REFORMA DO ESTADO, GESTÃO MUNICIPAL E GERÊNCIA PÚBLICA PROFa. CARLA GIANI MARTELLI

POR QUE REFORMAR O ESTADO? Anos 80: grande crise mundial Causa básica da crise: o Estado Estado cresceu demasiadamente e foi capturado por interesses particulares Estado perde autonomia relativa em face do processo de globalização da economia mundial: Crise do Estado-Nação Redução dos custos dos transportes e das comunicações e consequente aumento do comércio, das finanças, dos investimentos internacionais: competitividade entre os estados nacionais é crucial Crise fiscal do Estado: uma crise do tipo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado Se a proposta de um Estado mínimo não é realista e se o fator básico subjacente a crise econômica é a crise do Estado, então: A solução não é provocar o definhamento do Estado, mas reconstruí-lo, reformá-lo.

MANIFESTAÇÕES DO IMOBILISMO DO ESTADO Crise fiscal: crise da dívida externa; poupança pública torna-se negativa; perda de crédito público e incapacidade do Estado realizar uma poupança pública para financiar políticas públicas. Crise do modo de intervenção: crise do welfare no primeiro mundo; esgotamento da industrialização por substituição de importações nos países em desenvolvimento; colapso do estatismo nos países comunistas. Crise da burocracia: obsolescência da forma burocrática de administrar o Estado; custos crescentes da máquina estatal, baixa qualidade e ineficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Resultado: crise de legitimidade

ALIANÇAS SÃO FORMADAS PARA PENSAR O ESTADO Aliança liberal: meados dos anos 80 Pleno controle da economia pelo mercado Reformas direcionadas para a redução do Estado ao mínimo Estado deve limitar-se a garantir a propriedade e os contratos; deve desvencilhar-se de todas as suas funções de intervenção no plano econômico e social Política macroeconômica deve ter como único objetivo o déficit público zero e o controle do aumento da quantidade da moeda (e nenhuma política industrial e social) Aliança social-liberal: início dos anos 90 “Um Estado menor e melhor” Recuperação da poupança pública e superação da crise fiscal Redefinição das formas de intervenção no econômico e no social: contratação de organizações públicas não-estatais Reforma pública gerencial

PREMISSAS PARA REFORMAR O ESTADO Marshall: Direitos civis – século XVIII Direitos políticos- século XIX Direitos sociais- século XX Bresser-Pereira: Direitos republicanos ou públicos- segunda metade do século XX: os direitos de que gozam todos os cidadãos, de que seja público o que de fato é público; o direito de que a propriedade do Estado seja pública, isto é, de todos e para todos, não apropriada por uns poucos . Duas instituições criadas para proteger o patrimônio público: a democracia e a administração pública burocrática.

DEMOCRACIA E BUROCRACIA Democracia e administração pública burocrática: principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. Características dos governos nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas: privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. PATRIMONIALISMO: significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista: administração patrimonialista. Surgimento do capitalismo e da democracia: distinção clara entre res publica e bens privados. Instituições em crise: Estado em crise Democracia: deve se tornar mais participativa ou mais direta Administração pública burocrática: deve ser substituída por uma administração pública gerencial.

QUAL PAPEL DO ESTADO? Estado liberal do século XVIII e XIX: Século XX: Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; Estado que só precisava de um Parlamento para definir as leis, de um sistema judiciário e policial para fazer cumpri-las, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo, e de um ministro das Finanças para arrecadar impostos. Para este Estado, a administração pública burocrática (que surge no século XIX e é amplamente estudada por Weber), em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande progresso: o protegeu da corrupção e do nepotismo, dois traços inerentes à administração patrimonialista. Século XX: Outras funções do Estado: provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e à tecnologia, de investimentos em infra-estrutura, de proteção ao meio-ambiente. Para este Estado, a administração pública burocrática se tornava cara, lenta e ineficiente. Não basta à nova administração pública ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou indiretamente financiar e tem de proteger os direitos públicos.

