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DEMOCRACIA, AVALIAÇÃO E ACCOUNTABILITY: a avaliação de políticas públicas como instrumento de controle democrático Ricardo Ceneviva e Marta Ferreira Santos.

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1 DEMOCRACIA, AVALIAÇÃO E ACCOUNTABILITY: a avaliação de políticas públicas como instrumento de controle democrático Ricardo Ceneviva e Marta Ferreira Santos Farah UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC. CENTRO DE CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO – CCA/ESAG. CURSO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DISCIPLINA: SISTEMAS DE ACCOUNTABILITY. PROFESSORA: PAULA SCHOMMER. ACADÊMICAS: CHAIANE DAL MAGO, DAIANA PRIGOL BONETTI E MAIARA LAIS MARCON.

2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA Relação entre a qualidade das ações do governo e os controle e incentivos a que estão submetidos os governantes e a burocracia Guilherme ODonnell: déficit de accountability dos sistemas políticos

3 CONTROLECONTROLE RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS A PARTIR DE SUAS INTERSECÇÕES COM A REFORMA DO ESTADO

4 Importância da criação de novos mecanismos de controle das ações do Poder Público: Deficiência do processo eleitoral como mecanismo de responsabilização dos governantes; Papel fundamental que estes instrumentos de fiscalização e controle democrático podem desempenhar na qualidade da gestão pública.

5 Formas de controle democrático não-eleitoral: Mecanismos de controle social; Mecanismos de controle da administração pública pelos resultados das políticas e dos programas governamentais. A avaliação de políticas públicas e programas governamentais é vista não apenas como um instrumento de gestão, mas sobretudo como um meio para auferir o desempenho e estabelecer os parâmetros para a prestação de contas da burocracia e dos governantes.

6 Preocupação central do artigo: Investigar e descrever como a implantação e a institucionalização do Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo e do Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa de Doenças Sexualmente Transmissíveis e AIDS da Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo têm contribuído para a criação ou para ampliação de mecanismos de responsabilização dos agentes públicos – sejam estes governantes ou burocratas – pelos seus atos ou omissões na condução das políticas e programas governamentais.

7 Pergunta orientadora: A introdução desses instrumentos de avaliação tem gerado maior difusão de informações e contribuído para a adoção de procedimentos de prestação de contas e responsabilização? Ou ainda, tais instrumentos são utilizados para o estabelecimento de meios de controle externo na gestão dessa políticas e programas no Estado de São Paulo?

8 - Analisar de maneira comparada as contribuições que a implantação do SARESP e do SMA do programa DST/AIDS tem trazido para o incremento da transparência administrativa e para o estabelecimento ou ampliação dos mecanismos de responsabilização dos agentes públicos incumbidos da política de educação fundamental e do programa DST/AIDS no Estado de São Paulo. - Caráter eminentemente exploratório e descritivo, tendo como objetivo o desenvolvimento de hipóteses e proposições a respeito da relação entre avaliação e accountability – ESTUDOS DE CASO! - Ambos os programas são analisados como políticas públicas em si e não como apenas uma etapa de um policy cycle. Metodologia utilizada:

9 A hipótese defendida é que a ampliação da transparência administrativa e a responsabilização dos agentes públicos não apenas relacionam-se com as características próprias da avaliação, sobretudo com as formas de apresentação e divulgação dos dados e dos resultados das avaliações, mas também dependem da atuação dos atores interessados na sua gestão e nas políticas públicas a que se referem os sistemas de avaliação.

10 Casos que atendessem as seguintes condições: 1.Sistemas de avaliação de políticas ou programas públicos permanentes e institucionalizados; 2. Sistemas de avaliação que fosse, metodologicamente, semelhantes um ao outro, principalmente no que concerne ao objeto da avaliação, ao agente avaliador e ao uso da avaliação; 3. A política ou programa avaliado deveria, imperiosamente, gozar de um caráter suprapartidário, mas dispor de status de política de Estado; 4. Deu-se preferência a políticas ou programas governamentais que partilhassem arranjos institucionais não muito dessemelhantes.

