Estado de Bem Estar Social e Sistema Brasileiro de Proteção Social Mestrado em Administração Pública Escola de Governo Carla Bronzo - agosto de 2009.

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1 Estado de Bem Estar Social e Sistema Brasileiro de Proteção Social Mestrado em Administração Pública Escola de Governo Carla Bronzo - agosto de 2009

2  Os diferentes sistemas de bem estar espelham visões distintas sobre a realidade da pobreza, sobre o papel do Estado na produção do bem estar, as relações necessárias e adequadas com o mercado e com a sociedade civil.

3 Duas concepções básicas sobre o fenômeno da pobreza que sustentam distintos modelos de proteção  Uma primeira visão de pobreza, presente nas primeiras fases do desenvolvimento dos estados-nação: pobreza de um ponto de vista moral, marcada por forte viés punitivo, presente na idéia de “pobres que merecem” e “pobres que não merecem”.  Olhar centrado no exame das condutas e mentalidades dos pobres, que sustenta sistemas de intervenção baseados em relações de tutela, benevolência.

4  As características desse modelo apontam para a centralidade da prática da caridade e da beneficência pública no desenvolvimento de ações pontuais, descontínuas e desarticuladas, “baseadas na vontade e no dever de quem dá e não no direito de quem recebe” (Fanfani, 1991, p. 97).

5  A tradição assistencialista tem uma característica que se mantém, mais ou menos evidente, nas práticas e discursos de determinadas estratégias de políticas de enfrentamento da pobreza nas sociedades atuais: a perspectiva individualista presente na concepção do problema. Isso quer dizer que não existe a pobreza como fenômeno social, mas sim como algo que decorre de um conjunto de situações individuais; não existe pobreza, mas sim pessoas pobres.

6  “la pobreza solo es social cuando alcanza ciertos niveles críticos y genera problemas que deben ser administrados por la sociedad, pero no es social en su génesis ni en su significación, puesto que siempre remite al sujeto que la padece” (Fanfani, 1991, p. 98).

7  Nas políticas calcadas nessa visão, o beneficiário não tem um direito, mas ele se torna elegível para um determinado bem ou serviço a partir da comprovação de sua miséria, sendo visto permanentemente sob suspeita e com avaliação permanente dos requisitos que o tornam apto a receber ajuda do Estado.  Os benefícios são concedidos a grupos específicos, que são tratados de forma isolada, como categorias separadas (idosos, deficientes, desocupados, mães solteiras e outras tipificações), formando um mosaico de iniciativas isoladas, fragmentadas e descontínuas.

8  As estratégias que privilegiam a focalização e a seletividade apresentam muitos efeitos perversos que não são irrelevantes, principalmente se levarmos em conta as dimensões relacionais e o papel das dimensões psico-sociais envolvidas na produção e reprodução da pobreza.  Discriminar pobres e não pobres pela renda pode ter como conseqüências perversas o crescimento do estigma, a dependência, a diluição do protagonismo e da criatividade dos usuários.  O ponto é que não são irrisórios os efeitos estigmatizantes e de “etiquetamento” que essas estratégias acarretam, produzindo “cidadãos de segunda classe”, que se encontram permanentemente ameaçados em sua dignidade.

9 Cabe somente aos indivíduos acharem o caminho de superação da pobreza?  Essas políticas fortalecem, em certa medida, a discriminação e a desigualdade, ao adotarem um processo de identificação, de assignação de identidade, a partir de determinadas características dos indivíduos que os tornam passíveis de serem considerados pobres e tratados socialmente como tais (Fanfani, 1991, pp. 128-130)

10  O mercado fica com o atendimento dos não pobres, o que, aliado à pobreza dos recursos do Estado destinados aos sistemas de prestação de serviços para os pobres, configura um modelo dual de proteção, institucionalizando e cristalizando as desigualdades (Fanfani, 1991, pp. 128-130).

11  Uma outra visão aponta para outro entendimento da questão da pobreza.  A coletividade é o componente central, instaurando a primazia do todo sobre as partes.  O direito à vida, o direito social, nessa perspectiva, não é algo que remete exclusivamente ao indivíduo, mas fundamentalmente diz respeito à sociedade que se torna responsável pela partilha dos custos, sob o princípio da solidariedade social.

