Políticas Sociais e Pobreza

Apresentação em tema: "Políticas Sociais e Pobreza"— Transcrição da apresentação:

1 Políticas Sociais e Pobreza
Carla Bronzo Escola de Governo da Fundação João Pinheiro/MG Novembro de 2011

2 O curso, a trajetória Pobreza: concepções importam?
Políticas sociais: tipologias e modelos de proteção social. Breve análise da experiência internacional e os desafios da proteção no contexto contemporâneo. Políticas Sociais e Pobreza: Os Programas de Transferência de Renda na America Latina, Bolsa Familia no Brasil. Desafios, perspectivas. Limites da Assistência Social para o enfrentamento da pobreza.

3 1. Concepções importam? “Detrás de cada estilo de política publica siempre existe, en forma implícita o explicita, una determinada perspectiva teórica, es decir, un modo especifico de ver las cosas. Una teoria, en sintesis, es un sistema de categorias de percepción” (Fanfani, 1991, p. 92). Como definimos pobreza? Qual a teoria que informa nossa leitura da pobreza e as politicas para seu enfrentamento?

4 “Uma vez identificado o mal, tem-se o remédio para seu enfrentamento”
Mensurar envolve identificar os públicos potenciais e legítimos das ações no campo da proteção social. Operacionalização/ mensuração Concepção/enfoque Estratégias de intervenção Toda estratégia de intervenção tem uma teoria - mais ou menos explícita ou implícita – sobre o problema, que fornece o arcabouço para a ação. “A definição de pobreza é o motor para a seleção de políticas” “Uma vez identificado o mal, tem-se o remédio para seu enfrentamento” (E. Fanfani) 4

5 Necessidades básicas insatisfeitas: acesso precário a bens e serviços
Enfoque monetário: pobreza como privação de renda. Linhas de pobreza absoluta e relativa. Necessidades básicas insatisfeitas: acesso precário a bens e serviços Capacidades: privação de capacidades dos indivíduos para ser e fazer coisas que julgam relevantes. Desenvolvimento como Liberdade (Amartya Sen) 5

6 Exclusão social: aspecto relações sociais, processos, pertencimento, identidade, coesão social. Trabalho, proteção social, sociabilidade Vulnerabilidade e riscos: multidimensionalidade das privações, dimensões objetivas e subjetivas, noção de ativos, estratégias de resposta e estrutura de oportunidades.

7 Infra Qualificacao estrutura profissional Saneamento Trabalho Saude
Enfoque monetário Qualificacao profissional Necessidades Basicas Insatisfeitas Renda: Parâmetro nutricional Saneamento Trabalho Capacidades Saude Transporte Exclusao social Moradia Vulnerabilidade Educacao Dimensões psico sociais: valores, crencas, comportamentos. Pobreza como privacao multipla Dimensoes objetivas interrelacionadas Pobreza como privacao de liberdade e capacidades Sociabilidade (politica e capital social) Ativos materiais e ativos menos tangíveis Dimensoes subjetivas: Aspectos sociais e psico sociais

8 Pobreza em múltiplas dimensões
Dimensão econômica, a ausência de renda. Capacidades limitadas em termos de ativos produtivos e humanos. Precariedade do acesso a bens e serviços Fragilidade do trabalho, para além da renda, envolve identidade e dignidade social.

9 Fragilidade dos laços sociais e de mecanismos de solidariedade e reciprocidade.
Aspectos subjetivos, relativos a valores e atitudes. Dimensão da territorialidade, estigma e da segregação, elementos que podem agregar outro componente aos processos de exclusão.

10 Duas questões: Faz diferença conceber a pobreza sob um ou outro aspecto em termos da identificação do problema? Quais as consequências do ponto de vista do conteúdo e da forma das políticas públicas?

11 Alguns autores têm pontuado a questão de múltiplos ajustes nas estimativas empíricas sobre a pobreza, que fazem com que as taxas de pobreza variem entre 13% e 66% na mensuração da pobreza em 17 países latino-americanos (Laderchi, Saith, Stewart, 2003, p. 12). A magnitude da variação pode indicar, de acordo com os autores, que muitas estimativas monetárias da pobreza não são robustas.

12 Não e possível definir de forma exaustiva um conjunto de dimensões, variáveis e indicadores para a mensuração e análise da pobreza e da vulnerabilidade social. Na realidade não existe e nem poderá haver um consenso absoluto sobre como medir a vulnerabilidade.

