Receitas de Petrolíferas e Política Fiscal Philip Daniel e Rolando Ossowski Departamento de Questões Fiscais Fundo Monetário Internacional Workshop Gestão de Receitas do Petróleo Luanda, Angola Maio 2006 Os pontos de vista desta apresentação vinculam apenas os autores e não devem ser atribuídos ao Fundo Monetário Internacional, o seu Conselho Executivo, nem a sua administração.

Receitas do Petróleo e Política Fiscal Quadro Geral Desafios apresentados pelas receitas petrolíferas Política fiscal e estabilidade macroeconómica O balanço primário não petrolíefro Política fiscal e questões intergeracionais Fundos do petróleo Gestão de despesas Algumas directrizes

Países Não Produtores de Petróleo Diferem Importância do petróleo nas contas da economia e fiscais Desenvolvimento da economia não petrolífera Maturidade da indústria petrolífera / horizonte de produção do petróleo Titularidade da indústria petrolífera Regime fiscal para o sector petrolífero Situação macroeconómica Posiçao financeira do governo e sector público (dívida bruta e líquida, liquidez) Qualidade de Instituições

Receitas do Petróleo e Estabilização Incerteza e Instabilidade Incerteza sobre o valor dos recursos e timing das receitas Instabilitdade causada pela volatilidade dos preços petrolíferos Impostos têm de responder fortemente aos resultados obtidos Estabilização Estabilizar pelas despesas totais e gestão das receitas, não por dependência dos impostos “estáveis” Estabilidade económica geral Reduz prémios de risco dos investidores Evita interrupção de projectos Reforça posição de negociação & comercial Vital para redução da pobreza Governments in petroleum economies seek to maximize revenue receipts and then confront the consequences of uncertainty and instability in actual flows:  Uncertainty about the value of resources and the timing of revenues; Instability of prices, whether from income-driven variations in demand, or through volume constraints from target pricing by suppliers.  The taxation problem is to establish in the face of uncertainty a system of revenue sharing between IPCs and the government that maximizes the flow of government revenues over time. A fiscal system that efficiently taxes petroleum rent may maximize revenue flows but shift the risk of instability to the government. A government that organizes macroeconomic management to enable it to bear this risk will probably do better in revenue terms over time and set in place a macroeconomic framework leading to efficient use of petroleum revenues. Whether temporary booms and slumps in petroleum revenue or major secular shocks are at issue, the extremes of possible responses emerge from simple national accounting identities. When a shock lowers national income then either absorption or the trade surplus must fall. Either domestic expenditure must be cut or a trade deficit must be financed. A petroleum revenue boom requires either that absorption is increased or that a trade surplus leads to accumulation of foreign financial assets.In other words, a revenue boom has somehow to be absorbed: by saving abroad, raising imports, reducing savings or increasing investment. A slump requires the reverse processes. General economic stability has value because it reduces investors’ risk premia, avoids disruption of public and private investment and strengthens a government’s international negotiating and trading position. Stability is also vital to poverty reduction: those without assets and skills tend to be damaged most by instability, controls or rent-seeking behaviour. Fiscal and monetary instability jeopardizes any programme of social transformation or redistribution.

Directrizes para Estabilidade Manter procura do sector público em conformidade com a taxa de sustentabilidade do crescimento da capacidade Poupa excesso de receitas petrolíferas no estrangeiro Usa previsões de preço conservadoras Poupa activos estrangeiros em períodos de “boom”, uso em maus tempos do negócio Não é necessário “afinar” a economia Depende de estabilizadores automáticos Fundos do petróleo não são substitutos de uma boa gestão fiscal. Are there rules for keeping medium term stability in the face of booms and slumps? First, keep spending within the sustainable growth path and save excess revenues abroad. Second, use conservative (below median) forecasts of future revenues. Third, allow the foreign asset position to swing while keeping domestic absorption steady. There is no need to “fine tune” – rely on the automatic stabilizers in both upswings and downswings, If in doubt, save the money. The vital rule is to err on the side of caution. Some of the economic judgements required may appear sophisticated but – “No sophistication is needed for the wise decision to deposit fast-growing mineral income in the bank, pending the emergence of sensible opportunities to spend the money. On the other hand, even a financially sophisticated government can squander the public income if it is unwise or dishonest or not concerned with social and economic development.” (Marian Radetzki, 1992).  Whether or not to use a “petroleum fund” or NRF to keep the savings is a second-order question. The first question is settling the overall macroeconomic framework and a savings strategy. If a fund will buttress sound management and political support then go for one; if not, or if the risk of “raiding the till” is too great, then avoid the fund mechanism.

