DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA À GERENCIAL Luiz Carlos Bresser Pereira (1996) Clarissa Duarte 2009

As Três Formas de Administração Pública Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

Estados absolutistas -Administração patrimonialista Estados absolutistas -Administração patrimonialista. O patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era entendido como propriedade do rei. Estados liberais – Administração pública burocrática clássica (Max Weber). Separação entre o Estado e o mercado (público e privado). Lenta, cara, auto-referida, não atende demanda dos cidadãos. Estados sociais – Estado assume número crescente de serviços sociais. Surge a administração burocrática moderna (racional-legal). O problema da eficiência torna-se essencial. Necessidade de adoção de princípios da administração de empresas privadas. Necessidade de descentralização e flexibilização administrativa. Estados Democráticos de Direito – Administração pública gerencial. A crise do estado leva à crise de sua burocracia e nos anos 80 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos Estados centrais em direção a uma administração pública gerencial.

Crises no Estado implicam na necessidade de reformas e reconstrução. Entre 1979 (crise do petróleo) e 1994 o Brasil viveu um período de estagnação da renda per capita e de alta inflação sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preços através do Plano Real, criando-se as condições para a retomada do crescimento. A causa fundamental dessa crise econômica foi a crise do Estado: 1° momento – crise do regime militar (legitimidade) 2° momento – tentativa populista de voltar aos anos 50 (crise de adaptação ao regime democrático) 3° momento – crise moral (impeachment de Collor) Crise fiscal e financeira – perda do crédito público Crise do modo de intervenção na economia – modelo protecionista Crise da forma burocrática de administrar o Estado – iniciou-se no regime militar (traços patrimonialistas, recrutamento de administradores através de estatais) Depois da CF/88 a crise se agrava – enrijecimento burocrático extremo.

Reformas da AP no Brasil 1936 – reforma burocrática clássica (criação do Departamento Administrativo do Serviço Público DASP em 1936). Administração direta, central, burocrática e hierarquizada. Em 1938 é criada a primeira autarquia – adm. indireta (traço da adm. Gerencial). 1967 – ensaio de descentralização e desburocratização (Decreto Lei 200 de 1967). Tentativa de superação da rigidez burocrática. Programa Nacional de Desburocratização (1979) – ênfase na descentralização (adm. indireta). Entretanto facilitou práticas patrimonialistas (deixou de fazer concursos e de desenvolver carreiras). Contratação de apadrinhados através das empresas estatais. Descentralização (Adm. Indireta) abriu espaço para clientelismo. Constituição de 1988 - retrocesso burocrático dos anos 30 e tentativa de volta ao populismo dos anos 50 ( Capítulo da Administração Pública da CF/88 – Adm. Pública arcaica, extremamente burocrática, centralizada, hierárquica, com priorização da Adm. Direta ao invés da Indireta). Reação ao clientelismo dos anos de ditadura, mas com a afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas. Desprestígio da AP brasileira. A crise se agrava. 1995 – proposta de administração pública gerencial. Inicia-se no governo FHC.

Servidores na CF/88 Concursos - Capítulo da Administração Pública da CF/88 – Adm. Pública arcaica, extremamente burocrática, centralizada, hierárquica, com priorização da Adm. Direta ao invés da Indireta). Reação ao clientelismo dos anos de ditadura, mas com a afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas. Desprestígio da AP brasileira. . Instauração de “regime jurídico único” – estabilidade serve para defender a AP e não os funcionários. Trata igualmente faxineiros e professores. . Sistema de concurso público rígido inviabiliza que parte de vagas já existentes sejam abertas para quem já é servidor. Elimina autonomia de autarquias e fundações públicas. É mérito porque dificulta o empreguismo público, mas implica na impossibilidade de promoção interna de servidores. Autarquias, fundações e até empresas de economia mista foram constrangidas a realizar concursos. . Mantidos privilégios como aposentadoria integral sem relação com o tempo de serviço prestado diretamente ao Estado. Eleva custo do sistema previdenciário estatal. Carreiras – estabilidade é característica burocrática. Carreira superada em uma sociedade tecnologicamente dinâmica, mas a CF/88 e os servidores continuam a afirmar que as carreiras (na qual um servidor pode chegar a ganhar até 3 vezes mais que no início da carreira depois de 20 anos de serviço) resolveriam a maioria dos problemas da AP brasileira (MITO porque se prega a instauração de carreiras ao mesmo tempo que as destrói, com a introdução de gratificações de desempenho). DAS (Cargos de Direção e Assessoramento Superior) – Carreiras pessoais flexíveis constituídas por funcionários que formam a elite do Estado (desde que a escolha seja feita por critérios de mérito). Pode ser instrumento estratégico da AP gerencial.

Objetivos da reforma e setores do Estado Objetivos da reforma do Estado de FHC: . Facilitar ajuste fiscal a curto prazo (excesso de quadros) exoneração de funcionários EC 41/ 2003 definição de teto remuneratório para servidores (art. 37 XI) modificação aposentadorias (art. 40) . Tornar a AP mais eficiente (EC 19/98) e moderna (médio prazo), fortalecendo a Adm. Direta (núcleo estratégico do Estado) e descentralizando a AP com a implantação de “agências autônomas” e OS controladas por Contratos de Gestão. Núcleo estratégico – são definidas leis e políticas (Legislativo; Pres. e Min.; Tribunais F, STF e MP) Atividades exclusivas – poder de regulamentação e polícia (polícia, regulamentação, forças armadas, órgãos de fiscalização, SUS, etc.) Serviços não exclusivos – ou competitivos. Estado realiza ou subsidia (Universidades, Hospitais, Museus, Centros de pesquisa) Produção de bens e serviços para o mercado – empresas de economia mista (exploradoras de atividade econômica)