O QUE É REFORMA GERENCIAL? Surgiu na segunda metade do século XX : para quê? resposta à crise do Estado enfrentar a crise fiscal estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabiam ao Estado proteção do patrimônio público contra os interesses privados ou da corrupção aberta. Características básicas: Orientada para o cidadão e obtenção de resultados Pressupõe que políticos e funcionários públicos são merecedores de grau de confiança limitado Serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação Contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.  

ORIENTAÇÃO PARA RESULTADOS Administração pública burocrática: atenta para os processos Constrói obstáculos para nepotismo e corrupção Define procedimentos para contratação de pessoal e compra de bens e serviços Controles são preventivos; vêm a priori Ao invés de punir os desvios, prefere prevenir Controle de procedimentos Administração pública gerencial: atenta para os resultados Descentralização Delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público Rígido controle sobre o desempenho (aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato) Controle de resultados

ORIENTAÇÃO PARA O CIDADÃO Administração pública burocrática: auto-referente Promove seu próprio interesse Interesse em afirmar o poder do Estado (distinção entre patrimônio público e privado) Administração pública gerencial: orientada para o cidadão “A agência burocrática concentra-se em suas próprias necessidades e perspectivas; a agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor”(Barzelay, 1992). Serviço público deve se orientar pela idéia “serviço ao cidadão” (‘serviço público’ é público; é para o cidadão).

POLÍTICOS E FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS: CERTO GRAU DE CONFIANÇA Administração burocrática: confiança zero (Bresser-Pereira) Sistemas de baixa confiança: taylorismo e fordismo = intensa vigilância (Giddens) Administração gerencial: certo grau de confiança Confiança controlada por resultados Grau de confiança que permite delegação: gestor público tem liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas Sistemas de alta confiança – pós-fordismo , a partir da década de 70 (Giddens) Produção flexível Produção em grupo Trabalho em equipe Habilidade múltiplas dos funcionários Treinamentos constantes

AS ORGANIZAÇÕES EM TRANSFORMAÇÃO ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL Indivíduos indiferenciados Escolarização Especialização funcional Disciplina Tarefas isoladas Incentivo à competição Processo decisório piramidal Separações hierárquicas Responsabilidades restritas Dirigentes ordenam Controle por sanção Normas e processos Comunicações reduzidas Informação vertical Indivíduos diferenciados Educação contínua Interdisciplinaridade Criatividade Trabalho em equipe Incentivo à cooperação Processo decisório democrático Compartilhamento Responsabilidades amplas Dirigentes lideram Controle por desempenho Resultados Comunicações ampliadas Redes

REFORMA GERENCIAL E NEOLIBERALISMO Enfoque gerencial da administração pública: Grã-Bretanha, 1979, governo Thatcher; e EUA, 1980, governo Reagan. Também na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia: governos socialdemocratas O que ocorre: as técnicas de gerenciamento são introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado; identificação de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoliberalismo pode ter uma explicação histórica, mas não tem explicação lógica; o neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do Estado e por isso passou a ser identificado com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o ‘tamanho’ do Estado. Mas, as administrações socialdemocratas (contrárias, portanto, ao neoliberalismo) entenderam que o ajuste fiscal não era proposta de cunho ideológico, mas condição necessária para qualquer governo forte e efetivo; isso, aliado à superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos de diferentes orientações ideológicas a empreenderem reformas administrativas; visam a duas metas: a redução dos gastos públicos a curto prazo e o aumento da eficiência mediante uma orientação gerencial, a médio prazo.