13 A escolha dos indicadores para expressar alguma realidade ou fenômeno social não e unívoca e neutra.
O ponto central parece ser a clareza da concepção de base e as escolhas daí advindas, que devem ser explicitadas e reconhecidas em sua parcialidade na abordagem do real, sempre mais amplo e complexo do que os indicadores podem alcançar.

14 Vulnerabilidade como concepção síntese da pobreza
Concepção de vulnerabilidade como uma abordagem mais ampla da pobreza, capaz de absorver dimensões presentes em outros enfoques e expandi-las. Vulnerare = ferir. Incerteza, sofrimento, para além das privações monetárias ou materiais em si.

15 Fornece parametros ou pontos mais estáveis para operacionalização do conceito
Implica pensar políticas de prevenção, mitigação e enfrentamento (ex-ante e ex post)

16 Elementos chave da concepção de vulnerabilidade (Busso, Katzman, Holzmann e Jorgensen; Moser; dentre outros) Idéia de processo-trajetória. Caráter dinâmico da pobreza. Noção de ativos: recursos de natureza tangível (capital humano, físico, financeiro) e menos tangível (capital social, relações familiares, dimensão relacional e psico social) Estratégias de respostas. Uso dos ativos. Manejo dos ativos. Estrutura de oportunidades: conjunto de leis, instituições, políticas. Dimensão macro, contextual. Unidades: indivíduos, domicílios, territórios.

17 “ La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistematicamente de sus ciudadanos; como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios necesarios del indivíduo u hogar para aprovechar el conjunto de oportunidades que se le presenta; como inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejuores niveles de bienestar” (Busso, 2001, p. 8).

18 “Por activos se entiende el conjunto de recursos materiales e imateriales que los indivíduos y los hogares movilizan em procura de mejorar su desempeňo econômico y social, o bien como recursos despegados para evitar el deterioro de sus condiciones de vida o disminuir su vulnerabilidad. La vulnerabilidad, a su vez, es entendida como uma relación entre dos términos: por una parte la “estrutura de oportunidades” y, por la outra, las “capacidades de los hogares”. De las diferentes combinaciones entre ambos términos se derivan tipos y grados de vulnerabilidade que pueden ser imaginados como um cociente entre ambos términos” (KATZMAN, 1999).

19 Se temos os ativos e as estratégias de resposta em uma ponta, na outra ponta do conceito tem-se a categoria de estrutura de oportunidades. Por um lado, portanto, a concepção de vulnerabilidade situa-se a frente da ideia de risco e da capacidade de resposta, material e simbólica, que indivíduos, que famílias e comunidades conseguem fornecer para fazer frente ao risco ou ao choque (que significa a materialização do risco).

20 Essa capacidade de resposta é permeada, mediada, constrangida e-ou potencializada pela estrutura de oportunidades que definem o contexto da ação e essa constitui uma dimensão central no enfoque da vulnerabilidade, sob suas diferentes abordagens teóricas.

21 Por esse termo – estrutura de oportunidades – se considera o conjunto de recursos, bens e serviços, programas, benefícios colocados à disposição de públicos com diferentes níveis e tipos de vulnerabilidade. “ probabilidades de acceso a bienes, servicios o actividades que inciden sobre el bienestar del hogar porque le facilitan el uso de recursos propios o le suministran recursos nuevos, útiles para la movilidad e integración social a través de los canales existentes” (Katzman, 2000, p.299).

22 Consequências da concepção de vulnerabilidade para políticas sociais locais
Multidimensionalidade Intersetorialidade Integracao Flexibilidade na oferta Redes de serviços e foco no território Heterogeneidade Dimensões subjetivas Autonomia Capacidades Empoderamento

23 - Governança (governo de proximidade e redes)
Componentes conceituais que decorrem de enfoques ampliados sobre pobreza (e do foco na pobreza crônica) Multidimensionalidade Heterogeneidade Dimensões relacionais, psico-sociais Elementos que decorrem do marco institucional das políticas de proteção: - Governança (governo de proximidade e redes) - Modelos locais de proteção social: integralidade, flexibilidade, políticas territoriais, participação

24 Multidimensionalidade da pobreza
Intersetorialidade na gestão Visão ampliada da pobreza reconhece seu caráter multidimensional. A intersetorialidade na gestão é a contraface da multidimensionalidade da pobreza. A concepção da exclusão coloca que os processos que a produzem são dinâmicos e multideterminados. O foco na natureza multidimensional da privação – ou no caráter poliédrico da realidade (Serra, 2004) - aponta para a necessidade de uma maior integração nos enfoques setoriais.

