Elisabete Ferrarezi e Mariana Oliveira Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública III Seminário Democracia, Direito e Gestão Pública Conferências Nacionais de Saúde e processos participativos na Administração Pública Federal Brasileira Elisabete Ferrarezi e Mariana Oliveira Coordenação-Geral de Pesquisa ENAP Diretoria de Comunicação e Pesquisa Brasília, 24 de novembro de 2011

Estudo de caso sobre experiências participativas: 13ª CNS e 8ª CNS Objetivos Estudo de caso sobre experiências participativas: 13ª CNS e 8ª CNS Analisar avanços, dilemas e a complexidade do mecanismo participativo e do processamento dos resultados na agenda governamental.

Participação social no Estado Espaços para envolvimento da sociedade nas atividades da política pública – consulta, diálogo ou deliberação. Aprendizado para governo e sociedade: lidar com a complexidade da AP e decisões coletivas. Descompasso entre o desenho do aparato estatal e a dinâmica da participação: complexidade exige novas configurações na AP. O modo hierárquico da burocracia impediria aproveitar o potencial de inteligência coletiva que espaços participativos podem agregar, pois não foram pensados para operar em ambiente de complexidade, incerteza e rede. Ao entrar na estrutura institucional do Estado, os espaços participativos têm que se submeter à lógica dos processos burocratizantes, sujeitos a ordens legais e instrumentos especializados. Os desenhos organizacionais que assumem essas instâncias delimitam, assim, o potencial de atuação. Para Pierre Levy (2000), as tecnologias de comunicação e informação, notadamente a internet, têm proporcionado a criação de um novo espaço, o espaço do saber, onde as pessoas poderiam interagir e potencializar os conhecimentos e competências humanas, formando uma inteligência coletiva. Seria necessária uma valorização de todos os tipos de conhecimento, ao invés da mínima parcela que hoje é considerada, para que se possa iniciar um movimento de reconhecimento e coordenação do que cada um sabe, mobilizando, assim, um número cada vez maior de competências. Na inteligência coletiva, cada indivíduo interage constantemente, integrando a sua porção de conhecimento ao espaço do saber, ao mesmo tempo em que se apropria do que existe, reconstruindo sua própria experiência. A formação e a identificação das pessoas com esse coletivo traz inúmeras possibilidades, constituindo campo fértil, inclusive, para o florescimento de novas formas de democracia, mais participativas e adaptadas à complexidade do mundo contemporâneo.  

Conferências Nacionais Processos institucionalizados de participação social nos quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam e deliberam sobre determinada política pública, produzindo resultados a serem incorporados nas agendas e ações governamentais. Caráter de mobilização social, espaço de negociação, construção de consensos, evidência de dissensos, compartilhamento de poder. Permitem aos governos adquirirem conhecimento, anteciparem padroes e demandas emergentes e experimentarem dialogo e colaboração com participantes com potencial de gerar resiliencia – capacidade de se adaptar a adversidades e de se antecipar a mudanças.

Conferências Nacionais Das 113 conferências realizadas desde 1941, 72 ocorreram entre 2003 e 2010. 40 áreas setorias. Mobilização de cerca de 5 milhões de cidadãos. Estruturação nos três níveis governamentais. Composição: sociedade civil e Estado. Segmento Trabalhadores. Resultados a serem incorporados nas políticas públicas e ações do setor.

8ª Conferência Nacional de Saúde (1986) Tradição em participação social do setor da saúde. 4000 participantes, 1000 delegados (50% sociedade e 50% instituições públicas e trabalhadores) Movimento sanitário: luta política +propostas amadurecidas. Proposta de implantação de sistema universal e gratuito + participação institucionalizada Divisor de águas. Pré-constituinte em matéria de saúde. 1º setor a realizar conferências – década de 1940 Mov sanitário – emergência: novas estruturas que surgem da auto-organização em sistemas complexos

13ª Conferência Nacional de Saúde (2007)

13ª CNS: Antecedentes Era SUS: Realização de 5 conferências. Número crescente de resoluções e maior complexidade na composição dos participantes.

13ª CNS: Desenvolvimento do processo Desafio de superar as dificuldades da 12ª CNS. 4.413 etapas municipais (80% dos municípios) e 27 etapas estaduais e do DF: 5 mil propostas Ausência de texto-base: Tema Central “Saúde e qualidade de vida: políticas de Estado e desenvolvimento”. Três eixos temáticos. Mudanças metodológicas. Na 12ª CNS, as deliberações não terminaram no prazo. Os participantes tiveram que votar em propostas via correio. atraso relatorio final em um ano. (falta de foco?) Participantes com direito a voz e voto (delegados): 50% usuários; 25% trabalhadores; 25% governo e prestadores.