12  O foco, nesse modelo, não são os indivíduos, mas suas interações e relações. A abordagem que sustenta a ótica dos direitos é de natureza universalista, sendo o beneficiário elegível por sua condição de cidadão.  Nessa perspectiva, se a pobreza é relativa ao todo social, a intervenção para superá-la deve se orientar para a própria sociedade, para os meios e as causas estruturais e não exclusivamente para os pobres.

13  O paradigma mais geral que sustenta estratégias calcadas na perspectiva dos direitos assume, com maior centralidade, o tema da questão social, ou seja, as dimensões da inserção e da coesão social, acenando para um outro patamar de compreensão da interdependência social

14  Ao se assumir o problema da pobreza do ponto de vista da questão social, tem-se que essa se relaciona com o conjunto de princípios da organização social, sendo entendida (seguindo Castel) como relativa às dificuldades das sociedades modernas para sustentar a inserção de todos os cidadãos e viabilizar a coesão social. A questão da pobreza liga-se, nessa perspectiva, à questão do trabalho, entendido como principal suporte de inserção das pessoas na estrutura social.

15  Ao focalizar as zonas de vulnerabilidade social, espaços sociais instáveis onde se conjugam de forma perversa a precariedade do trabalho e a fragilidade das redes de sociabilidade e de proteção social (Castel), têm-se a possibilidade de abordar a questão social tal como ela se manifesta atualmente, quando não há empregos suficientes para garantir o acesso à renda, elemento básico para evitar e reduzir a pobreza e a vulnerabilidade.

16  De acordo com a perspectiva coletivista dos direitos, a pobreza não é matéria para ficar a cargo de programas assistenciais, que são ineficazes para a inserção e se justificam, nessa perspectiva, apenas como exceção, como complemento das redes universais de garantia de recursos básicos.  As políticas de luta contra a pobreza, dirigidas a públicos focalizados, estão presentes, mas ocupam, nessa perspectiva analítica, um lugar marginal dentre as políticas de corte universal.

17 Regulação da pobreza ou sua superação?  Necessidade de ultrapassar o modo de regulação estática da pobreza, que se caracteriza pela abordagem tecno-liberal ou caritativa do problema, que compreende que a solução da pobreza estaria ligada ao crescimento econômico, ao emprego e ao fortalecimento de micro- empreendimentos que valorizem os ativos econômicos dos pobres

18  De cunho assistencial repressivo, o modo de regulação estática focaliza a pobreza como algo transitório, que pode ser explicada em grande parte a partir das características pessoais dos pobres e não enfatiza a superação do problema, mas tão somente sua administração.  Na visão caritativa da pobreza, valoriza- se a solidariedade moral como ética pessoal e enfatiza-se a auto-organização dos pobres.

19  Em termos operacionais, a perspectiva residual de proteção social e do combate à pobreza, de forma particular, enfatiza focalização precisa da população alvo da intervenção.  A idéia básica dessa visão é que a ação do Estado não deve se orientar para toda a população, mas concentrar-se em zonas espaciais, a partir do conhecimento das necessidades básicas da população, com o uso de mapas com a máxima desagregação territorial.

20  Assumir a pobreza como sendo um problema emergente da questão social implica afirmar que uma política efetiva exige considerar a pobreza como matéria de interesse público e generalizável (Lo Vuolo, 1999).  O que se tem, no caso de interesses não generalizáveis, são discursos e ações estratégicas, pautadas em compromissos e negociações entre as partes interessadas; sempre confrontadas por relações de força e poder.

21  O desafio é demonstrar que a inserção social não é uma questão que pode ser equacionada dentro desse paradigma, tratada como uma questão de repressão ou assistência, mas que exige colocar no centro o conteúdo distributivo do problema e envolver não políticas isoladas mas sim o conjunto do sistema de políticas públicas, outros atores e domínios para além do Estado (como o mercado e a sociedade civil).

22  “La necesidad de discutir nuevos conceptos que modifiquen los que prevalecen actualmente en los modos de organización de nuestras sociedades no se limita a un objetivo ni a una política en particular. El tema de la pobreza se inscribe en una discusión mas amplia sobre la falta de racionalidad y la injusticia del tipo de sociedad que se está imponiendo” (Lo Vuolo, 1999, p. 299).

