José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal 1 PROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO/CASA.

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2 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal 1 PROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO/CASA CIVIL/EGAP/FUNDAP 06/2004 PROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO/CASA CIVIL/EGAP/FUNDAP 06/2004 Aspectos Fiscais no BRASIL: Descentralização e Responsabilidade José Roberto R. Afonso Aspectos Fiscais no BRASIL: Descentralização e Responsabilidade José Roberto R. Afonso

3 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal País de contraste - Grande Federação F População: 179 milhões F População: 179 milhões F Área: 8.547 mil km 2 F Área: 8.547 mil km 2 F PIB US$ 580 bilhões F PIB US$ 580 bilhões PBI per capita F PBI per capita : US$ 3,5 mil PBI per capita F PBI per capita : US$ 3,5 mil F IDH: 0,777 (2001) Estrutura Federal Gov.. Central + 27 Estados (Províncias)+ 5.559 Municipalidades

4 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Conteúdo Histórico e Descentralização Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Diagnóstico atualizado

5 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Federação verdadeiramente descentralizada É um país federal, de direito e de fato. A descentralização fiscal, iniciada nos anos 80, aprofundou-se na primeira metade dos 90, em um ambiente macroeconômico muito adverso - hiperinflação, recessão, pobreza, mudança de regime político etc. Desde o período pós-guerra, o Brasil nunca esteve tão descentralizado, igualando-se a indicadores das federações clássicas de países desenvolvidos.

6 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Processo peculiar Descentralização no início da década de 80. Motivação: política - redemocratização. Inicialmente descentraliza receitas – reforma tributária. Depois, e desordenadamente, descentraliza o gasto. Forte autonomia subnacional precede e não inviabiliza estabilidade econômica.

7 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Aspectos políticos Acentuadas desigualdades regionais, sem movimentos separatistas, e o processo de descentralização fiscal une interesses divergentes. Descentralizar = transferir poder político. Tendência acentuada para vertical e horizontal. Democracia consolidada = eleição e transição de presidentes civis em 2002/03; primeira, em 40 anos. Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 = consolida processo de mudança cultural em favor de forte austeridade para governos subnacionais: precondição - competências e receitas tributárias próprias.

8 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Aspectos tributários  a Constituição define em detalhes as competências tributárias de cada nível de governo e a co-participação nas receitas tributárias. A última reforma constitucional de 1988 descentraliza competências e receitas do governo central para os estados e, em especial, para os municípios.  Resultados: Forte incremento de arrecadação: de 22% em 1988 para 37% do PIB em 2004. Consolidação da descentralização: vertical = em favor de municípios horizontal = em favor de regiões mais pobres nova reforma tributária = sem consenso para grandes mudanças.

9 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Pressão Tributária Global – 1950/2004: em % PIB - em 2003 = 35,8% PIB e em 2004 = 37,7% PIB Pressão Tributária Global – 1950/2004: em % PIB - em 2003 = 35,8% PIB e em 2004 = 37,7% PIB Gráfico 1 CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA GLOBAL NO PÓS-GUERRA: 1947 a 2004 13% 15% 17% 19% 21% 23% 25% 27% 29% 31% 33% 35% 37% 19471949195119531955195719591961196319651967196919711973197519771979198119831985198719891991199319951997199920012003 Anos Em % do PIB

10 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Participação de governos subnacionais na receita tributária global disponível: pós- transferências - 1960/2003 Participação de governos subnacionais na receita tributária global disponível: pós- transferências - 1960/2003

11 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Divisão federativa das receitas tributárias Em 2003, carga tributária total de 35.5% do PIB

12 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Receita Própria Brasil = R$ 619 p/habitante Receita Própria+Transferências Brasil = R$ 828 p/habitante < R$ 300 R$ 300 - R$ 600 R$ 600 - R$ 800 R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 < R$ 300 R$ 300 - R$ 600 R$ 600 - R$ 800 R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 Desigualdade Regional: receita tributária de governos subnacionais per capita (2000)

13 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Redução da pobreza sem redução significativa da desigualdade. Descentralização tributária e melhora no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH): correção positiva. Governo central adota políticas sociais mais ativas pós-Plano Real: - desconcentração regional da renda: seguridade social; - descentralização de serviços sociais: financiamento nacional versus execução local, com transferências – educação, saúde; com pagamentos diretos - assistência. Aspectos sociais

