As Políticas de Investimentos Públicos em Infraestrutura e os Desafios das Agências de Regulação no Brasil Contemporâneo Jadir Dias Proença Coordenador Técnico do PRO-REG Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Casa Civil Presidência da República Novembro de 2012 1

Roteiro Brasil: dados informativos O PRO-REG Políticas de investimento em infraestrutura, e Desafios das Agências de regulação no Brasil.

Brasil: geografia e população Território: 8,5 milhões de Km2 194 milhões de habitantes (IBGE - 2012) – 84% urbana; multiétnica República Federativa: 26 Estados + Distrito Federal – 5 Regiões 5.565 municípios 6ª maior economia do mundo (USD PPP/2011)

Agências Reguladoras no Brasil 10 (dez) Federais; 26 (vinte e seis) Estaduais, e 22 (vinte e duas) Municipais* *Lei Federal nº 11.445, de 2007 (Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico) - Regulação (setorial) nos 5.565 municípios brasileiros.

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG Instituído em março de 2007 pela Casa Civil, em conjunto com os ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão. Desenvolvido com o apoio do Banco do Desenvolvimento Interamericano (BID) – contrato firmado em dezembro de 2007. Proposta: aperfeiçoar a governança do sistema regulatório e a coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório.

Estrutura Conceitual I -Fortalecer a capacidade dos ministérios Controle Social e Avaliação Formulação IV - Elevar a transparência e promover o controle social II - Alinhamento das políticas e a regulação Melhorar a qualidade da regulação III - Fortalecer a autonomia e o desempenho das agências Prestação de contas Regulação

Infraestrutura: quadro atual Indicadores de infraestrutura no Brasil não são muito piores do que se esperaria, para seu nível de renda. Estado atual da infraestrutura reflete em grande parte altos investimentos realizados entre 1950-80. Brasil investe pouco para atender demanda e repor depreciação. Especialmente em transportes, instalações são tecnologicamente defasadas e cercadas por agrupamentos urbanos, o que reduz velocidade e, portanto, capacidade. Custo dos serviços de infraestrutura é alto; Há décadas, todos os programas de investimento em infraestrutura repetem os mesmos projetos de programas anteriores. Nesses anos todos, projetos já definidos foram interrompidos por contingenciamentos orçamentários, problemas de licenciamento, escassez de escritórios de engenharia e planejamento, etc.

INFRAESTRUTURA POLÍTICAS PÚBLICAS Minimizar obstáculos reguladores Obter ganhos de competitividade Aumentar a produtividade do capital instalado Viabilizar novos empreendimentos Planejamento estratégico da Infraestrutura PAC 2 Plano de Investimentos Rodovia e Ferrovia Redução dos custos de energia elétrica O aumento da oferta deve seguir à frente do incremento de demanda para evitar “estrangulamentos” (elevação de custos) Defasagem temporal entre a decisão de investir em infraestrutura e a efetiva disponibilização do serviço Minimizar obstáculos reguladores evitar renegociações excessivas de contratos adequar o retorno às atividades requeridas pelo Poder Público

COMPETITIVIDADE

RANKING DE COMPETITIVIDADE GLOBAL DE 2012

INDICADORES: AL , BRIC e BRASIL Fonte: ABDIB

INFRAESTRUTURA

ESTRADAS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto eles evoluíram entre 2006 e 2011? (*) Fonte: ABDIB

FERROVIAS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto eles evoluíram entre 2005 e 2011? Fonte: ABDIB

PORTOS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto eles evoluíram entre 2005 e 2011? Fonte: ABDIB

AEROPORTOS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto eles evoluíram entre 2005 e 2011? Fonte: ABDIB

ENERGIA ELÉTRICA: em quais países há mais qualidade no suprimento - e quanto evoluíram entre 2005 e 2011? Fonte: ABDIB

TELEFONIA MÓVEL: em quais países o acesso é mais disseminado - e quanto evoluíram entre 2010 e 2011? Fonte: ABDIB

TELEFONIA FIXA: em quais países o acesso é mais disseminado - e quanto evoluíram entre 2005 e 2011? Fonte: ABDIB

Qual política para melhorar a infraestrutura? Essência da política: o imperativo para o desenvolvimento acelerado do País é a disponibilização de uma ampla e moderna rede de infraestrutura logística eficiente e a prática de tarifas módicas com custos de operações mais baratos. Reconhecer a maior capacidade do setor privado de fornecer certos serviços públicos, foi dado um sinal muito positivo para os investidores, ajudando a conter as crescentes preocupações sobre a abordagem intervencionista do governo na elaboração das políticas. A partir de um pacote de concessões privadas e a promessa de outros a Presidenta Dilma Rousseff quer demonstrar que em seu governo considerações pragmáticas podem ter primazia sobre tendências intervencionistas.

