REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE MINISTÉRIO DAS FINANÇAS MINISTÉRIO DA SAÚDE MINISTÉRIO DA PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTO Estudo sobre os “Off-budgets” no Sector Saúde Maputo, 28 de Abril de 2005

Objectivos do estudo Identificação, caracterização e quantificação dos principais fluxos financeiros “off-budget” no sector; Análise dos factores explicativos das várias situações de “off-budget”; Análise das implicações orçamentais da integração dos fundos “off-budget” no OE; Análise da utilidade da integração dos “off-budgets” e dos incentivos e capacidade para o fazer; e Produção de recomendações sobre medidas práticas a serem implementadas nas diversas fases do ciclo orçamental para reduzir o problema dos “off-budget”.

Definições de off-budget “Off-budget” na programação: correspondentes à não inscrição dos fundos no Orçamento do Estado (OE); “Off-budget” na execução: correspondente aos fundos que não transitam pelo Tesouro Público; “Off-budget” na contabilização: correspondente aos fundos cuja execução não é registada nos relatórios de execução do OE e na Conta Geral do Estado (CGE)

Metodologia e limitações Conceito de “off-budget” – 4 ópticas: orçamentação, execução, contabilização e auditoria Análise quantitativa (fontes: OE, IFE, DAG, levantamento directo nas províncias) Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas, e dos fundos externos desembolsados Estimativa dos montantes “off-budget” e implicações orçamentais da sua integração Análise qualitativa (fonte: entrevistas: MF e MPD, MISAU e organismos do SNS e doadores) Caracterização da situação dos fluxos relativamente ao ciclo orçamental Descrição dos incentivos/ desincentivos dos actores-chave Limitações da análise: relativas ao contexto, abrangência e consistência dos dados LImitaçoes relativa ao contexto: transiçao do FCP desde a SDC para o MISAU PROSAUDE AUDITORIA FICA DE FORA

Fluxos financeiros no sector Fundos da componente interna do OE Fundos externos Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP) Donativos a programas/projectos geridos pelo sector Donativos a programas/projectos geridos fora do sector Créditos a projectos Receitas do sector Com base legal: atendimento normal assistência médica e medicamentosa venda de medicamentos receitas de serviços de higiene e sanidade (CHAEM) Sem base legal: atendimento especial (incluindo Clínicas Especiais) outras receitas (propinas, aluguer de instalações...)

Situação dos fundos vs ciclo orçamental do Estado Tipo de fundo Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004 Inscrito no OE aprovado pela AR Transita pelo Tesouro Registado pela Contabilidade Pública Identificado no OE Classificação correcta Identificado no RE Componente interna do OE 1 Sim Receitas atendimento normal Não n.a. Receitas do atendimento especial e Clínica Especial Receitas venda medicamentos Receitas do CHAEM Parcial. Receitas da AMM Outras receitas do sector 3 PROSAUDE/ FCT Sim4 Fundo Comum Medicamentos Fundo Comum Provincial Donativos a projectos geridos no MISAU Donativos a projectos geridos por doadores ou ONGs Créditos a projectos

Financiamento do sector em 2002-2003 - Situação dos fundos relativamente ao OE - 1. Financiamento do sector em 2002 e 2003: 2002: 184 milhões USD 2003: 220 milhões USD 2. Fontes de informação: OE aprovado, receita arrecadada, desembolsos doadores (IFE) 3. Da parte inscrita no OE: 2002: 73 milhões USD de financiamento externo, 70 de interno 2003: 70 milhões USD de financiamento externo, 87 de interno 4. Fundos “off-budget” da perpectiva OE variam entre 22% e 29%. 5. Mas, dados insuficientes para traçar uma tendência sobre evolução dos fundos “off-budget” 6. NOTAR BEM: não é possível fazer uma análise dos fundos “off-budget” caso a caso devido à incompatibilidade dos sistemas de informação

Fundos não inscritos no OE - Factores explicativos - Relacionados com MF e MPD Papel marginal do MF e MPD na negociações de financiamentos externos Programação orçamental: prudência na inclusão de fundos externos, fraca ligação entre o nível central e provincial Compromissos de política orçamental com o FMI (classificação > inclusão) Relacionados com MISAU Planificação: dificuldade de previsão das disponibilidades, calendário não sincronizado com o do OE Falta de incentivos dos gestores do MISAU para participar no exercício orçamental Relacionados com prestadores de serviços de Saúde Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em expor as suas disponibilidades financeiras (alguns recursos não têm cobertura legal) Relacionados com os Doadores Ciclo de planificação não sincronizado com o do OE Falta de coordenação interna e mecanismos diferenciados de negociação Estrutura da análise: por tipo de interveniente Os limites do FMI apenas afectam a classificaçao da despesa, nao o montante dos recursos on-budget 2. Fazemos aqui um apanhado de alguns dos factores importantes (lista não exaustiva) 3. MF e MPD: a decisão sobre a afectação de recursos faz-se bilateralmente entre o sector e o doador por vezes à margem do MF e MPD e do Governo como um todo. Tentativas de estabelecer canais de comunicação através do DCI (têm-se demonstrado insuficientes) 4. MISAU: os fundos comuns dão maior visibilidade sobre o financiamento do sector, mas a sua planificação ainda não sincronizada com o OE (dispersão e complexidade de mecanismos de financiamento) 5. Doadores: mecanismos diferenciados de negociação com o Governo e por vezes contraditórios. (apoio ao OE vs apoio sectorial): inconsistência nos MdE assinados

