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CURSO DE BIODIVERSIDADE E RESTAURAÇÃO ECOLÓGICA UFBA 2012 Planejamento Estratégico Situacional - PES Sistematização do Conteúdo e Metodologia Eratóstenes.

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1 CURSO DE BIODIVERSIDADE E RESTAURAÇÃO ECOLÓGICA UFBA 2012 Planejamento Estratégico Situacional - PES Sistematização do Conteúdo e Metodologia Eratóstenes de Almeida Fraga Lima Engenheiro Sanitarista Especialista em Gestão Estratégica Pública

2 O PES institucionalmente pode ser uma ferramenta poderosa de democratização e em rumo à eficácia e eficiência na Gestão Pública. Matus desenvolve o Planejamento Estratégico Situacional a partir de uma crítica ao sistema tradicional de planejamento, deplorando o determinismo das leis de mercado, porém, não renegando o mercado como algo positivo em si. Segundo ele, um planejamento precede e preside a ação para criar o futuro. Não para predizê-lo, mas para preveni-lo. Assim, abre-se uma aposta estratégica em cima de possibilidades futuras, e não sobre um destino imutável. Agir como se fosse ocorrer, ocorrerá. O Método PES: Considerações Iniciais

3 Matus delimita bem a história como um campo de possibilidades e não como algo predeterminado por leis imutáveis e mensuráveis. Da mesma maneira, assim como não se pode prever o futuro, pela incerteza do que ocorrerá, pode-se prever na vastidão da potencialidade da incerteza das coisas, de que tudo é possível e passível de planejamento alternativo. Matus considera o planejamento como uma ferramenta de liberdade. Ou seja, apresenta-se ao homem as alternativas de criar pelas possibilidades ou resignar-se com a passividade do destino. O Método PES: Considerações Iniciais

4 Sugere três enfoques: 1 - O planejamento tradicional que é baseado no determinismo positivista e que se utiliza da estatística e da econometria (não economia na acepção da palavra) como guias, ignorando a política; 2 - O planejamento estratégico corporativo que se utiliza de diversos ductos, que embora oitenta por cento seja baseado no determinismo, há mais diferenças do que semelhanças entre esse e o anterior; 3 - A futurologia, a prospectiva e a análise de grande estratégia, que pensa num planejamento de longo prazo levando em consideração a solidariedade (positiva ou negativa) e o atores políticos presentes no processo. O Método PES: Considerações Iniciais

5 Numa tentativa de comparação entre o planejamento estratégico tradicional e o PES, poderíamos dizer que enquanto o tradicional utiliza-se do diagnóstico de verdade única, da teoria econômica determinista positivista, da visão de um único ator (Estado, empresa, etc.) e tenta explicar a realidade, o PES utiliza-se da análise situacional (várias verdades), da consideração de todos os aspectos da vida humana, da visão de vários atores e procura o significado das diferenças entre as explicações. O Método PES: Considerações Iniciais

6 No planejamento tradicional apenas um explica. No PES há a determinação de quem explica, verificando- se as explicações diferentes de cada ator, diferenciando- as dentro de uma mesma realidade, considerando que existem respostas diferentes a perguntas diferentes (assimetria das explicações). Estabelece-se assim no PES, um primeiro caminho: diagnóstico (pesquisa) – situação – plano (processamento). Para problemas atuais, um planejamento reativo. Para os potenciais, um planejamento proativo. O Método PES: Considerações Iniciais

7 Ao analisar o planejamento tradicional, também chamado de normativo, Matus direciona sua crítica a seis pressupostos da elaboração do planejamento governamental: 1 - o sujeito e o objeto planejado são independentes; 2 - existe apenas uma verdade para o diagnóstico; 3 - o objeto planejado contém atores com comportamento previsíveis; 4 - o poder não é um recurso escasso; 5 - o planejamento tem por referência o desenho de um contexto previsível; 6 - o plano refere-se a um conjunto de objetivos próprios e a situação final é conhecida. O Método PES: Considerações Iniciais

8 Matus propõe também seis pressupostos para o planejamento estratégico: 1 - o ator que planeja não tem assegurada sua capacidade de controlar a realidade, porque isso dependerá da ação de outros atores; 2 - existe mais de uma explicação para a realidade, em função dos vários atores; 3 - vários atores sociais enfrentam-se, com objetivos conflitantes; 4 - o poder é escasso e o planejamento deve sistematizar o cálculo político e centrar sua atenção na conjuntura; 5 - a incerteza é predominante; 6 - o governante lida com problemas no tempo, e com solução aberta à criação e ao conflito. O Método PES: Considerações Iniciais