23  No campo institucional, decorre dessa perspectiva mais coletiva que as estratégias para enfrentamento da pobreza não são objetos exclusivos das políticas de assistência ou ainda das políticas sociais, mas sim do conjunto das políticas públicas.  Uma afirmação explicita o ponto: “La clave está tal vez, en pedirle a las políticas sociales su parte en la construcción de ciudadanía social y no toda la labor” (Filgueira, 1999, p. 104).

24  As estratégias orientadas por uma perspectiva residual de proteção social enfatizam os efeitos benéficos da focalização e descentralização, ao possibilitarem maior eficiência, equidade e participação dos beneficiários na gestão dos programas.

25  Ao se adotar políticas muito focalizadas, estas minam as chances de sustentabilidade e de garantia de qualidade dos serviços. Isso porque ao focalizarem exclusivamente os mais pobres - grupos com pouca capacidade de mobilização e de pressão -, as políticas reduzem sua base de sustentação ao excluírem setores não-pobres, camadas médias, que possuem maior poder político e voz.  Com essa estratégia, se enfraquecem as pontes de comunicação ou de construção coletiva entre os dois grupos, o que gera segmentação e dualidade social e indisposição para o financiamento do sistema por parte dos não pobres

26  As políticas de corte universais, por sua vez, favorecem as bases de solidariedade inter classes e esse é um ponto relevante e com conseqüências importantes para o desenho de estratégias de intervenção.

27  As estratégias orientadas pelos princípios de incorporação universalista passam muitas vezes ao largo das dificuldades e problemas que tais modelos de corte mais universal enfrentam no contexto atual  Um exemplo:  Não é irrelevante o desafio de desenhar e implementar políticas efetivas de inserção social para um contingente expressivo de pobres e indigentes. Olhando apenas pela renda, no Brasil são 49 milhões de pessoas pobres e 19 milhões de indigentes em 2002, de acordo com IPEA, 2005.

28  Um primeiro constrangimento para ampliar esses programas de forma a superar a pobreza, entendida apenas sob a perspectiva da renda, é relativo ao financiamento.  Segundo estimativas feitas por Sônia Rocha (2004), em 1999 seriam necessários 27,1 bilhões de reais (ou 2,7% do PIB) para eliminar a pobreza no Brasil, considerando ser esse o “hiato da pobreza”.

29  Em dezembro de 2001 existiam cerca de 19,4 milhões de benefícios de transferências de renda, o que representava, em termos monetários, cerca de 10% do valor do hiato, ou seja, muito pouco para a enorme tarefa de superar a pobreza.

30  A escolha por modelos de proteção social com corte mais universalista ou residual é prisioneira de interesses e condições que extrapolam o reconhecimento da eficácia de uma ou outra perspectiva.  A magnitude do problema, os recursos existentes, os grupos, valores e interesses em jogo condicionam essa escolha, que não se faz com base exclusivamente nas virtudes ou na efetividade do modelo de intervenção.

31 Uma primeira aproximação de uma tipologia dos modelos de WS  O modelo liberal de Welfare State enfatiza uma intervenção seletiva, limitada no tempo, para aqueles comprovadamente necessitados. Nesse regime os benefícios são focalizados, operando uma distinção entre deserving poor e underserving poor, sendo os primeiros os inválidos, incapacitados para o trabalho e os últimos considerados como tendo potencial de inserção no mercado, para quem os benefícios são menores.

32  Uma segunda forma de Welfare State apresenta caráter corporativo ou meritocrático, de cunho conservador, sendo os benefícios aplicados para categorias selecionadas, principalmente pelo corte ocupacional.  O terceiro tipo é o sistema de bem estar universal, previsto para todos, sob a ótica da equidade e solidariedade, sendo sustentado por uma concepção universalista de direitos sociais. Não se utiliza muito o sistema de verificação de renda para discriminar receptores de benefícios de seguro e de assistência social.

