Problemas mais comuns da regulação Falta de clareza Complexidade e inconsistência Demasiadamente prescritiva Cria incentivos perversos como corrupção e rent seeking Se não é atualizada, com o tempo oferece fraco retorno Não é comunicada efetivamente Administração regulatória pobre , sem transparência nem prestação de contas Implementação deficiente

Evolução da Regulação no Brasil Diagnóstico: Limitada participação social nos processos regulatórios devido ao uso deficiente dos instrumentos de transparência e consulta pública; Forte demanda por melhor infraestrutura, aliada à inadequação dos quadros de pessoal nas Agências e Ministérios, com baixa profissionalização; Processo decisório incompleto pela ausência de diretores em diretoria colegiada; Baixa accountability; Risco de captura ; Baixo nível de autonomia; Falta de cooperação entre órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC e as agências.; Falta de uma política regulatória para toda a administração brasileira; Complexidade dos marcos regulatórios.

PEER REVIEW OCDE (2008) O peer review discutiu com clareza as práticas correntes de regulação no Brasil, em termos de: melhorar a performance do sistema; alcançar os objetivos políticos estabelecidos; desmistificar o debate ideológico sobre a estrutura regulatória envolvendo ministérios e agências, e obter aprendizado a partir da experiência internacional. E enfatizou, entre outras medidas, a necessidade de adotar: uma unidade de supervisão da qualidade regulatória junto ao governo central e, a Análise do Impacto Regulatório (AIR). Disponível em www.regulacao.gov.br 7

Análise de Impacto Regulatório - AIR Mensura, por meio de análise econômica, o impacto de propostas regulatórias sobre o bem-estar social ou sobre segmentos da população Torna o processo regulatório mais transparente e responsável. Comunica maior racionalidade às escolhas regulatórias Apoia decisões políticas com base em critérios claros Envolve partes interessadas em processos sistemáticos de consulta Proporciona maior controle social

Projetos-piloto AIR Agências reguladoras participantes: ANVISA, ANEEL, ANS, ANCINE, ANTAQ, ANP, ANAC, PNPB, SDA e ARCE. Introdução da AIR em dois níveis: - trabalho com o(s) tema(s) piloto, e - desenho do sistema AIR para as agências participantes, de acordo com suas especificidades. Intenso programa de treinamento e capacitação.

Governança Regulatória Uma Governança regulatória efetiva maximiza a influência da política regulatória na formulação de regras que terão impacto positivo na economia e na sociedade, estando em linha com objetivos básicos de políticas públicas. Preocupa-se com a concepção e implementação da regulação, bem como assegura o seu cumprimento. Isso implica em uma abordagem integrada na implantação de políticas, ferramentas e instituições de regulação. Governança regulatória está fundamentada nos princípios da governança democrática e envolve um amplo domínio de atores, incluindo o Legislativo, o Judiciário, os níveis subnacionais e supranacionais de governo e atividades de normatização internacional, além do setor privado. Políticas de regulação, ferramentas e instituições formam os elementos do arcabouço analítico que a OCDE tem defendido para uma abordagem bem sucedida de governança regulatória. TRATA-SE DE DEFINIÇÕES QUE CONSTAM DE DOCUMENTO RECENTE DA OCDE “RECOMENDAÇÃO OCDE SOBRE POLÍTICA REGULATÓRIA E GOVERNANÇA”

Governança Regulatória Ambiente institucional: - É o contexto legal e institucional que norteia a organização do sistema regulatório: a existência de mecanismos que assegurem princípios, regras, direitos e garantias para o funcionamento da atividade regulatória, bem assim a segurança, estabilidade e qualidade na implementação do modelo regulatório. Arranjo Institucional - As questões estruturantes, operacionais e de conduta que determinam as linhas mestras de governança do órgão, seja no aspecto normativo, programático ou de gestão, que guardam relação com a qualidade regulatória: determinam o nível de adequação a princípios e condutas tendentes a gerar qualidade na regulação. 1) Sistema regulatório: Marco legal: Existência de diretrizes ou parâmetros legais para atuação regulatória atualizados e coerentes entre si. Política regulatória: Existência de diretrizes ou parâmetros gerais editados pelo Poder Executivo para observância na atuação regulatória de órgãos ou entidades reguladoras federais; Existência de órgão de coordenação de política regulatória; Marcos regulatórios setoriais: Existência de leis, políticas e programas setoriais explícitos, atualizados e coerentes estabelecidos para atuação regulatória; Nomeação de dirigentes: Existência de critérios previamente estabelecidos para nomeação de dirigentes. 2) Estrutura organizacional; Capacidade técnica; Prestação de contas, acessibilidade e comunicação;

Governança Regulatória Formulação regulatória e processo decisório - Estruturação interna das instituições, e é relacionada com a estabilidade e explicitação de regras para a composição dos atos regulatórios; - Inclui o estabelecimento de prioridades de forma compartilhada, como suporte ao processo decisório e à exigência de análise sistêmica prévia da efetividade da atuação da regulação, por meio de análise de impacto sistematizado e abrangente, submetido à participação pública, como ingrediente fundamental e determinante da qualidade regulatória. - Previsibilidade Regulatória - Existência de instrumento divulgado periodicamente que estabelece e antecipa as propostas de prioridades de atuação regulatória; agenda regulatória, Pacto com agentes, etc.; - Análise de Impacto Regulatório (AIR); - Instrumentos regulatórios: (i) Sistematização Regulatória Geral - Padrões administrativos homogeneizados para preparar normativos; (ii) Coesão Interna - Previsão de mecanismo de consulta interna no processo de preparação de normativos.