Fonte: MPOG

PORTOS

MODAL FERROVIÁRIO

MODAL RODOVIÁRIO

PAC 2 Fonte: Ministério da Fazenda

Como viabilizar a política? Em agosto de 2011 o governo brasileiro lançou um ambicioso plano de estímulos, enfocado nas necessidades de infraestrutura do País, especialmente nas áreas de transporte e logística: o Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI); O PNLI vem em sequência de outras iniciativas recentes para intensificar a atividade de setores específicos da economia, como o Plano Brasil Maior de agosto de 2011 e planos associados a ele – Plano Brasil Maior 2, em abril de 2012, e o chamado PAC Equipamentos, anunciado em junho de 2012; Enquanto o Plano Brasil Maior se concentrava em apoiar a atividade industrial por meio de incentivos fiscais, programas de compras do governo e exigências de conteúdo local, o PNLI é especificamente destinado à infraestrutura.

O Plano Nacional de Logística Integrada Sob o PNLI, o governo anunciou investimentos da ordem de até R$ 133 bilhões para os próximos 25 anos, dos quais R$ 80 bilhões deverão se materializar nos próximos cinco anos. Esses projetos se concentram de maneira explícita nas rodovias e ferrovias do País, expandindo a rede atual para ligar áreas chaves de produção aos portos e outros polos de distribuição. Chama a atenção o fato de que com parte do programa, estão planejadas concessões para cerca de 7.500 quilômetros de rodovias (incluindo nove autopistas) em seis estados diferentes; O Programa prevê investimentos da ordem de R$ 42 bilhões para estradas e de R$ 91 bilhões para as ferrovias.

Desafios ao PNLI Incentivar a participação da iniciativa privada em investimentos na área de serviços públicos, em circunstâncias favorecidas pela queda da taxa de juros e pelo aumento da renda nacional; Tornar atrativo ao empresariado investir em concessões de serviços de utilidade pública, remuneradas que são pelo custo, o que lhes possibilitará auferir renda assegurada em torno de 10% ao ano; Reparar a infraestrutura deficiente do país antes dos grandes eventos esportivos mundiais que o Brasil abrigará em 2014 e em 2016; O maior desafio é fazer com que essas concessões saiam da prancheta, devido à problemática burocracia que permeia todos os níveis de governo – federal, estadual e municipal.

Outras medidas Foi editada a Medida Provisória nº 579, que promoveu a redução das tarifas do setor elétrico; no entanto, faz-se necessário também, buscar a redução do ICMS que incide sobre as tarifas; As regras da renovação de concessões do setor elétrico que venceriam entre 2015 e 2017 buscam reduzir o preço da energia por meio da redução de encargos e desconto de investimentos já amortizados nos ativos; Foi promulgada a Lei nº 12.715 de 2012 que, dentre outras medidas, promoveu a isenção ou redução de diversas taxas de fiscalização na área de telecomunicações; Foi sancionada a Lei nº 12.527 de 2011 – a Lei de Acesso à Informação, que tem por objetivo conferir transparência total às ações de governo, abarcando inclusive a atuação das agências reguladoras.

INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL (% DO PIB)

INVESTIMENTOS DO GOVERNO FEDERAL

Fonte: MPOG

Causas do baixo investimento privado em infraestrutura Regulação Modelos incompletos e instáveis Agências reguladoras enfraquecidas Falta de comprometimento governamental: soluções pontuais e sem estratégia ampla (e.g., aeroportos) Pouca competição? Financiamento Alto custo do capital Alto risco regulatório Regulação ambiental

REGULAÇÃO ECONÔMICA Perreira. E. e Bettini, H. - Variabilidade e Volubilidade nas Preferências de Entes Regulados: como caminhar para uma melhor regulação econômica? IPEA – Publicação RADAR, Outubro de 2012.

Problemas mais comuns da regulação Falta de clareza Complexidade e inconsistência Demasiadamente prescritiva Cria incentivos perversos como corrupção e rent seeking Se não é atualizada, com o tempo oferece fraco retorno Não é comunicada efetivamente Administração regulatória pobre , sem transparência nem prestação de contas Implementação deficiente

Evolução da Regulação no Brasil Diagnóstico: Limitada participação social nos processos regulatórios devido ao uso deficiente dos instrumentos de transparência e consulta pública; Forte demanda por melhor infraestrutura, aliada à inadequação dos quadros de pessoal nas Agências e Ministérios, com baixa profissionalização; Processo decisório incompleto pela ausência de diretores em diretoria colegiada; Baixa accountability; Risco de captura ; Baixo nível de autonomia; Falta de cooperação entre órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC e as agências.; Falta de uma política regulatória para toda a administração brasileira; Complexidade dos marcos regulatórios.