33 1- Cidadania e Direitos Sociais  Questão social:  “aporia das sociedades modernas que põe em foco a disjunção, sempre renovada, entre a lógica do mercado e a dinâmica societária, entre a exigência ética dos direitos e os imperativos da eficácia da economia, entre a ordem legal que promete a igualdade e a realidade das desigualdades e exclusões tramadas nas relações de poder e dominação”. (Castel, apud Telles, 2001)

34 Cidadania  Referência fundamental na discussão sobre cidadania: TH Marshall (conferência de 1949 que deu origem ao livro Cidadania e Classes Sociais)  Marshall situa cronologicamente o surgimento dos três tipos ou dimensões da cidadania, tendo como referencia empírica a Grã Bretanha.  Separação entre direitos como resultados da diferenciação institucional. A dimensão histórica da cidadania. A cidadania não é dada de uma vez para sempre. A história atribui permanentemente novas e mais ricas determinações. Dimensão histórica e processual.

35  T. H. Marshall: vincula desenvolvimento do conceito de cidadania ao desenvolvimento simultâneo do capitalismo, salientando as contradições entre esse modo de produção, produtor de desigualdades, e que paradoxalmente fomenta a luta contra a desigualdade inerente à luta pela cidadania.

36  Civil – sec. XVIII - direitos necessários ao exercício da liberdade individual (pensamento, ir e vir, propriedade, etc) - garantida pelo sistema legal (tribunais de justiça). - garantida pelo sistema legal (tribunais de justiça).  Política – sec. XIX - direito de participar do poder político direta ou indiretamente (votar e ser votado, associação e organização) - instituições representativas - instituições representativas  Social – sex. XX - conjunto de direitos e obrigações que possibilita a participação igualitária de todos os membros de uma comunidade nos seus padrões básicos de vida. - permite que pessoas compartilhem da herança social e tenham acesso à vida civilizada - permite que pessoas compartilhem da herança social e tenham acesso à vida civilizada - instituições educacionais, serviços de saúde e de assistência social. - instituições educacionais, serviços de saúde e de assistência social.

37 Classe e Cidadania – Desigualdade e Igualdade  Desenvolvimento da cidadania paralelo com desenvolvimento do capitalismo  Contradição: igualdade como membro de uma comunidade x desigualdade social resultante das disparidades de poder e do funcionamento do mercado  Mercado depende e reforça direitos individuais – base para cidadania civil; - e gera disparidades, destrói solidariedades comunitárias, aumenta insegurança econômica - e gera disparidades, destrói solidariedades comunitárias, aumenta insegurança econômica  Cidadania política: minimiza parte dessa desigualdade

38 Cidadania Social  Cidadania: conceito que envolve capacidade conquistada por alguns ou todos os indivíduos de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem as potencialidades da realização humana abertas pela vida social em cada contexto historicamente determinado.  Expressa reabsorção dos bens sociais pelo conjunto dos cidadãos

39 Cidadania social  meio para integração social diante das desigualdades criadas pelas economias de mercado  torna capitalismo civilizado para coexistir com a democracia  Tensão entre concepção social e concepção individual da cidadania

40 Cidadania Social  Corpo de direitos e obrigações refletem os padrões de determinadas sociedades em determinados níveis de desenvolvimento. Partilha da herança comum da sociedade  não há acordo sobre o nível de bem-estar a ser proporcionado aos cidadãos  Capacidade da cidadania social em ampliar e se redefinir. Sua análise deve se adequar a contextos específicos.

41  Ambivalência da noção de cidadania:  Cívica: deveres e responsabilidades, propensão ao comportamento solidário e observância das virtudes cívicas; identificação com a coletividade  Civil: membros da sociedade se afirmam por si mesmos, autonomamente, na esfera privada

42 Dimensão Cívica  Proteção social para os que não podem afirmar- se por si mesmos  Concepção de cidadania contraposta à concepção autonomista e liberal  Direito decorre da inserção igualitária na comunidade, um status compartilhado  Cidadão que reconhece suas responsabilidades perante a coletividade – entrega ao Estado recursos e autoridade para agir no interesse da coletividade

43 Tensão entre as 2 dimensões  Esfera civil: do mercado, privada, da autonomia – egoísmo, particularismos  Esfera cívica: da solidariedade, contraface da dependência  Afirmação autônoma versus inserção na comunidade  Pressupostos contrastantes implicações contraditórias. Como conciliar?

44  Provisão estatal: conflitos com a liberalização do mercado  Promoção de cidadania pelo Estado: resistências sob a alegação de que constituem ameaça às liberdades civis e políticas; interferência na vida dos cidadãos, dependência clientelista, menor participação; violação leis mercado

45  Universalização da cidadania é incompatível com a existência de uma sociedade de classes?  Quais as relações entre as três dimensões da cidadania?