11 Embora os sistemas de avaliação apresentem uma série de semelhanças metodológicas, administrativas e institucionais, quando se analisa o seu papel no aumento da transparência e no fortalecimento de mecanismo de accountability, percebe-se que seus efeitos são bastante diversos. Os autores defendem que a ampliação da transparência dos atos do poder público e a accountability dos governantes e burocratas, via implantação dos sistemas de avaliação, depende, sobretudo, da atuação dos atores interessados nas políticas, mas também, e de forma importante, de características próprias dos sistemas de avaliação, principalmente das formas de apresentação e divulgação dos resultados das aferições dos referidos sistemas.

12 ATORES: apropriação e uso das informações geradas com base nas avaliações e o uso dado a essas informações pelos diferentes atores envolvidos INSTITUIÇÕES: utilização das informações oriundas das avaliações nas arenas decisórias de cada uma das políticas analisadas e buscou-se verificar se a utilização dessas informações por grupos específicos alterou a correlação de forças que existia nessas arenas antes da implementação dos sistemas de avaliação. Se os resultados da avaliação estão integrados às práticas de gestão e ao processo de tomada de decisão.

13 Accountability como variável dependente Consenso: Accountability se refere, basicamente ao controle e responsabilização dos agentes públicos. Noção mais abrangente: mecanismos de controle e fiscalização do poder público institucionais e não institucionais. Transparência relacionada apenas à prestação de contas e não necessariamente à responsabilização dos agentes públicos.

14 Transparência Governamental Condição para ativar o funcionamento dos mecanismos de responsabilização; Norberto Bobbio: o regime democrático como o governo do visível. Presente trabalho: - Operacionalização da accountability em duas dimensões distintas e complementares: 1) transparência dos atos governamentais ou a difusão da informação gerada com base nas avaliações; 2) ativação de mecanismos de responsabilização política dos agentes públicos.

15 Perspectiva orientada pela teoria do agente-principal Análise das relações entre políticos, burocratas e cidadãos ou usuários; Problema da assimetria de informações; Difusão de informações da avaliação de políticas e programas públicos pode se constituir num importante mecanismo para minorar este problema

16

17 Análise do quadro comparativo dos casos – SARESP x SMA (DST/AIDS) -Igual finalidade: aprimorar as políticas governamentais; -Diferença na forma de divulgação dos resultados: - Programa de DST/AIDS – relatórios de resultados destacam-se pela ampla e quase irrestrita divulgação. Acesso facilitado pela internet; materiais bastante didáticos; fácil leitura e compreensão. - SARESP – relatório geral limita-se a descrever dados incluídos em quadros gráficos ou tabelas; não há análise ou interpretação destes dados. -Quem avalia? DST/AIDS - avaliação é predominantemente interna, conduzida pela própria equipe do Programa. SARESP - avaliação é externa -Foco dos sistemas de avaliação: ambos procuram aferir resultados. -Informação usada para o aprimoramento do programa

18 O Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa DST /AIDS em SP Portaria 2313 de dezembro de Ministério da Saúde – Descentralização e desconcentração do Programa Nacional de DST/AIDS. – Maior autonomia de gestão dos programas dentro da estrutura da Secretaria de Saúde (do estado ou município). – A padronização dos instrumentos de planejamento e programação de ações e metas para aperfeiçoar os processos de gestão das políticas públicas para HIV/AIDS e outras DSTs. – Permitir o monitoramento e o acompanhamento sistematizados das ações de enfrentamento da epidemia nas três instâncias de governo. – Capacitar os gestores locais em planejamento focalizado em metas e ações, mas também contribuiu para uma maior aproximação das OSC com as burocracias das Secretarias de Saúde.