NEOLIBERAIS: DIREITO CIVIS E CONCEITO DE LIBERDADE NEGATIVA Direitos civis são considerados negativos: A liberdade e a propriedade do cidadão não deve ser ferida. O cidadão tem a liberdade negativa de não sofrer restrições ou interferências em relação a seus desejos legítimos. Direitos políticos, sociais e republicanos são positivos: Requerem uma ação positiva do Estado. Os cidadãos têm a liberdade positiva para participar do governo, partilhar a riqueza social e garantir que o quê foi decidido ser público de fato o seja. Neoliberais pensam cidadania a partir apenas de direitos civis e do conceito de liberdade negativa Cidadania só se completa quando os quatro direitos são conquistados.

TRÊS DIREITOS REPUBLICANOS Direito do patrimônio ambiental Maiores defensores: biólogos e ambientalistas Direito ao patrimônio histórico-cultural Maiores defensores: intelectuais, professores, artistas Direito ao patrimônio econômico público, à res publica ou “coisa pública” Maiores defensores: Economistas, filósofos políticos e sociais e juristas Aos critérios econômicos é necessário acrescentar os critérios morais relacionados com os direitos humanos.

OFENSAS À COISA PÚBLICA Políticas de Estado que pretendem ser políticas públicas, mas atendem a interesses particulares: Corrupção e nepotismo Políticas econômicas que protegem empresas e indivíduos com subsídios, renúncias fiscais, empréstimos sem correção etc. Políticas pretensamente sociais que protegem ,indevidamente ,indivíduos e grupos Políticas administrativas que protegem, indevida e desequilibradamente, ou todos os funcionários públicos, ou determinados grupos de servidores públicos, inviabilizando que se cobre deles trabalho e remunerando-os de forma desproporcional à sua contribuição ao Estado. “A transparência efetiva da coisa pública e de sua gestão é a garantia mais concreta da democracia participativa contra a violação dos direitos republicanos e a privatização da res publica”.

INIMIGOS DA COISA PÚBLICA O patrimonialismo e suas formas contemporâneas – o clientelismo e o fisiologismo. A democracia e administração pública burocrática: os dois instrumentos fundamentais de combate ao nepotismo e à corrupção patrimonialista. No século XX , uma nova forma de apropriação privada da coisa pública: o corporativismo. Enquanto no patrimonialismo se confunde o patrimônio público com o da família, no corporativismo o patrimônio público é confundido com o patrimônio do grupo de interesse ou corporação (e por isso é perverso, porque esconde ou minimiza os interesses particulares representados, pretendendo afirmar interesses gerais).

TRÊS DIMENSÕES DA REFORMA Institucional-legal; Modificar a Constituição, as leis, os regulamentos. Cultural Sepultar de vez o patrimonialismo. Transitar da cultura burocrática para a gerencial. Co-gestão Colocar em prática as novas idéias gerenciais e oferecer à sociedade um serviço público mais barato, mais bem controlado e de melhor qualidade. Criação de agências autônomas (para as atividades exclusivas do Estado). Criação de organizações sociais, no setor público não-estatal.

SETORES DO ESTADO Núcleo estratégico: Atividades exclusivas: Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula de Ministérios São definidas as leis e as políticas públicas Atividades exclusivas: Polícia, forças armadas, regulamentação, fiscalização, fomento, seguridade social básica Exercido o “poder de Estado”, o poder de legislar e tributar Serviços não-exclusivos ou competitivos: Universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus São serviços realizados ou subsidiados pelo Estado por serem considerados de alta relevância para os direitos humanos, ou por envolverem economias externas Produção de bens e serviços para o mercado: Empresas estatais

TIPOS DE PROPRIEDADE Formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporâneo: Propriedade privada : voltada para a realização de lucro (empresa) ou de consumo privado (família). Propriedade pública estatal: a instituição que detém o poder de legislar e tributar; a propriedade que integra o aparelho do Estado, sendo regida pelo direito administrativo. Propriedade pública não-estatal: as instituições de direito privado voltadas para o interesse público e não para o consumo privado. “O público não se confunde com o estatal. O espaço público é mais amplo que o estatal, já que pode ser estatal ou não-estatal” (Bresser-Pereira, p.261)