14 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Pobreza no Brasil 14,6 33,6 Fonte: IPEA

15 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Divisão federativa de receitas e dívida

16 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Conteúdo Histórico e Descentralização Lei de Responsabilidade Fiscal Diagnóstico atualizado

17 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Desafios  Como em todas as federações: governos subnacionais com compromissos muito mais tênues com variáveis macroeconômicas (estabilidade de preços, déficit fiscal, comércio exterior ou balança de pagamentos).  Peculiaridade brasileira: governo central sempre atuou como fiador de última instância de esferas subnacionais em situação de quebra, induzindo-as a um comportamento fiscal historicamente mais permissivo.  Recentralização do poder: não é possível e desejável.  A grande pergunta: como conciliar a descentralização fiscal, maior ou menor, com os objetivos nacionais e racionais da política econômica ?

18 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Motivação da proposta  a Constituição de 1988 previa edição de uma Lei Complementar que regulamentaria as finanças públicas, a dívida pública, as garantias e a fiscalização financeira.  Até 1998, a lei não havia sido aprovada.  O Congresso estabeleceu prazo de 6 meses para o Executivo apresentar o projeto - primeira proposta em dezembro 1998.  Diagnóstico da situação fiscal: déficits exagerados e reiterados; dívida pública e carga tributária elevada; privatização em fase avançada; programa de estabilização monetária exitoso (1994); novo programa fiscal (1998).  Congresso: extenso processo de negociação.

19 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Bases da Proposta Constituição Federal ë Está prevista no texto atual ë Delega para a Legislação Complementar experiência Internacional ë Comunidade Européia ë BEA: Estados Unidos ë Fiscal Responsability Act: Nova Zelândia Base Teórica: ë Estudos dos organismos internacionais

20 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal  Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000  Estabelece princípios, normas e regras de um regime de gestão fiscal responsável.  É um código de conduta para os administradores públicos de todo o país e que passa a ter validade para:  os três poderes - Executivo, Legislativo e Judicial;  as três esferas de governo - federal, estados e municipalidades;  administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. O que é a Lei ?

21 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal  Harmoniza e consolida normas diferentes para a organização do equilíbrio das finanças públicas.  Mistura dos modelos de regras e transparência:  introduz conceitos novos;  consolida normas e regras existentes (leis inferiores);  há três níveis de regras:  gerenciais, mas austeras para o último ano de mandato (ciclo político) e com flexibilidade em casos especiais;  mecanismos de correção de desvios;  punições em caso de descumprimento. O Que é a Lei ?

22 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal No caráter intertemporal de algumas variáveis:   metas fiscais;  mecanismo de compensação para liberação de tributos e geração de gastos de caráter contínuo;  limites para o gasto com pessoal, por Poder;  limites para a dívida;  transferências e financiamentos entre governos  regras para a administração financeira e patrimonial. Ênfases

23 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal O processo de planejamento A LRF fortalece o processo orçamentário como peça de planejamento, prevendo desequilíbrios indesejáveis e apresentação dos compromissos dos governantes : –a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) é elaborada anualmente, estabelecendo as regras gerais para a elaboração do Orçamento do ano seguinte; –o Anexo das Metas Fiscais (LDO) deverá conter: as metas anuais relativas a receitas, gastos, resultados e o montante de dívida; a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior; a evolução do patrimônio líquido, estimativa e compensação da renúncia fiscal; –a Lei Orçamentária Anual deverá demonstrar a compatibilização com os objetivos e metas (LDO, Anexo).

24 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal As receitas e a renúncia fiscal Cada esfera de governo deverá explorar adequadamente sua base tributária e, em conseqüência, ter a capacidade de estimar qual será seu gasto. A renúncia da receita deverá estar acompanhada da estimativa do impacto orçamentário e financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dos seguintes. As LDO deverão conter um demonstrativo da estimativa e das medidas de compensação (aumento das receitas provenientes do aumento das alíquotas, ou conseqüente aumento ou criação de um tributo ou contribuição).