9 Matus projeta o PES em quatro momentos distintos. O primeiro momento é o Explicativo. É quando se estabelece o que foi, é e o que tende a ser. Nele relaciona-se os problemas, buscando-se suas causas. Utiliza-se, para isso, da construção de um fluxograma situacional que descreve e explica os problemas e seu fluxo de maneira vetorial (positivo ou negativo, direção em que afeta as regras, acumulações, fluxo e VDP ((vetor de descrição de um problema))). O Método PES: Considerações Iniciais

10 O segundo momento é o Normativo. É quando se estabelece o que deve ser. É onde se desenha o projeto capaz de mudar a realidade, capaz de transformar ou influir numa Situação Inicial para uma Situação Objetivo. É o projeto de transformação situacional. O momento seguinte é o Estratégico. É onde se analisa a viabilidade de transformar o normativo em realidade. Analisam-se também questões tais como poder e capacidade. Por fim, o último momento é o Tático-Operacional. É o momento, finalmente, das ações destinadas a operarem as mudanças. O Método PES: Considerações Iniciais

11 o PES é algo complexo e que deve ser conduzido tecnicamente por especialistas. No entanto, no cerne de sua proposta, está a aliança do político com o técnico. A aliança da teoria com a prática, ou práxis. Na complexidade do PES, o autor trabalha em cima de vários conceitos: viabilidade; decisão; operação transitória; operação estável; operação (unidade básica de ação de um ator para mudar a realidade); OP (operação principal ao nó crítico); OK (operação de apoio a OP); nó crítico, processamento tecnopolítico (OP mais OK); motivação; ator; VCR (vetor de recursos críticos do jogo); VP (vetor de peso de um ator); viabilidade; decisão; operação transitória; operação estável; metaestratégia; tática; estratégia e acumulação de forças. O Método PES: Considerações Iniciais

12 Sua visão de planejamento sofre forte influência militar. Em suas citações traduz Von Clausewitz, segundo o qual tática é o uso da força em combate, e estratégia é o uso do combate para alcançar o objetivo da guerra, com o que concorda o autor (pg. 72). Matus define estratégia como uma cadeia de eventos táticos (OP), situando a eficácia tática no critério da eficácia estratégica, o que permite conceber a vitória do fraco sobre o forte. Concebe como meios estratégicos (recursos, poder, etc.) fatores tais como: imposição, persuação, negociação (cooperativa, conflitiva e mista), mediação, julgamento em tribunais, coação, confronto, dissuasão e guerra. O Método PES: Considerações Iniciais

13 Carlos Matus é contundente na sua crítica ao determinismo positivista e à incapacidade dos governantes latino- americanos de utilizarem instrumentos de governo eficazmente. Aliás, declara mesmo que as estruturas de Estado estão falidas e que merecem uma reestruturação completa, no que o PES seria um instrumento importante. No entanto reconhece que a onda neoliberal de esvaziamento do Estado deixa esse com poucos recursos para investir nos serviços públicos em geral. Propõe uma nova ordem baseada na administração eficaz apesar da escassez de recursos. É uma contradição, pois o PES se encaixa exatamente nessa mesma orientação. O Método PES: Considerações Iniciais

14 Marx: Estado capturado pelo capital é o comitê político da burguesia. Maquiavel: para compreender a realidade temos que ser realistas. Milton Santos:....situação contemporânea revela, entre outras coisas, três tendências: 1 uma produção acelerada e artificial de necessidades; 2.uma incorporação limitada de modos de vida ditos racionais; 3.uma produção ilimitada de carência e escassez. Importância do Estado na mudança da pirâmide social: através de políticas públicas. Os três tempos da administração e gestão: COTIDIANO: dia a dia CONJUNTURA: 2 a 3 anos ESTRUTURA: longo prazo Reflexões...

15 O Momento Descritivo MDS Exemplos de Fluxogramas de Diagnóstico de Situação

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17 FLUXOGRAMA DIAGNÓSTICO SITUAÇÃO HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL

18 CONSTRUINDO O FLUXOGRAMA DE DIAGNÓSTICO DE SITUAÇÃO MOMENTO DESCRITIVO - MDS

19 Para Matus: (...)planejar é tentar submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana, não deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador público não pode planejar isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza um ato de reflexão, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como indutor do projeto. (MATUS, 1993, p. 13 )

20 Merecem destaque os seguintes pontos : a) deve existir uma ação deliberada para construir o futuro ou influir sobre o futuro; b) o planejamento e seu sucesso não é um ato solitário, mas envolve o comprometimento do conjunto de agentes que atuam na condução do processo; c) o planejamento não é algo estático, ele se transforma em virtude dos fatos; d) o planejamento estratégico permite o equilíbrio de uma organização e propicia definir a sua trajetória a longo prazo.