46  O exercício efetivo dos direitos civis e políticos por parte dos membros da comunidade exige que eles estejam livres da insegurança e da dependência imposta pela miséria, pela doença e pela ignorância (carência de educação e informação)

47 Alguns dados sobre a condição da cidadania no mundo e no Brasil  Mais de 2,8 bilhões de pessoas em todo o mundo vivem com menos de 2,15 dólares ao dia, o que totaliza uma renda anual per capita de menos de mil dólares. A renda agregada de toda essa população é de 384 bilhões de dólares, o que representa menos de 1,5% do “produto social global de 31,5 trilhões”, conforme estimativa do Banco Mundial (Pogge, 2004, p. 244).

48  “os bens de três grandes bilionários ultrapassam em valor o total dos PIBs de todos os países menos desenvolvidos, com seus 600 milhões de habitantes” (Pogge, 2004, p. 245).  As estimativas apontam que, se fosse duplicada a renda das populações extremamente pobres (2,8 bilhões de pessoas), isso implicaria que o decil mais rico da população teria seus rendimentos reduzidos em cerca de 1,5%, o que não alteraria substancialmente suas vidas (Pooge, 2004, p. 244)

49 Incidência da pobreza e indigência na América Latina 1980 - 2002 PobresIndigentes Milhões de pessoas % % 1980135,940,562,418,6 1990200,248,393,422,5 1997203,843,588,819,0 1999211,443,889,418,5 2000207,142,588,418,1 2001213,943,291,718,5 2002221,444,097,419,4 Fonte: Preparado pela autora a partir das tabelas existentes no documento da CEPAL, 2004, pp. 55 e 56. Dados relativos a 18 países da região, além do Haiti.

50 Incidência da pobreza e indigência, Brasil 1990 - 2001 Brasil Pobres % Indigentes % Apropriação renda dos 40% mais pobres Apropriação de renda dos 10% mais ricos 199048,023,49,543,9 199635,813,99,946 199937,512,910,147,1 200137,513,210,246,8 Fonte: elaborado pela autora a partir das tabelas em Cepal, 2003, pp. 54,73

51 Estimativas da pobreza e indigência no Brasil segundo fontes diversas PNUD 2002 Henriques 2002 IPEA 2002 Abs (milhões) %Abs(milhões)%Abs(milhões)% Pobreza52,330,655344929 Indigência2011,62414,818,711,2 Elaborado pela autora a partir das referências consideradas

52 Pobreza e desigualdade são fenômenos diversos. Mas no Brasil esses dois fenômenos se sobrepõem  A renda per capita no Brasil, em 2003, era de 2.710 dólares (IPEA, 2005b), perto de seis mil reais nos valores de hoje, bem superior a qualquer valor que possa ser associado à linha de pobreza. Cerca de 77% da população mundial vive em países com renda per capita inferior à brasileira (Henriques, 2004), sendo que aproximadamente 64% dos países do mundo têm renda per capita inferior à brasileira.

53  Alguns autores (Barros et al, 2000) demonstram que, se no Brasil tem-se mais de 30% da população abaixo da linha da pobreza, em países com renda per capita similar à brasileira esse valor é inferior a 10%, o que indicaria que parte expressiva da pobreza no Brasil não está associada à escassez de recursos, mas sim à perversa estrutura de desigualdade na distribuição da renda.  10% mais ricos concentram 50% da renda e 50% mais pobres concentram 10% da renda (Henriques, 2004, pp. 63-64).

54  Em 2005, uma simulação é feita utilizando o indice de Gini do Uruguai (o menor da América Latina) e sustenta que a redução da desigualdade no Brasil ao valor existente no Uruguai, seria suficiente para reduzir em 20% a pobreza, que passaria de 34% para 14% da população (Henriques, 2004). Isso quer dizer que o caminho do crescimento econômico é importante, embora seja lento, para combater a pobreza.

55 Outros aspectos da pobreza  No Brasil, em 2003, quase 20% da população de 40 anos ou mais é analfabeta; 11,6%, ou 14,6 milhões de pessoas com 15 anos ou mais são analfabetas; 6,6 milhões de pessoas moram em domicílios localizados em favelas; quase 42 milhões de pessoas, ou 28,5% da população urbana não têm acesso simultâneo aos serviços de água, esgoto e coleta de lixo (IPEA, 2005b).