O Equlíbrio Primário Não Petrolífero Indicador fiscal chave em exportadores de petróleo. Derivado de todo o saldo fiscal, excluindo receitas relacionadas com o petróleo & despesas e juro líquido Idealmente, deve incluir despesas implícitas ou imputadas aos subsídios dos produtos petrolíferos, se aplicável. Importância analítica do equilíbrio primário não petrolífero: Indicador razoável da procura do governo nacional Medida de injecção de receitas na economia Medida do esforço fiscal e orientação de política fiscal subjacente Input chave na sustentabilidade fiscal e análise intertemporal

Volume do Déficit Primário Não Petrolífero Alguns factores a tomar em conta: objectivos macroeconomicos vulnerabilidade de curto prazo riqueza do governo, incluindo petróleo no solo e activos financeiros líquidos acumulados - sustentabilidade Em alguns países exportadores, grandes déficits primários não petrolíferos são sustentáveis e não apresentam preocupações de vulneralidade. Em outros poderá haver necessidade de reduzir o deficit primário não petrolífero devido às considerações de vulnerabilidade e sustentabilidade. Em todos os casos, o deficit primário não petrolífero deve ser compatível com os objectivos da estabilidade macroeconómica.

Regulação da Política Fiscal: Considerações Fiscais (1) Cara e ineficaz para ajustar as despesas rápida e bruscamente. O nível de despesas deverá ser dterminado à luz da sua provável qualidade e a capacidade de executá-lo eficazmente. A súbita criação ou alargamento de programas de despesas é arriscada. Aumentos nas despesas poderá ultrapassar capacidade de planeamento, implementação e de gestão do governo desperdício. Despesas não deverão aumentar mais rapidamente que permitidas por práticas de aquisições transparentes e cautelosas.

Regulação da Política Fiscal : Considerações Fiscais (2) Normalmente, as despesas são difíceis de conter ou enquadrar depois de expansões. Despesas ficam entricheiradas e ganham vida própria. Cortes drásticos nas despesas poderão conduzir à instabilidade social, desencorajar o investimento e reduzir crescimento futuro.

O Equilíbrio Primário Não Petrolífero e Transparência Foco no equilíbrio primário não petrolífero ajuda a desenvolver apoios de políticas prudentes, contribuindo desse modo para uma política fiscal menos procíclica e mais orientada para longo prazo. Este equilíbrio deverá ser destacado nos documentos do orçamento usados nas discussões parlamentares e públicas. Uma apresentação clara do equlíbrio primário não petrolífero ajuda a: Uso mais transparente das receitas petrolíferas Delinear mais claramente as escolhas de política Exemplo: Orçamento da Noruega.

Dinâmicas Petrolíferas e Fiscais de Longo Prazo : Trajectória da Riqueza Líquida do Governo

Uma Via Para Uso de Receitas Petrolíferas: Rendimento Permanente O Conceito Consumo actual limitado para preservar a riqueza para gerações futuras Uso sustentável – recursos convertidos em outros activos financeiros geradores de rendimento Uma directriz com incertezas Vantagem de tornar uma equidade intergeracional numa meta explícita O Cálculo Dados da reserva do petróleo & perfis da produção Custo de produção ou dinheiro recebido pelo estado Previsões do preço e output Taxa de juro real Taxa de crescimento da população Subtrair valor presenre descontado (ajustada para crescimento da população) das receitas totais reais “Rendimento Permanente” significa o montante da riqueza do petróleo que pode ser seguramente consumido, preservando a riqueza financeira para gerações futuras. Cálculo de rendimento permanente oferece um parâmetro para a gestão sustentável de receitas petrolíferas. Pode servir apenas de uma orientação, com muitas incertezas. É politicamente atraente visto que usa uma liderança preocupada com a equidade entre gerações.[A caixa direita apresenta os passos de um cálculo de rendimento permanente].