21 A função do governo é agir e transformar a realidade. Dada a complexidade do ambiente, em termos de recursos, agentes envolvidos e natureza dos problemas a serem enfrentados, o administrador público precisa organizar as ações em torno de metas claras, visando dar direção e foco às ações, posicionando-se como condutor do processo. O plano não é uma carta de intenções, mas um instrumento que dirige e governa a ação.

22 O pressuposto do planejamento é estabelecer diretrizes claras a serem perseguidas, assim faz-se necessária a revisão permanente do plano em função do comportamento dos atores e da conjuntura. Na sua raiz metodológica, o planejamento estratégico situacional considera que o cenário (variáveis básicas para formulação do plano) pode alterar-se ao longo do tempo, de modo que é fundamental a flexibilidade das metas e das ações. É preciso estabelecer fluxos de informação, controle, análise, revisão do plano, articulações entre programas e execução.

23 Definindo o âmbito do problema: Exemplo para a Política da Biodiversidade É a política ambiental do Estado da Bahia? É a política de Biodiversidade, florestas e UCs do Estado da Bahia? É o desconhecimento por parte do Governo do valor dos ativos ambientais para a socio-economia? É a agenda decisória voltada prioritariamente para os interesses empresariais e desenvolvimentistas que só visam o lucro a curto prazo e a qualquer custo sem medir as conseqüências para a sociobiodiversidade? Qual o âmbito do problema?

24 Definindo o ator que declara: É o GT de Biodiversidade, Florestas e UCs da SEMA? É a Secretaria do Meio Ambiente? É o Secretário do Meio Ambiente? É o Governador do Estado da Bahia? É a equipe de Governo do Estado da Bahia? É um grupo organizado de gestores, representados no GT, com apoio de organizações sociais? Quem declara? Obs: No momento descritivo, os atores devem se esforçar para descrever a realidade do problema, da forma mais isenta possível!

25 Definindo o problema maior: É a má formulação da Política de Biodiversidade do Estado da Bahia? É não priorização dos ativos ambientais na política de governo ou na agenda decisória? (escolher um) É a não priorização da Política Ambiental na agenda decisória? É a insularidade das secretarias e a disputa de poder que não permitem que as políticas ambientais sejam implementadas de forma pró-ativa? Qual o Problema maior? Como o declaramos com clareza? Exemplo: Biodiversidade Definir o âmbito do problema

26 Construindo o Fluxograma: Definir e declarar os problemas (secundários) que, estabelecidos em suas relações de causa e efeito – cadeias ou linhas causais – levam a ocorrência do Problema Central. Colocaremos estes problemas em caixinhas, e organizaremos as cadeias ou linhas causais preferencialmente obedecendo a uma lógica temática. Observar a clareza na definição descrição dos problemas, e nas suas relações de causa e efeito. Ter cuidado com as palavras falta, ausência e similares, pois pressupõem que o oposto resolveria toda a questão! Definido o âmbito do problema e o Problema Central (maior) Construção do Fluxograma de Diagnóstico de Situação. MDS

27 Construindo o Fluxograma: Exemplo: 1 - Cadeia causal da política institucional; 2 - Cadeia causal das correlações de forças políticas; 3 - Cadeia causal das relações econômicas; 4 - Cadeia causal das relações sociais; 5 - Cadeia causal do marco legal; etc Cadeia causal dos acordos internacionais Obs. Não é recomendável estabelecer mais de sete cadeias causais. É recomendável que o Fluxograma tenha no máximo 20 a 25 caixinhas, e que em uma só folha de papel seja possível compreender todo o problema. Definido o Problema Central (maior), vamos iniciar a Construção do Fluxograma de Diagnóstico de Situação. MDS

28 IMPLEMENTAÇÃO ações sobre os "nós críticos" criação de condições de viabilização nos planos: material, humano, institucional (organizativo), político difusão, informação, legitimação

29 duas situações podem levar a falhas na implementação: - quando a política não pôde ser colocada em prática de forma apropriada porque os envolvidos não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforços não foi possível contornar obstáculos externos. - quando ela foi colocada em prática de acordo com o formulado, sem que obstáculos sérios tenham-se verificado, mas falha em produzir os resultados esperados; neste caso, é provável que o problema não esteja na implementação, mas na formulação.

30 «A biodiversidade é vida bela, preciosa e frágil. Mas constitui também a base do nosso bem-estar econômico e social, o que não é suficientemente reconhecido e valorizado. Conseqüentemente, a biodiversidade entrou em grave declínio. A mensagem de Atenas sublinha que a biodiversidade tem de tornar-se uma prioridade política universal.» Abril de 2009 Stavros Dimas, comissário europeu do Ambiente

31 Obrigado Toza Lima


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