25 A emergência do tema da intersetorialidade na agenda pública acena para um conjunto de inovações no âmbito da gestão pública, em um contexto no qual os sistemas técnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais são confrontados com novos objetivos e demandas políticas e sociais, novas temáticas e novos segmentos da população, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, exigindo novas respostas organizativas das quais a intersetorialidade é apenas uma das alternativas possíveis.

26 Perspectiva da integralidade:
- no âmbito da concepção e atuação dos gestores: forma de pensar integralmente a realidade. Integralidade e transversalidade como premissas de trabalho. - no âmbito organizativo: estruturas organizativas que busquem superar segmentação. O central da idéia de intersetorialidade consiste precisamente na incorporação de lógicas específicas às políticas existentes (Nuria Cunnil Grau, 2005).

27 Heterogeneidade da pobreza
Políticas territoriais Heterogeneidade da pobreza Território como unidade de intervenção e parâmetro para focalização. Duas vias para explicar sua centralidade: a)governo de proximidade e maior capacidade para captar necessidades e fornecer respostas adequadas; b) relação pobreza e segregação. Infra estrutura social (redes de bens e serviços + organização social), que pode atuar como potencializadora ou como barreira para superação da pobreza.

28 Infra-estrutura social (Liz Richardson e Katharine Mumford, 2002)
Comunidade Infra-estrutura social (Liz Richardson e Katharine Mumford, 2002) Serviços e instalações (exemplos) Organização social Infra-estrutura urbana bem conservada Atividades para jovens Normas e controles redes de amizade pequenos grupos Acesso a serviços de maternidade

29 Atuação com base no território permite captar melhor as especificidades da pobreza (diagnóstico mais adequado) e maior “aderência” aos problemas e necessidades da população. Processos de segregação e degradação de áreas podem ser produzidos pelo Estado e este tem condições de mitigar efeitos.

30 Políticas sociais espacialmente organizadas:
Dois conjuntos de políticas que têm impactos sobre espaço urbano (Torres e Marques) Políticas governamentais relativas ao espaço construído: infra estrutura, regulamentação, melhoria condições periferias, habitação etc Políticas sociais espacialmente organizadas: A) incorporação de lógicas territoriais às políticas setoriais tradicionais (diferenciações em função das características das áreas); B) convergência de diversas políticas setoriais para áreas particularmente problemáticas.

31 A cumulatividade de privações em determinados territórios criam círculos perversos da pobreza que, para serem rompidos, exigem um esforço da gestão integrada; sendo que por integração entende-se a intersetorialidade das ações no território.

32 Heterogeneidade da pobreza
Flexibilidade na oferta Padronização da provisão de serviços e interação com usuário: tipologia de R. M. Nogueira e implicações para estratégias de intervenção nas condições de pobreza crônica. Necessidade de programas que sejam flexíveis e adaptados às condições, capacidades e limitações locais. Rede de serviços (e habilitação social) como condição necessária para “personalização” do atendimento.

33 Dimensões relacionais
Autonomia, empoderamento Dois elementos centrais, interligados: relações entre pobres e não pobres (autonomia e dependência; protagonismo e subordinação); b) empoderamento/empowerment: maior controle externo dos pobres sobre recursos diversos e também no âmbito das crenças, valores e atitudes (capacidade de auto-expressão e auto-afirmação). Agentes externos como catalisadores essenciais do processo de conversão. Relação plano micro e macro (indivíduos/domicílios e regras/instituições/estruturas de oportunidades).

34 Dupla dimensão da pobreza:
Esta é mais que privação de renda e mais que privação material apenas: envolve dimensões objetivas (acesso a ativos materiais e humanos) e dimensões subjetivas (valores, atitudes, relações sociais, familiares e comunitárias: dimensões de natureza psico social). As diferenças entre pobres e não pobres não se explicam apenas pelo nível da renda familiar ou pela quantidade e intensidade das necessidades básicas insatisfeitas.

35 Heterogeneidade da pobreza: distintos tipos de pobres (Raczynski, 1999): pobres “ativos”, pobres “passivos” e pobres “refratários”. Ativos: alta capacidade para resolver os problemas. Capazes de aproveitar as oportunidades que aparecem. Passivos: apresentam capacidades apenas latentes, que devem ser desenvolvidas de forma articulada com a abertura de oportunidades.