Fundos do Petróleo Propósitos Estabilização– proteger a economia da instabilidade de receitas Poupanças – riqueza para gerações futuras Precaução –dúvida se projectos são incertos ou absorventes de capacidade Ligações com políticas fiscais Fundos de petróleo não são substitutos para boa gestão fiscal; grandes produtores operam sem fundos de petróleo (RU, Arábia Saudita, Indonésia, Austrália, Rússia) Características importantes Consolidado quadro do orçamento Constrangimento de liquidez no orçamento Limites no investimento doméstico por fundos do petróleo Fundos especiais para armazenar e gerir receitas petrolíferas (fontes de recursos não renováveis ou FRNRs) poderão ter três motivos gerais: estabilização, poupança e precaução. Um fundo de estabilização protégé a economida de instabilidadey. Um fundo de poupanças armazena a riqueza para gerações futuras. Um fundo de precaução preserva as receitas diante de perspectivas incertas ou em caso de má capacidade de absorção. Fundos não são substitutos da boa gestão fiscal. Os grandes produtores operam sem fundos (UK, Arabia Saudita, Indonesia, Australia, Russia). A integração de qualquer fundo com a gestão fiscal é vital. Deve haver um quadro orçamental consolidado (despesas domésticas apenas através do orçamento), uma limitação de liquidez no orçamento geral (inexistência de emprestimos que contrabalance poupanças no fundo) e limites rígidos no investimento doméstico pelo fundo. O timing das receitas petrolíferas não seguem uma via lógica/conhecida; gestão fiscal, talvez apoiada por uma NRF, pode mudar a via de obsorção e reduzir os efeitos da incerteza.

Tipos de Fundos de Petróleo, por Objectivo Fundos de Estabilização Fundos de Poupanças Fundos de Precaução Recebe todas as receitas & injecta montantes regulares no orçamento [Papua Nova Guiné – fim 2000] Receitas petrolíferas além do montante do orçamento previsto [Oman] Percentagem fixa das receitas do petróleo [Alberta, Alaska] Atribui toda ou parte das receitas para finnanciar as fases iniciais do desenvolvimento do petróleo Percentagem das receitas totais do governo [Kuwait] Meta para assegurar viabilidade financeira se as receitas forem mais baixas que esperadas Déficit das finanças ou recebe excedente [Noruega] Receitas líquidas do governo (excedente do orçamento) [Noruega] Protecção da fraca capacidade de absorção Recebe depósitos acima do preço de referência; pode retirar quando abaixo do preço limite [Chile, Venezuela atél 2001] Exemplos recentes em Azerbajão e Timor-Leste [agora tipo de fundo da Noruega] [This slide contains illustrations of the three types of funds and countries that have tried them]

Tipos de Fundo do Petróleo, por Regras Operacionais Fundos de contingência Principamente objectivos de estabilização Depósito e levantamento dependem de indicadores exógenos rígidos, normalmente preços ou receitas fiscais do petróleo. Indicadores: multianuais (média fixa/variável) ou intra-anual (relativos ao preço do petróleo do orçamento) Exemplos: Fundos de Estabilização Macroecnómica da Venezuela (regras 1998), Irão Fundos de partilha de receitas Principalmente objectivos de poupança Uma porção fixa de receitas ou receitas do petróleo são depositadas no fundo do petróleo. Várias regras (ou discrição) para levantamentos Exemplo: Fundo de Reserva do Kuwait para Futuras Gerações Fundos de financiamento Objectivos tanto da estabilização como da poupança Receita líquida do petróleo é depositada no fundo. O fundo financia automaticamente o déficit não petrolífero através de uma transferência inversa. Exemplo: Fundo de Pensão do Governo da Noruega

Gestão do Fundo Potencial para má gestão com ou sem fundo do petróleo: Elementos chave para eficiência do fundo do petróleo – Divulgação pública regular Resposabilidade aos representantes eleitos Auditoria independente de actividades Estratégia de investimento clara – maioria activos estrangeiros “Análise comparativa” de retorno de investimentos desejados Concurso na nomeação de gestores de investimento Poor fiscal management can occur with or without a fund. The key elements for an efficient fund (drawn, for example, from Norway) seem to be: accountability to elected representatives; independent audit of transactions and activities; a clear investment strategy, relying for the most part on investment in foreign assets; benchmarking of the desired investment returns in different market segments; competition in the appointment of investment managers.

