‘Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’ Bruno Queiroz Cunha Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental/MPOG Assessor na Superintendência Executiva da ANCINE MSc. Regulation, London School of Economics and Political Science As opiniões aqui expressas não têm por intenção exprimir o posicionamento dos órgãos aos quais estou funcionalmente vinculado, sendo, portanto, de minha inteira responsabilidade.

Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo ‘Regulatory Governance in Brazil: inconsistent coordination, institutional fragmentation and halfway reforms’ Paper apresentado na ‘4th Biennial ECPR Standing Group for Regulatory Governance Conference’, University of Exeter, Reino Unido, 28 de Junho 2012 Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo

Idéia Central Atualmente, limitações de ordem político-institucional jogam papel preponderante na dinâmica regulatória no Brasil. Em virtude de uma visão incompleta da regulação, a governança regulatória tem sido tratada de forma fragmentada, pouco abrangente, ad hoc e com reduzida formalização. Isto colabora para o lento desenvolvimento e pequeno alcance das iniciativas de governança regulatória no Brasil. A saída para o problema passa, necessariamente, por um reposicionamento do tema na agenda de governo, tanto no aspecto teórico quanto prático; e pela renovação de um compromisso claro e continuado do Estado com a questão.

Peculiaridades do Caso brasileiro Literatura brasileira no tema é limitada Literatura internacional tende a partir de visão continental (e.g. Levi-Faur & Jordana) Conjuntura nacional recente ‘descola’ o Brasil do contexto latino-americano em alguns aspectos Posição atual do país, globalmente, coloca-o ombro a ombro com as principais economias do mundo, e entre as maiores emergentes (BRICS)

Peculiaridades do Caso brasileiro (cont.) Investimentos Externos Diretos nas Principais Economias Latino-americanas – 2000-2011 (em US$ milhões) Fonte: CEPAL (2011) * média simples Setor de manufaturados e serviços receberam 46% e 44% dos investimentos em 2011, respectivamente – destaque para telecomunicações e mineração (altamente regulados) Porém... no Doing Business 2011: posição 126 / 183

Inércia não foi vencida País não embarcou decididamente em nenhuma das principais tendências de evolução da governança regulatória atuais (Wegrich, K. - 2012): Não subscreveu plenamente ao ‘text book approach’ – não conseguiu internalizar a AIR Não adotou o ‘too much regulation approach’ de simplificação regulatória (e.g. ‘regulatory guillotine’, ‘one in – one out’, ‘one in – two out’) Não alinhou as discussões específicas em regulação ao ‘democratic governance approach’

Hipóteses Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘credible commitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

Hipóteses Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘credible commitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

Conclusão Parcial Há espaço para o Brasil impulsionar ainda mais o desenvolvimento, a competitividade e o processo de catch-up com as principais economias mundiais promovendo avanços claros na governança regulatória. Com benefícios econômicos e sociais.

Quadro Atual ‘Padrões de governança tendem a ser mais vividamente discutidos em situações de crise e reformas’ (Lynn, 2003) Reformas ao estilo NPM nos anos 1990 geraram um repensar da regulação, mas que é incompleto. Muita energia ainda é gasta em discussões próprias da ‘primeira onda’ de reformas regulatória (Radaelli, C.). Regulação e desenvolvimento são vistos como temas descasados e, por vezes, excludentes.

Predomínio da Visão Clássica Reformas regulatórias dos anos 1990 determinaram o reducionismo conceitual: Concepção normativa com respeito à regulação e ao estado regulador – ideal a ser perseguido Equilíbrio Geral (falhas de mercado), Escolha Racional e Captura (Stigler, Peltzman, Bernstein, Posner, Majone) Dependência técnico-econômica – ‘path dependence’, ’snowball effect’ (Thatcher, Mark) Foco em agências reguladoras, sua autonomia e eficiência – legitimidade é secundária face o risco de captura (Majone)

Alternativa: Visão Institucionalista ‘Estado regulador’ é um modelo analítico, não um ideal normativo de estado mínimo (Yeung, K., 2010) Visão descritiva e instrumentalista : regulação como um dos papéis do Estado – não um ‘mal necessário’ Regulação não é uma atividade homogênea ou padronizada: Muito da atividade regulatória é exercida de maneira descentralizada (diferentes entes estatais e não-estatais, organizações sociais, atores privados e organizações internacionais), com destinatários difusos e instrumentos variados Regimes Regulatórios e Espaços Regulatório (Black, 2001; Scott, 2006; Lodge e Wegrich, 2012; Moran e Lancher, 1989) “O desafio [da construção] de capacidade regulatória em contextos de industrialização e desenvolvimento é, portanto, não apenas o de formalização de instituições e manutenção de reguladores ‘inteligentes’, é também o processo mais complexo de inserir relações dentro de um espaço regulatório mais amplo...” (Baldwin, Lodge, Cave – 2012: 418)

Visão Institucionalista (cont.) Conciliação entre regulação e desenvolvimento: Regulação é delimitada por estruturas institucionais e fatores político-sociais Autonomia estatal deve ser inserida (embeddedness) – articulando conflitos e interesses cumulativos e, por vezes, inconsistentes Aceitação mútua de autoridades e legitimidades, por meio de comunicação, interação e construção reputacional – dinamismo

Visão Institucionalista (cont.) Articula-se melhor com a proposta de governança regulatória: Coordenação do que é descentralizado e difuso Governança regulatória como um conjunto de mecanismos que sociedades utilizam para administrar a atividade regulatória e gerenciar conflitos (Veljanovski, 2010) Conceito geral: Governança como “o processo complexo nas democracias modernas em que não apenas funcionários governamentais, mas também a sociedade civil e uma legião de atores políticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econômica e institucional” (Bresser-Pereira, 2009: 16)

Definição de regulação “[regulação] é o uso intensional de autoridade de maneira a afetar o comportamento de terceiros, por intermédio de mecanismos ligados ao ‘estabelecimento de parâmetros’, à ‘alteração de comportamento’ e à ‘coleta de informação’.” (Lodge e Wegrich, 2012: 16, 25)

Situação da Gov. Reg. no Brasil Foco concentrado nas Agências Reguladoras Pouca coerência sistêmica entre os órgãos e entre Poderes Desconsideração do espaço regulatório Falta de coerência no ciclo de vida da regulação: prioridade ao eixo ‘estabelecimento de parâmetros’ Pouca formalização de temas e ferramentas de ‘qualidade regulatória’ no aparato do Estado

Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) PRO-REG Bem sucedido em mobilizar o debate Facilitou o surgimento de iniciativas bottom-up ‘Risco cíclico’ para o PRO-REG se ausente : Formalização Estabilidade Ampliação do foco institucional

Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) Desafios Como avançar do discurso para a prática? Como manter suporte político ao longo do tempo? Como sair da inércia do discurso normativo teleológico e criar condições para mudanças de padrão dialético e linear no campo da regulação? Como mobilizar atores para o debate? Como efetivar a conciliação entre qualidade da regulação e desenvolvimento?

Obrigado! Bruno Queiroz Cunha bruno.cunha@ancine.gov.br