PEER REVIEW OCDE (2008) O peer review discutiu com clareza as práticas correntes de regulação no Brasil, em termos de: melhorar a performance do sistema; alcançar os objetivos políticos estabelecidos; desmistificar o debate ideológico sobre a estrutura regulatória envolvendo ministérios e agências, e obter aprendizado a partir da experiência internacional. E enfatizou, entre outras medidas, a necessidade de adotar: uma unidade de supervisão da qualidade regulatória junto ao governo central e, a Análise do Impacto Regulatório (AIR). Disponível em www.regulacao.gov.br 37

Análise de Impacto Regulatório - AIR Mensura, por meio de análise econômica, o impacto de propostas regulatórias sobre o bem-estar social ou sobre segmentos da população Torna o processo regulatório mais transparente e responsável. Comunica maior racionalidade às escolhas regulatórias Apoia decisões políticas com base em critérios claros Envolve partes interessadas em processos sistemáticos de consulta Proporciona maior controle social

Projetos-piloto AIR Agências reguladoras participantes: ANVISA, ANEEL, ANS, ANCINE, ANTAQ, ANP, ANAC e ARCE. Introdução da AIR em dois níveis: - trabalho com o(s) tema(s) piloto, e - desenho do sistema AIR para as agências participantes, de acordo com suas especificidades. Intenso programa de treinamento e capacitação.

Intercâmbio e cooperação internacional Diálogo Regulatório com o Office of Information and Regulatory Affairs – OIRA, dos Estados Unidos: - Apoio aos projetos-pilotos AIR do Brasil; Embaixada Britânica no Brasil: Programa de Cooperação Técnica para melhorar o ambiente de negócios no Brasil; Intercâmbio com instituições do sistema regulatório britânico, realizado por servidores integrantes dos projetos-pilotos AIR no Brasil. Rede Latino-Americana e Caribenha de Melhora Regulatória e da Competitividade.

Desafios e oportunidades Fazer melhores escolhas no momento de intervir; Entender melhor as vantagens e as desvantagens da intervenção regulatória; Capacitar os especialistas em regulação; Melhorar o processamento de dados; Aprimorar as técnicas de pré-consulta, consulta e audiência públicas, e Reduzir discrição nas decisões regulatórias.

Observações finais Brasil investe em infraestrutura, porém, e mantida essas taxas haverá um hiato de cerca de 3% do PIB, algo como R$ 140 bilhões ao ano, em valores atuais, na média da próxima década; Parte desse déficit só será coberto com recursos públicos, seja via investimentos estatais, seja via PPPs (saneamento, rodovias, etc.); PPPs oferecem claras vantagens em termos de eficiência e alavancagem de recursos públicos; Segurança jurídica (evitar a judicialização) e boa regulação são essenciais para atrair investidores privados; Necessidade de financiamento em condições adequadas é outro desafio para o investimento privado em geral; É preciso desenvolver instrumentos e institucionalidade adequada no mercado de capitais .

Um entendimento coerente e comum para os reguladores Papel dos Reguladores Como Regular Desempenho dos Reguladores Promover competição Promover inovação Proteger consumidores Benchmarking Supervisão de mercados Cooperação regulatória internacional (questões transnacionais) Organização e Administração Estratégia Estrutura e organização Financiamento Melhores práticas (ferramentas) Administração de recursos escassos Capacitação - Proteção dos consumidores - Facilidade de utilização - Acesso ao mercado - Confiança dos investidores - Ligação entre o desempenho de mercado e reguladores - Mensuração/indicadores de impacto Relacionamentos - Centro de governo e reguladores - Entidades reguladas e reguladores - Reguladores e reguladores DEIXO COMO UMA RECOMENDAÇÃO ESSE ÚLTIMO SLIDE QUE DEVERIA SER ELE MESMO OBJETO DE UMA OUTRA APRESENTAÇÃO, BEM MAIS DETALHADA. - Responsabilização - Quem julga falhas regulatórias - Quem julga o controle regulatório

Obrigado! JADIR DIAS PROENÇA Jadir.proenca@presidencia.gov.br www.regulacao.gov.br 44