SETORES DO ESTADO, FORMAS DE PROPRIEDADE E DE ADMINISTRAÇÃO Núcleo estratégico e atividades exclusivas de Estado: Propriedade estatal Instrumentos: aprovação de leis, definição de políticas públicas, emissão de sentenças e contrato de gestão Agências autônomas são as entidades executoras Administração burocrática e gerencial: segurança e efetividade Serviços não-exclusivos: Propriedade pública não-estatal Qualidade das entidades: organizações sociais Administração gerencial : requisito da eficiência Setor de bens e serviços para o mercado: Propriedade privada Administração gerencial: requisito da eficiência

ESTADO–REDE E A REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO Princípios para a Reforma: 1) Subsidiaridade Executar ampla descentralização : transferir poder e recursos aos níveis mais próximos aos cidadãos e aos seus problemas. 2) Flexibilidade Num mundo de empresa-rede e de Estado-rede, a administração também deve assumir uma estrutura reticular e uma geometria variável em sua atuação. 3) Coordenação Estabelecer mecanismos permanentes de cooperação com as administrações locais, regionais, nacionais e supranacionais de todas as instituições presentes na rede operada pelo Estado. 4) Participação cidadã Funciona mais eficazmente em nível local, mas os novos dispositivos tecnológicos podem ampliar formas de consulta e de co-decisão a todos os âmbitos do Estado.

5) Transparência administrativa Controles internos do Estado e controles externos, ancorados na sociedade. 6) Modernização tecnológica requer investimento em equipamento e em capacitação de recursos humanos, alfabertização informática dos cidadãos e o redesenho das instituições do Estado (para que sejam capazes de absorver o funcionamento da rede aberta). 7) Transformação dos agentes da administração Elevado nível profissional e boa remuneração. 8) Retroação na gestão Processo de prova, erro e correção (flexibilidade é fundamental).

CIDADES: ATORES POLÍTICOS RELEVANTES DA REFORMA Atores políticos que atuam como elo de articulação entre a sociedade civil, a iniciativa privada e diferentes instâncias do Estado. Governos locais: equacionar problemas centrais como os de transporte, infra-estrutura, saúde, educação, segurança, defesa ambiental etc. Palco de manifestação e da articulação de conflitos socioeconômicos e culturais. Constituem-se novos pólos de articulação de interesses e abrigam novos atores da regulação econômica e da promoção do desenvolvimento econômico.

INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DAS CIDADES Concessão de vantagens fiscais: Santos: apoio ao turismo Recife: lei especial de incentivo fiscal para áreas de revitalização de antigos espaços urbanos Adoção de sistemas de parceria com a iniciativa privada e com órgãos públicos de outras esferas: Porto Alegre: pareceria envolvendo a cooperação de outros países, França, EUA, Alemanha Recife: sistema de “adoção” das praças por empresas Criação de instâncias de participação e negociação de políticas públicas: Santos: criação do Fórum da Cidade (com 80 integrantes de vários segmentos sociais) e do Conselho de Empresários para o Desenvolvimento Econômico (com representantes da construção civil, comércio, turismo e comunicação) Porto Alegra: organizando dois “Congressos da Cidade” e diversos conselhos Recife: Conselho de Desenvolvimento Urbano

Recurso ao financiamento de ações de promoção da cidade: Santos e Fortaleza para estimular o turismo Adoção de medidas desburocratizantes ou de flexibilização da legislação urbana: Santos: estimular a construção civil e instalação de equipamentos ligados ao turismo Criação de Instituição de Crédito Comunitário sob a forma de entidade sem fins lucrativos em nível local: Porto Alegre: criação da Portosol em 1995 para implementar Programa de Crédito Comunitário; de 3 a 5 pequenos empreendedores assumem solidariamente o crédito global: “fiança solidária” (montada pelo poder municipal em parceria com o governo estadual, associações empresariais, instituições internacionais com aporte do BNDES)