19 Descentralização do Programa Portaria 2313 que institui os Planos de Ações e Metas traz como diretriz: Os coordenadores dos programas locais devem promover a participação das OSC no processo de planejamento anual e no estabelecimento de metas e ações para o programa, principalmente, no que diz respeito à aplicação de recursos para os projetos desenvolvidos em parceria com as OSC.

20 Resultados da instituição do SMA do Programa de DST/AIDS Controle mais efetivo da burocracia que gere o Programa; Coordenadores do programa estadual com maior autonomia de gestão Mecanismo de controle dos resultados Reduziu significativamente a assimetria de informações que limitava um controle mais efetivo da burocracia Relatórios e dados sobre o Programa com acesso facilitado e fácil compreensão Possibilitou às OSC e às associações de usuários acompanhar o desempenho das burocracias encarregadas da condução da política de AIDS e outras DST no estado Mudança qualitativa no tipo de controle social posto em prática pelas OSC e pelas associações de pessoas vivendo com HIV/AIDS.

21 Obrigatoriedade de apresentação dos resultados alcançados no ano aos conselhos de saúde; Com relação à responsabilização das autoridades políticas - esta institucionalização do controle social passou a assegurar um controle mais efetivo de suas ações; As OSC passaram a atuar ativamente dentro do Conselho Estadual de Saúde fiscalizando não apenas matérias e assuntos mais específicos e urgentes, como por exemplo a distribuição de medicamentos e preservativos, mas também todo o processo de programação e execução dos planos anuais. Ampliação da responsabilização dos agentes públicos Aprimoramento das políticas e dos programas em curso Monitorar o alinhamento das metas e ações dos programas subnacionais a seu plano estratégico. O SMA tem funcionado como uma ferramenta muito útil para capacitar esses gestores em planejamento focalizado em metas e ações,

22 Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo ESTUDO DE CASO

23 Iniciativas para reestruturar o papel do Estado. Eixos: -Descentralização rede de ensino; - Implantação de Sistema de Avaliação de Redes Escolares;

24 OBJETIVOS - Implementar sistema de avaliação para conhecer perfil alunos; - Verificar fatores que incidem na qualidade do ensino;

25 - Controle escolas e monitoramento funcionários => mecanismos avaliação desempenho escolar; - Fluxo informações; - Identificação pontos fortes e fracos; MUDANÇAS

26 A PRIORI A POSTERIORI

27 Maior tomada de decisão pela administração das escolas facilita e agrega maior legitimidade às propostas; PONTOS POSITIVOS:

28 PONTOS NEGATIVOS - Ainda há muita distância entre família-escola; - Pouca preocupação em prestar contas com os usuários mais próximos; - Poucas explicações nos quadros e tabelas – consideram auto explicativos; - Não permite comparação com diferentes unidades do estado (visa evitar competição e evitar que escolas se sintam ameaçadas);

29 COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL O PONTENCIAL DO SARESP É LIMITADO. - Controle pelas autoridades educacionais, mas pouco controle dos agente públicos. - Mudanças de pouca importância. PONTOS NEGATIVOS

30 CONSIDERAÇÕES FINAIS A responsabilização dos agentes públicos está diretamente relacionada não apenas a características próprias da avaliação, mas também à atuação dos agentes interessados (stakeholders ).

31 Atuação stakeholders depende de regras de fiscalização via participação social, isso sim, constrange agente públicos a prestar contas e responsabilizar-se por suas ações ou omissões.

32 COMPARAÇÃO - Envolvimento de muitos atores gerou responsabilização gestores. - Desempenho institucional garantiu e aperfeiçoou participação social. DST / AIDS SARESP - Não se verifica o mesmo. - Apenas Controle Administrativo.

33 1)Transparência dos atos do poder público 2) Incorporação de regras e procedimentos de fiscalização via participação social; -A implementação não deve ser de maneira insulada pela burocracia e sim também pela demanda da população e comprometimento dos governantes; Êxito da avaliação de políticas públicas como um mecanismo de controle passa por duas condições:


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