56  O acesso a esgoto sanitário é realidade para apenas 50% dos domicílios no Brasil, sendo essa condição pior para os pobres e indigentes: menos de 30% dos domicílios pobres estão conectados com redes públicas de esgoto ou contam com sistemas mais simplificados de tratamento, como fossa séptica. Entre os domicílios em condição de indigência, apenas 26% dispõem de algum tipo de saneamento (IPEA, 2005a, p. 107).

57  Redução da taxa de inserção formal no mercado de trabalho, que caiu de 22,2% para 20,7% para os pobres  e de 11,2% para 10,4% para os indigentes, no período entre 1993 e 2002.

58  A taxa de participação na PEA é menor entre os pobres e indigentes, abaixo da média nacional, o que revela uma dificuldade desses em encontrar uma ocupação no mercado de trabalho.  Mas quando se observa essa taxa para as faixas etárias entre 10 e 14 anos e acima de 60 anos (que não deveriam estar trabalhando), tem-se uma alteração, com uma presença mais significativa, entre os pobres, de uma população idosa e infantil na PEA.

59  Nas regiões metropolitanas do Brasil têm-se mais de 3 milhões de indigentes, totalizando 6% de toda a população das metrópoles em 2002.  Nessas regiões, a taxa de desocupação foi superior à taxa nacional, passando de 9,3% em 1993 para mais de 13,2% em 2002.  Nessas áreas, a taxa de desocupação entre os jovens pobres com idade entre 15 e 24 anos é de 40%, e entre os jovens indigentes, ultrapassou 52%, em 2002.

60  “A indignação moral só pode existir se houver uma medida comum de equivalência, tendo na lei a referência simbólica a partir da qual os indivíduos, na irredutível singularidade de cada um, podem se reconhecer como semelhantes.” (Vera Telles)

61 Poor Law: os primórdios da proteção social  Eric Hobsbawm apreende os princípios, o caráter e os efeitos das reformas da assistência social de 1830 quando escreve:  “A visão tradicional, que ainda sobreviveu de uma forma distorcida em todas as classes da sociedade rural e nas relações internas dos grupos das classes trabalhadoras, era a de que um homem tinha o direito de ganhar a vida e, se não o conseguisse fazer, o direito de ser mantido vivo pela comunidade. A visão dos economistas liberais da classe média era a de que os homens deviam aceitar os empregos oferecidos pelo mercado, em qualquer lugar e por qualquer salário, e o homem racional acautelar-se-ia contra os riscos de acidente, doença ou velhice, quer individualmente, quer por um qualquer sistema colectivo voluntário de seguro. Os pobres que restavam não podiam, intencionalmente, ser abandonados à fome, mas não deviam receber mais do que o mínimo indispensável — desde que fosse menos que o menor salário oferecido pelo mercado e em condições desencorajadoras. A Lei dos Pobres tinha por objectivo mais do que ajudar os desafortunados, estigmatizar os insucessos auto-reconhecidos pela sociedade... Poucas leis devem ter sido mais desumanas do que a Lei dos Pobres de 1834, que tornou a assistência social «menos elegível» que o salário mais baixo, confinando-a a casas de trabalho que se assemelhavam a prisões, separando à força maridos, mulheres e filhos por forma a punir os pobres pela sua indigência”

62 Modalidades diferentes de proteção social Assistência social  baseada no valor da liberdade individual e na suposição de que o mercado é eficiente na provisão social  Intervenção estatal mais restrita – ideologia liberal  Medidas para igualdade de oportunidade para desenvolver potencialidades individuais  Medidas para os pobres – means test; que não tem capacidade de se manter por conta própria

63 Modalidades diferentes de proteção social Seguro social  proteção social para a classe trabalhadora  Princípios corporativos; arranjos tripartites: empregados, empregadores e estado  Contribuições baseadas em salário; base atuarial  Benefícios de acordo com a categoria profissional

64 Modalidades diferentes de proteção social Seguridade social  conjunto de PP com cobertura universal; objetivo de assegurar mínimo vital para todos que precisam de proteção social  Princípio da justiça social e distribuição igualitária – benefícios como direitos sociais de acordo com a necessidade e não com a contribuição  Direitos sociais como atributo do status de cidadão