Governança Regulatória Implementação e aprimoramento do estoque regulatório - É a existência de metas de simplificação e redução dos custos administrativos e a criação de instrumentos que possibilitem a atualização tempestiva e eficiente das normas: 1 - revisão do estoque normativo e da produção normativa, a organização do estoque regulatório, e a utilização de clausulas de revisão nas normas editadas; 2 - controle e fiscalização e cumprimento da norma; recursos humanos dedicados à atividade de fiscalização; mecanismos extra-judiciais de resolução de conflitos e participação social no planejamento da atividade de fiscalização; - Revisão do estoque normativo: Monitoramento da produção normativa; Avaliação do estoque normativo; Utilização de cláusulas de revisão: Edição de normas que contenham período máximo de tempo para serem revisadas; Organização do estoque regulatório: Utilização de técnicas legislativas para a organização do estoque normativo, tais como consolidação, compilação e codificação; Controle e Fiscalização: Elaboração de normas que contenham metodologia/indicador para aferição de seu nível de cumprimento; Quanto da força de trabalho da instituição está alocada na atividade de fiscalização; A instituição promove o uso de formas alternativas de recurso ao sistema judiciário para resolução de conflitos entre agentes regulados ou destes com consumidores? Simplificação administrativa: Mensuração dos custos administrativos: Utilização de medição de custos administrativos (internos e externos); Participação social no processo de simplificação administrativa: Existência de práticas de simplificação administrativa com a participação dos interessados (setor regulado, consumidor, usuário); metas de simplificação administrativa.

Governança Regulatória Eficácia e efetividade regulatória - Trata-se de atividade mais finalística, e pondera se os recursos são suficientes e adequados para a realização das ações estabelecidas e alcance dos resultados esperados. - Estabelece e mensura o grau de alcance das metas programadas, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos/impactos implicados, bem assim o grau de modificação da situação problema (desafio) que deu origem a uma determinada ação estratégica. A instituição deve ter capacidade de fazer o monitoramento normativo – acompanhamento pós-implementação; - Avaliação ex-post de impacto: (i) Retroalimentação da área de mediação/fiscalização para aprimoramento dos processos e (ii) Revisões decorrentes de anormalidades observadas por consumidores ou pelos entes regulatórios, em decorrência da atividade fiscalizatória/total de revisões;

Governança Regulatória Participação e controle social - Disponibiliza material institucional de orientação para facilitar a participação social das partes interessadas; - Analisa e propõe correções na assimetria de participação entre os diferentes segmentos no processo regulatório; - Leva em conta a proporção de utilização, entre as propostas regulatórias e as estratégias de promoção da participação dos interessados na fase de formulação; - Estimula a utilização do mecanismo de consulta pública e de audiência pública presencial; - Acolhe as contribuições de diferentes segmentos participantes, e avalia a medida da satisfação dos atores participantes no processo regulatório. Participação institucionalizada: Existência de mecanismo formal para que os interessados participem do processo regulatório; Material de apoio à participação: orientação aos interessados para participação no processo regulatório; Assimetria de participação; qualidade da participação.

Desafios e oportunidades Fazer melhores escolhas no momento de intervir; Entender melhor as vantagens e as desvantagens da intervenção regulatória; Capacitar os especialistas em regulação; Melhorar o processamento de dados; Aprimorar as técnicas de pré-consulta, consulta e audiência públicas, e Reduzir discrição nas decisões regulatórias.

Um entendimento coerente e comum para os reguladores Papel dos Reguladores Como Regular Desempenho dos Reguladores Promover competição Promover inovação Proteger consumidores Benchmarking Supervisão de mercados Cooperação regulatória internacional (questões transnacionais) Organização e Administração Estratégia Estrutura e organização Financiamento Melhores práticas (ferramentas) Administração de recursos escassos Capacitação - Proteção dos consumidores - Facilidade de utilização - Acesso ao mercado - Confiança dos investidores - Ligação entre o desempenho de mercado e reguladores - Mensuração/indicadores de impacto Relacionamentos - Centro de governo e reguladores - Entidades reguladas e reguladores - Reguladores e reguladores DEIXO COMO UMA RECOMENDAÇÃO ESSE ÚLTIMO SLIDE QUE DEVERIA SER ELE MESMO OBJETO DE UMA OUTRA APRESENTAÇÃO, BEM MAIS DETALHADA. - Responsabilização - Quem julga falhas regulatórias - Quem julga o controle regulatório

Obrigado! JADIR DIAS PROENÇA Jadir.proenca@presidencia.gov.br www.regulacao.gov.br 18