36 Refratários: representam aqueles que não desenvolveram suas capacidades ou perderam as habilidades.
Programas de combate à pobreza devem ter em mente esses três conjuntos de pessoas e situações, uma vez que essa diferenciação implica conteúdos e metodologias de intervenção distintas

37 Relações pobres e não pobres: geralmente são assimétricas, favorecem a dependência e/ou a estigmatização, reforçam as atitudes de passividade e resignação. Frequentemente os pobres são vistos pelos setores não pobres (e principalmente pelos agentes públicos encarregados da execução de programas sociais) como aqueles “que não sabem”, “que não têm”, o que acaba por fortalecer atitudes de passividade, baixa autoestima, resignação, dependência, subalternidade, apatia, fatalismo...dimensões psico sociais negativas.

38 Importância do foco na ampliação da autonomia e capacidades
Importância do foco na ampliação da autonomia e capacidades. A perspectiva do empoderamento. O que significa de fato essa expansão do poder? Empoderamento/empowerment: controle externo sobre recursos diversos e também no âmbito das crenças, valores e atitudes (capacidade de auto-expressão e auto-afirmação. Capacidade de ação)

39 Caráter contingente do empoderamento
Caráter contingente do empoderamento. Interação entre o âmbito micro, subjetivo, valorativo e atitudinal e o âmbito macro, das estruturas, processos e dinâmicas que remetem a estrutura de oportunidades que o Estado, a sociedade e o mercado oferecem a indivíduos e comunidades. A estrutura de oportunidades, a infra estrutura social e o território. Contextos e condicionantes da ação.

40 Tem-se como implicação dessa abordagem (capacidades) que qualquer estratégia que busque a superação da pobreza passa necessariamente pelas pessoas, e que para desenvolver estratégias sustentáveis e efetivas é necessário alterar tais condições limitadoras, investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, competências e capacidade de auto-desenvolvimento, visando a ampliação de sua capacidade de ação.

41 Qualquer estratégia efetiva de inclusão, para ser coerente com as implicações de se partir de enfoques amplos sobre a pobreza, deve combinar – sob formas e com intensidade variadas – ações voltadas para um e outro campo de ações, ao mesmo tempo fortemente ancoradas nas necessidades materiais e demandas básicas e também voltadas para alterações nas dinâmicas psico-sociais, que se processam via interações e relações sociais, cujo peso significativo cabe às relações institucionais, estabelecidas com os agentes públicos e de proteção social.

42 Relações entre enfoques, categorias e elementos das estratégias de intervenção
Ativos, cadeia de riscos, sensitividade e resiliência, estrutura e processos Foco no território e infra-estrutura social Vulnerabilidade e riscos Relações sociais, multidimensionalidade heterogeneidade, trajetória Exclusão social Empoderamento, aumento das capacidades Capacidades Autonomia, capacidades Criação e fortalecimento de ativos materiais e não materiais. Acesso a bens e serviços sociais Necessidades Básicas Insatisfeitas Privações múltiplas Renda e consumo Acesso à renda Monetário

43 Relações entre elementos condutores e interruptores da pobreza crônica
Fatores indissioncráticos Condutores para pobreza crônica Itinerários de inserção/estratégias de incorporação social interruptores da pobreza crônica (propulsores da saída) Fragilidade dos laços familiares, comunitários e precária proteção social Pobreza crônica: severidade, multidimensionalidade das privações, longa permanência, transmissão intergeracional Ações de fortalecimento da infra-estrutura social Ausência ou precariedade de ativos. Acesso a ativos Territórios estigmatizados, espaços urbanos segregados Acesso precário a bens e serviços públicos Transferências de renda, beneficios não contributivos Ausência ou precariedade da inserção no mercado de trabalho

44 Relações entre mecanismos de superação da pobreza crônica e elementos de gestão
interruptores da pobreza crônica (propulsores da saída) Dimensões da Gestão Pública – elementos técnicos, políticos e institucionais Gestão em redes (redes multiníveis e horizontais) Participação Itinerários de inserção estratégias de incorporação social Flexibilidade na oferta e adequação à heterogeneidade da demanda (menor padronização) Ações de fortalecimento da infra-estrutura social Acesso a ativos Intersetorialidade/ transversalidade Maior interação com usuários (alteração atributos pessoais, dimensão psico-social) Transferências de renda, benefícios não contributivos

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