Financiamento do sector em 2002-2003 - Situação dos fundos relativamente ao Tesouro - 1. Fundos que transitam pelo Tesouro: - Fundos da componente interna do OE (receitas ordinárias e apoio directo ao OE) - Receitas consignadas (receita do atendimento normal, AMM e receita de serviços de higiene e sanidade) - Fundos externos: só PROSAUDE a partir de 2004... 2. Aproximadamente 61% dos fundos “off-budget” da perspectiva do Tesouro

Fundos que não transitam pelo TP - Factores explicativos - Relacionados com o MF e MPD Atrasos e imprevisibilidade na libertação de fundos Importância dos pagamentos realizados em moeda externa Relacionados com o MISAU Requisitos particulares de disponibilidade de fundos (ex. medicamentos) Falta de credibilidade no sistema de pagamentos do Estado Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde Receio de atrasos na disponibilidade dos fundos Perda de flexibilidade na gestão financeira dos fundos Relacionados com os Doadores Política de cooperação: tied aid, assistência técnica e procurement Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do sistema de pagamentos do Estado Problemas de liquidez devidos a : Sazonalidade da receita interna Atrasos nos desembolsos de apoio directo ao orçamento Gestão de liquidez entre sectores... SISTAFE através da CUT poderá resolver parte dos problemas (deixam de existir recursos imobilizados, mas será suficiente?) Duodécimos: os planos de tesouraria previstos pelo SISTAFE alterarão o actual sistema de distribuição dos fundos??? Será possível a especificação de planos de tesouraria adequados a necessidades específicas do sector??? Aprovisionamento de medicamentos: requisitos muito particulares de tesouraria – os volumes financeiros necessários para realizar as importações de medicamentos concentram-se nalguns meses do ano (realização de concursos) Nao converter e reconverter as contas em divisas: risco de perder valor.

Despesa do sector em 2002-2003 - Estimativa da situação dos fundos relativamente ao registo pela CP - Despesa com base em Execução CGE (componente interna e externa) Utilização das receitas Estimativa de execução dos desembolsos de 80% Análise muito limitada devido à limitação dos dados sobre a execução dos fundos externos Fundos off-budget no ordem dos 35% (na CGE 2002 e 2003)

Fundos não registados pela CP - Factores explicativos - Relacionados com o MF e MPD Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser contabilizados Falta de comunicação entre os sistemas de informação Relacionados com o MISAU Falta de informação integrada sobre a execução dos fundos externos e das receitas próprias Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde Os gestores prestam contas directamente aos financiadores Não existe contabilidade das “outras receitas” Relacionados com os Doadores Sistemas contabilísticos não compatíveis com os classificadores do OE Deficiente monitoria da despesa realizada com os fundos desembolsados 1. Os “off-budgets” na contabilização decorrem dos “off-budgets” na inscrição no OE e na transição pelo Tesouro. 2. Dependem também do papel da CP no ordenamento da despesa. 3. A captação de informação (através de pedidos ao sector) não é satisfatória. Por vezes têm que se assumir pressupostos muito fortes (desembolsos= despesa) Falta de comunicaçao entre os SI: Inexistência de registos contabilísticos sobre as receitas consignadas (arrecadadas e utilizadas) aos níveis provincial e central DCI: como informaçao estatística a ser incluída no RE A informaçao do FCP (compilada nas DPPFs) nao transita para os órgaos centrais. Incompatibilidade dos classificadores utilizados O IFE revela que as agências nao sao capazes de fornecer a informaçao sobre a execuçao da despesa

Implicações orçamentais Distribuição dos recursos por tipo de despesa (2003) Este indicador mede o tamanho do sector (útil para comparações inter-sectoriais) Aumento muito ligeiro com a inscrição das receitas (que financiam essencialmente despesas correntes) Aumento significativo com a reclassificação da despesa financiada por fundos externos.