Adoção de política fiscal especialmente voltada para viabilizar o financiamento das ações do poder público local: Ações fortes e competentes de combate à sonegação, revisão de isenções e benefícios, cobrança da dívida ativa e estímulo ao contribuinte pela democratização do orçamento e uso transparente do dinheiro público. Investimento no reconhecimento internacional: Santos: promover e divulgar a cidade na grande mídia; elevação da auto-estima da população santista; ampliação do sentimento de identidade e de pertencimento. Porto Alegre: foi escolhida pela ONU para ter sua experiência de gestão apresentada no Habitat II ( em Istambul, Turquia, em 1996).

CARACTERÍSTICAS DE GESTÕES LOCAIS BEM-SUCEDIDAS Visão estratégica da atuação do governo em termos políticos, administrativos e econômicos. Redefinição das funções do Executivo municipal, priorizando o interesse público, substituindo o clientelismo por estratégias mais modernas de legitimação. Reconhecimento da importância da promoção de uma imagem favorável da cidade e da administração. Uma nova concepção de democracia: Ênfase na descentralização, na participação popular e nas parcerias do poder público com diferentes agentes sociais.

DESAFIOS DAS CIDADES BRASILEIRAS Alterar seu esvaziamento econômico e demográfico (para as maiores) Reabilitar e ampliar os serviços públicos, sobretudo àqueles mais pobres Mobilizar as forças vivas da comunidade urbana: abrir espaços de debate e negociação entre os setores organizados da sociedade urbana e compartilhar poder de decisão com esses setores Desafio político: como tornar a democracia participativa? Como garantir a participação dos menos favorecidos (menos organizados)?

“Assiste-se, nos últimos anos, a um processo de transição de uma administração ultracentralizada e extremamente excludente para novas formas de gerenciamento do poder público local, onde a descentralização e a participação cidadã aparecem como o caminho para revigorar um Estado insuficientemente irrigado pela legitimidade democrática” (Soares e Gondim apud Soares; Caccia-Bava, 2002, p.90-1). “Reconstruir o sentido de cidade (e de cidadania), ampliar o sentimento de pertencimento a um ‘local’ (com uma história, um conjunto de valores etc.) – numa época de globalização ativa, de perda de consciência dos limites e possibilidades da manutenção de identidades nacionais, de tendências homogeneizadoras e massificantes – pode ser um estimulante projeto coletivo que ajudará a construir novas formas de convivência social” (Guimarães Neto; Araujó, apud Soares ; Caccia-Bava, 2002, p.56).

“Pensar o poder local como um caminho para um novo modelo de regulação entre Estado, mercado e sociedade” “Sem perder de vista que o conceito de cidadão está ligado à constituição do Estado moderno e que se é cidadão de um país e não de uma cidade, parece, cada vez mais evidente, que no mundo atual as autoridades locais, duplamente legitimizadas, por sua representatividade política e por sua proximidade com os problemas sociais, culturais e com os cidadãos em particular, são mais capazes e sensíveis para contemplar um conjunto de direitos e deveres que formam um conceito mais amplo de cidadania contemporânea” (Soares e Caccia-Bava, 2002, p.92-93).

“A constituição é apenas responsável por uma parte do modo como um país é governado. De nada serve ou serve muito pouco, portanto, chorar sobre uma Constituição que não é cumprida ou que é traída, como de pouco serve pensar em reformas ou retoques constitucionais quando se tem a ilusão de que basta mudar a roupa para mudar o temperamento daquele que a veste” (Bobbio, 1998, p.191). “Boas leis (e boas técnicas) não movem montanhas, nem dispensam a presença ativa de bons homens e bons governantes” (Nogueira, 1998, p.220) “A reforma do Estado é o prolongamento de uma reforma da própria sociedade, tanto quanto é a remodelação das relações entre Estado e sociedade civil” “A sociedade civil tem que se organizar e fazer com que o Estado trabalhe para ela”