13ª CNS: Etapa nacional Desafio de superar gargalos metodológicos e produzir resultados efetivos Mesas-Redondas Apresentação dos Eixos Temáticos 10 Plenárias Temáticas Debate e votação das: . propostas destacadas originárias das Etapas Estaduais e do DF . propostas inéditas Plenária Final . propostas destacadas que receberam entre 30% e 69% de votos favoráveis em pelo menos 6 plenárias . propostas inéditas aprovadas nas plenárias por maioria simples RELATÓRIO FINAL Documento com: - propostas do Relatório Consolidado não destacadas nas plenárias temáticas - propostas diretamente aprovadas (70%+ votos favoráveis em pelo menos 6 plenárias) - propostas aprovadas na Plenária Final - moções Plenárias temáticas:variação da forma que desenvolveu as discussões (discussões mais arraigadas, plenárias mais conservadoras, delegados exaltados etc.) Projeto cultural (válvula de escape).

13ª CNS: Etapa nacional Relatório Final: 857 resoluções. 8ª CNS: 54. 40% propostas aprovadas eram inéditas (sem debate nas etapas prévias) Conteúdo: fragmentação (grupos e interesses específicos). Grau de exequibilidade variável das resoluções. Situação de impasse quanto à priorização e viabilidade da incorporação.

13ª CNS: propostas polêmicas Foram suprimidas do relatório final de propostas que eram importantes para o governo, como: Descriminalização do aborto Criação de Fundação estatal de direito privado Como o governo lida com a oposição às suas propostas? Como governo lida com oposição às suas propostas?

Dilemas Processar os resultados das conferências: Limites jurídico-institucionais Como lidar com aumento da diversidade e complexidade de atores e interesses em jogo e as propostas antagônicas, genéricas e/ou não consensuais? Risco de baixa incorporação de resoluções na agenda: governo decide. Como executar aquilo que é inconstitucional? Como levar a cabo propostas que não condizem com o sistema legal-institucional definido para o setor? E não é algo simples, envolve outros poderes, outras decisões político-administrativas.  

Dilemas Baixo acompanhamento das deliberações encaminhadas, resultando em dificuldades de prestação de contas. Dificuldade de ministérios negociarem internamente prioridade para implementação das deliberações e de se articular com outros órgãos, inclusive o Legislativo.     Inexistência de estratégia de coordenação horizontal entre as diversas conferências nacionais, resultando em dificuldades para a identificação e para o encontro de soluções para os inúmeros casos de deliberações recorrentes, sobrepostas e, muitas vezes, antagônicas entre si. Realização de conferências, sobre o mesmo tema ou similares, com intervalo muito curto entre uma e outra, restando aos conselhos e/ou aos ministérios um prazo reduzido para processar os resultados das mesmas.

Qualidade democrática potencial: Considerações Finais Qualidade democrática potencial: Conferências => mais atores sociais nas decisões => aumentam chances de empurrar temas na agenda. Agregam informações, diagnósticos, propostas e conhecimentos; possibilitam identificar temas e padrões emergentes; potencial de gerar legitimidade, respeito à diversidade, e engajamento com a coisa pública que podem levar a compromissos recíprocos. A qualidade democrática de associações e movimentos sociais nos espaços participativos advém do fato de eles terem o potencial de construir o diálogo público com relação aos assuntos pelos quais se interessam, lutam e se expressam, que poderiam passar despercebidos ou que eram resolvidos por práticas tradicionais burocráticas. No Brasil, vários direitos foram conquistados por meio da mobilização social, em um movimento da base social para o topo.

Considerações Finais Capacidade de adaptação (resiliência) do Estado é limitada, condicionada por regras, leis e prerrogativas, dificultando captar inteligência coletiva e emergência que se dá no espaço social. Aprimorar benefícios da participação exige adaptações e inovações; contexto mudou e os modos democráticos dos processos participativos precisam ser compatibilizados com o modo burocrático das organizações. o aparato estatal foi construído para trabalhar hierarquicamente e a adaptação de suas estruturas para formas participativas pode ser um processo lento, pois envolve transformação política, social e cultural. Contradição entre o desenho do aparato estatal e a dinâmica da participação: complexidade exige novas configurações na AP.

Considerações Finais O poder de burocratas e políticos de incluir temas na agenda muda com processos participativos. O desafio é fazer valer a expectativa social de influenciar a agenda decisória prioritária e agregar resultados de deliberação coletiva no processo de política pública. Funcionamento do aparato estatal e sua relação com mecanismos de participação Construção ainda está em movimento.

Considerações Finais Problemas de coordenação e gerenciamento de tantos atores, organizações, interesses, alternativas, projetos políticos. Qual o lugar reservado ao processamento de resultados da participação? Consultas e diálogos com o público somam-se a outros meios de gestão de políticas, e o lugar reservado ao processamento dos resultados dessa participação (diretrizes, propostas, demandas) ainda não está definido claramente para a maior parte das políticas que possuem conselhos e conferências. Na organização tradicional, as relações são reguladas conforme preceitos de ordem fornecidos pelas normas, leis, procedimentos e hierarquia, tendo o poder executivo alto poder de decisão. Já para o modelo de participação distribuída, a regulação é produzida pelos relacionamentos em torno de objetivos comuns, enquanto perdurarem, sendo o resultado imprevisível e de difícil mensuração.  

Obrigada! elisabete.ferrarezi@enap.gov.br mariana.carvalho@enap.gov.br www.enap.gov.br http://casoteca.enap.gov.br