Implicações orçamentais Implicações macroeconómicas (em % do PIB) Indicadores (Orçamento Global) Programa FMI OE 2003 aprovado AR Após integração “Off” da saúde Estrutura da despesa do OE (em % da despesa total) Despesa corrente 55,5% 53,0% 57,2% Despesa c/ pessoal 26,4% 24,1% 25,1% Despesa em bens e serviços e outras correntes 29,0% 32,0% Despesa de investimento 44,4% 47,0% 42,8% Magnitude da despesa do OE (em % do PIB) 16,0% 16,3% 18,3% 7,6% 7,4% 8,1% 8,3% 8,9% 10,3% 12,7% 14,4% 13,7% Despesa total 28,7% 30,6% 32,1% Saldo primário interno (em % do PIB) -3,7% -3,5% -5,4% O Saldo primário é um indicador de equilíbrio macroeconómico. Constitui um critério importante de avaliação da performance da política orçamental pelo FMI. O cumprimento do valor fixado nas negociações anuais é obrigatório. Mede a sustentabilidade da despesa do Estado. Depende positivamente da receita gerada internamente Depende negativamente da despesa corrente e da componente interna do investimento e empréstimos do Estado. Este saldo só se altera quando reclassificamos a despesa financiada por fundos externos (despesa corrente) Debate de como calcular o próprio saldo primário (apenas com com despesas financiadas pela componente interna do OE?). O resultado apenas dá mais visibilidade (transparencia) nao torna o OE mais insustentável PIB: debate de como calculá-lo: muitos indicadores de performance tem como denominador o PIB. A. os montantes off-budget podem vir afectar quantitativamente (+) o PIB. Ficará constante caso tenham sido incluídas na despesa pública todos os recursos disponíveis (incógnita). Limites ligados à capacidade do Governo de comparticipar nos financiamento externos (problema derivado da nao participaçao/ desconhecimento deste por parte do MF).

Factores a considerar “Trade-off” entre prestação de serviços versus desenvolvimento dos sistemas planificação e gestão financeira Dimensão/relevância do problema “off-budget” Reformas em curso – SISTAFE, instrumentos de planificação do sector, análises funcionais da administração pública e tendências de cooperação Incentivos/desincentivos dos actores-chave Capacidade existente: planificação e gestão financeira

Conclusões O problema dos off-budgets decorre essencialmente de: Dispersão/descoordenação dos fóruns de afectação de recursos Deficientes mecanismos de planificação e gestão dos recursos públicos A integração é desejável mas tem de assegurar-se uma transição que não prejudique a prestação de serviços

Recomendações para o GdM Rever os mecanismos de aprovação dos acordos de cooperação: ter em conta o ciclo de planificação e orçamentação do Estado. Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente não tem suporte legal e são cobradas no sector. Discutir a possibilidade de retenção das taxas cobradas por organismos prestadores de serviços e ajustar as respectivas disposições legais sobre a consignação/retenção. Clarificar o estatuto administrativo-financeiro dos organismos do Estado, ajustar o classificador orçamental de gestão e aplicar este classificador no OE e nos relatórios de execução.

Recomendações para o MF e MPD Assegurar a correcta inscrição orçamental (reclassificar onde necessário) e prestação de contas para todos os fundos que são geridos directamente por organismos do Estado. Rever o papel do Departamento de Cooperação Internacional Melhorar a informação apresentada nos relatórios de execução e na Conta Geral do Estado Alargar o âmbito de recolha de informação sobre a execução de fundos externos às províncias para reflectir a sua verdadeira natureza, e ajustar os indicadores de acompanhamento da política orçamental. Para os fundos que transitam pela tesouraria do Estado, a prestação de contas deve ser pré-condição para o seu desembolso. Para os fundos que não transitam pela tesouraria do Estado, devem ser reforçados os mecanismos de controlo (através das contas bancárias tituladas pela Direcção Nacional do Tesouro). 3. enquanto canal de comunicação entre as agências de cooperação e o MF e MPD e ajustar esta comunicação ao ciclo orçamental do Estado. 4. clarificando as fontes de informação e os pressupostos assumidos.

Recomendações para o MISAU Integrar os exercícios de planificação e orçamentação Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a manter e sobre os procedimentos de gestão financeira a adoptar. Criar as condições para a junção dos três fundos comuns do sector e para a sua integração gradual no ciclo orçamental do Estado. Reavaliar a adequação de manter contas em divisas no estrangeiro. Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo Tesouro Público. Consolidação da informação (fundos externos e receitas geradas dentro do sector) e garantir a prestação de contas às instituições do MF 1. (planificação integrada provincial, preparação do Plano Operacional Anual e preparação das propostas sectoriais para o PES e o OE). 2. e cobranças a manter e sobre os procedimentos de gestão financeira a adoptar 3. a. Discutir com o Banco de Moçambique e o Ministério das Finanças a possibilidade de ter conta em divisas no Tesouro para o Fundo Comum de Medicamentos e Suprimentos Médicos e outras contas de aprovisionamento internacional. 4. trimestral à Direcção Nacional de Contabilidade Pública e às Direcções Provinciais de Plano e Finanças sobre os fundos externos geridos dentro do sector. É preciso proacçao do MF (formulário único) 5. Saúde pelas DPS e DAG, com ligações às Direcções Provinciais de Plano e Finanças e à Direcção Nacional de Contabilidade Pública. (recomendaçao menor?) QUANDO O SISTAFE FUNCIONE: NAO FAZ SENTIDO!

Recomendações para as agências de cooperação Ao Fundo Monetário Internacional: incentivar e apoiar o Governo no ajustamento e redefinição dos indicadores de política orçamental. Em geral: harmonizar os procedimentos de planificação e gestão financeira com os do Estado, sobretudo em relação à calendarização dos compromissos ao PROSAUDE.