25 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal  Cada criação de gasto obrigatório de caráter contínuo (obrigação legal de execução por mais de 2 anos), ou liberação de tributos, deve ser acompanhada de previsão do impacto orçamentário-financeiro por 3 anos, e: ë demostrar que isso foi considerado na previsão da lei orçamentária e não afetará as metas previstas; ou ë ser compensada por aumento permanente de receitas (ampliação da base de cálculo, elevação ou criação de impostos) ou redução permanente de outros gastos contínuos.  Os governantes não poderão tomar decisões de aumento de gasto ou redução de receita que comprometam a saúde das finanças públicas no futuro. Mecanismo de Compensação

26 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Os gastos com os funcionários a Lei estabelece limites máximos para gastos totais com funcionários (ativos, inativos, terceirizados...): –em porcentagens da receita corrente líquida: 50% no governo central; e 60% nos governos subnacionais; –em cada governo, limite distribuído por esfera de Poder. Mecanismos de correção de desvios: –a 95% do limite máximo, se suspendem concessão de novas vantagens, criação de cargos, horas extras; –superado o limite, o excesso deve eliminar-se nos 8 meses (regra transitória: 2 anos); –nenhum ato que aumente os gastos poderá ser editado nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato.

27 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Limites de Gastos com pessoal nova Lei Camata LRF UNIÃO 50,0 Executivo 40,9 GDF e Ex-territórios 0,6 Outros 3,0 MPU 37,9 Legislativo 2,5 Poder Judicial 6,0 ESTADOS 60,0 Executivo 49,0 Ministério Público 2,0 Legislativo 3,0 Poder Judicial 6,0 MUNICÍPIOS 60,0 Executivo 54,0 Legislativo 6,0 (1) Segundo Projeto de Lei. As receitas correntes Líquidas incluem Tributos, Transferências correntes Líquidas, Serviços, Patrimonial etc. ESFERA DE GOVERNO/PODER % receitas correntes Líquidas (1)

28 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal A dívida pública Define conceitos e normas a ser observados por todos os governos: dívidas, consolidada e mobiliária; operações de crédito; e garantias. Os limites máximos das dívidas serão fixados pelo Senado, por proposta do Presidente da República (em porcentagens da receita corrente líquida): para cada esfera do governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação; poderão ser revisados anualmente; verificação do montante ao final de cada quadrimestre. O Banco Central não poderá conceder créditos nem garantias a qualquer governo, mesmo através da venda ou intercâmbio de títulos. as instituições financeiras estatais não poderão conceder créditos aos governos que as controlam.

29 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal operações de crédito “Regra de Ouro “: a contratação das operações de crédito em cada exercício limita-se ao montante do gasto de capital (empréstimos somente deverão ser destinados a gastos com investimentos). Não se poderão conceder créditos de um governo em favor de outro, mesmo que para refinanciar ou alargar a dívida. Operações irregulares, dívida em excesso, garantias não honradas impedem a obtenção de garantias, de transferências voluntárias e novos financiamentos. Concessão de garantias: exigida contragarantia ou mesmo ou superior valor e regularidade do tomador.

30 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal controle social A busca da transparência na gestão fiscal é um dos elementos fundamentais para manter o equilíbrio das contas públicas, pois: –atesta o atendimento dos limites, condições, objetivos e metas; –afirma responsabilidades; –justifica desvios e indica medidas corretivas; –define o prazo estimado para a correção; –dá acesso público a dados concisos e substanciais da vida pública.

31 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal a transparência Fiscal Os gastos devem ser registrados em regime de competência. As receitas e gastos de seguridade, assim como seu caixa, deverão estar em contas separadas das dos tesouros. Regras gerais para a consolidação das contas públicas serão definidas por um Conselho de Gestão Fiscal ou, enquanto não se constitui, pelo órgão central de contabilidade do governo nacional. Acesso público a todas as informações, inclusive por Internet - controle social no âmbito do processo democrático. Participação popular no processo orçamentário. O Ministro da Fazenda divulgará todos os meses na Internet a reação dos governos que superaram o limite máximo para a dívida.