Fundos do Petróleo, PFM, e Transparência Fundos do Petróleo não deverão ter autorização para gastar Evitar orçamentos duplos: todas as despesas devem estar transpantemente no orçamento. Receitas do petróleo não devem ser reservadas para despesas específicas Deve haver concurso genuíno para recursos fiscais. Evitar quadros institucionais separados do fundo do petróleo Mecanismos rigorosos para assegurar boa governação, e responsabilização são essenciais Clareza das regras, divulgação, auditoria e avaliação de desempenho

A Necessidade de Distinguir Fundos do Petróleo das Regras Fiscais Fundos do petróleo são as vezes confudidos com regras fiscais. Fundos do petróleo não constrangem política fiscal – salvo se o governo enfrenta limitação de liquidez.

Regras Fiscais nos Países Produtores de Petróleo Tentativa de isolar política fiscal de pressões políticas. Impondo restrições ou limites nas variáveis fiscais (tais como déficits, despesas, débito), regras procuram constrangir política fiscal. Desenho de regras fiscais nos países produtores do petróleo tem de ter em conta as suas características fiscais (volatilidade do petróleo, conceito alargado de sustentabilidade). Regras devem visar separar as despesas e o deficit não petrolífero da volatilidade de curto prazo das receitas do petróleo. Mas, muitos produtores do petróleo têm limitaçãoes de liquidez – conseguirão estes países separar despesas na depressão? Um bom quadro de gestão fiscal é uma condição necessária (não suficiente) para o sucesso de uma regra fiscal. Regras fiscais não são mais fortes do que a vontade da classe política em cumpri-las.

Quadros de Despesa de Médio Prazo (MTEFs) MTEFs podem ajudar a limitar o grau de respostas de despesas de curto prazo para rapidamente mutáveis receitas petrolíferas. Eles podem permitir uma melhor apreciação de futuras implicações de despesas das actuais decisões de política – incluindo custos recorrentes futuros do dispêndio de capital.

Despesas Gestão de Despesa Pública Fundos extra-orçamentais Não existem regras especiais para dispêndio das receitas petrolíferas Dados de base consistentes Procedimentos da preparação do orçamento Sistema da execução do orçamento Planeamneto e gestão do dinheiro Fundos extra-orçamentais Melhor mobilização do apoio público? Estimular condições de mercado? Desvantagens Perda de controlo central e integridade do orçamento Distorção da alocação de recursos Entrincheirar prioridades antigas Barreira à realocação na margem Potenciais preocupações da transparência Tentativas em circunstâncias especiais provaram ser difíceis (Exemplo Chade) Petroleum revenues, like any other funds, need expenditure management rules for effective use. The prominence of petroleum revenues, and the frequent desire to earmark them, makes it vital that the rules do apply to petroleum revenues. These rules cover adequacy of data, budget preparation, budget execution and cash management arrangements. Earmarking for specific expenditures and disbursement through extra-budgetary funds may, exceptionally, have a role but are usually best avoided. Does use of an extra-budgetary fund and earmarking create better public support for saving and targeted spending? Extra-budgetary funds can increase efficiency by simulating private market conditions where levels and standards of service are linked directly to fees or charges, for example, management of road user charges in a fund dedicated to road maintenance. This benefit, however, hardly applies to management of petroleum revenues. More plausible would be use of petroleum revenues to provide a consistent source of funds for expenditures that yield high benefits but are often unrecognised and subject to cuts. The Chad petroleum revenue management programme created extra-budgetary funds to ensure both savings and specific targeting of expenditure from petroleum revenues to poverty-reduction programmes.

Observações Finais Direccionar respostas de regulação de gastos para receitas petrolíferas e equlíbrios primários não petrolíferos prudentes. Consolidação fiscal poderá ser necessária para reduzir vulnerabilidade e reforçar a sustentabilidade fiscal. Dar atenção ao equilíbrio primário não petrolífero e factores de escala. Estabelecer bons sistemas de orçamento . Ter um horizonte de longo prazo. Melhorar a transparência fiscal, para que todos possam ver como é usada – mal usada as receitas petrolíferas.