32 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Punições Enquanto durar o excesso de gastos com pessoal ou dívida estarão suspensos: transferências voluntárias, obtenção de garantias, novo endividamento. Punições pessoais: alcança os responsáveis dos três poderes, em todos os níveis de governo; em vários casos, castiga administradores por omissão: não pelos desvios, mas por não tomar medidas para corrigi-los; perda de cargo; não poderá exercer função, cargo ou emprego público por 5 anos; detenção ou reclusão e multa. Todo cidadão é parte legítima para denunciar e configura crime a imputação infundada.

33 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Conteúdo Histórico e Descentralização Lei de Responsabilidade Fiscal Diagnóstico atualizado

34 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Lei Fiscal A Lei de Responsabilidade vem mudando a história da administração pública: todos os governantes passarão a ter que obedecer a normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade. Não se resume a um simples corte nos gastos e a dívida ou a determinação de metas temporárias para gerar superávit: o que se busca é o desenvolvimento de uma nova cultura fiscal. a evolução conjuntural nas finanças públicas: avanços no curto prazo.

35 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal avanços a longo prazo Concertação nacional em favor de disciplina fiscal.Concertação nacional em favor de disciplina fiscal. Aumento da transparência e do controle social.Aumento da transparência e do controle social. Mudança do processo de orçamento e prestação de contas.Mudança do processo de orçamento e prestação de contas. Redução de gasto com pessoal e do tamanho da dívida dos governos subnacionais.Redução de gasto com pessoal e do tamanho da dívida dos governos subnacionais.

36 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Dívida Líquida em % de PIB – Pós-Real

37 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Dívida e Receita Tributária, em % PIB - 1991/2003

38 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Dívida Líquida do Setor Público – 1998/2003

39 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal < 1,0 1,0 - 1,5 1,5 - 3,0 3,0 - 4,0 > 4,0 dívida /receitas correntes - Estaduais Brasil = 3,8 1997 Brasil = 3,8 1997 Brasil = 1,9 2000 Brasil = 1,9 2000 Brasil = 1,7 2001 Brasil = 1,7 2001

40 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Superávit primário – Setor Público 1995/2004: em % PIB

41 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Superávit primário – Setor Público 1995/2004: em % PIB mensal - acumulado em 12 meses

42 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Brasil= - 4,6% 1997 Brasil= - 4,6% 1997 Brasil = 5,6% 2000 Brasil = 5,6% 2000 < -10% -10% - 0% 0% - 5% 5% - 10% > 10% Brasil = 7,1% 2001 Brasil = 7,1% 2001 Superávit primário/receitas correntes - Estaduais

43 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Resultados Fiscais 1998/2003

44 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Divisão federal de resultado fiscal e dívida exclui empresas estatais

45 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Brasil = 61,1% 1997 Brasil = 61,1% 1997 Brasil=51,4% 2000 Brasil=51,4% 2000 < 40% 40% - 50% 50% - 60% > 60% Brasil = 45,7 % 2001 Brasil = 45,7 % 2001 Gasto com Pessoal/Receitas Correntes - Estados

46 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Brasil = 43,2% 2000 Brasil = 43,2% 2000 Brasil = 39,4 % 2001 Brasil = 39,4 % 2001 Gasto com Pessoal/Receitas Correntes - Municípios

47 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal A recomendação fundamental da experiência descentralizadora brasileira é descentralizar em um ambiente plenamente democrático. Isto torna o processo de reforma mais lento, gradual e complexo. Porém, os passos dados serão permanentes. a lição de modelo brasileiro

48 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Expositor: Mestre em economia. Consultor técnico do Congreso Nacional. Ex-superintendente da Área Fiscal do BNDES. Coordenador da equipe técnica que elaborou projeto de lei de responsabilidade fiscal no Brasil. Site na Internet: www.joserobertoafonso.ecn.br e-mail: ze.afonso@terra.com.brze.afonso@terra.com.br fax: (55) 21 2554 5742 Expositor: Mestre em economia. Consultor técnico do Congreso Nacional. Ex-superintendente da Área Fiscal do BNDES. Coordenador da equipe técnica que elaborou projeto de lei de responsabilidade fiscal no Brasil. Site na Internet: www.joserobertoafonso.ecn.br e-mail: ze.afonso@terra.com.brze.afonso@terra.com.br fax: (55) 21 2554 5742

49 José Afonso, 06/2004 Brasil: descentralização e responsabilidade fiscal Sítio na Internet http://federativo.bndes.gov.br