IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos Auditoria sobre Governança das Agências Reguladoras de Infraestrutura no Brasil Acórdão TCU 2.261/2011 - Plenário IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos Brasília, 27 de agosto de 2013 I

Papel do TCU na Fiscalização da Regulação Desde a criação das agências reguladoras o TCU vem acompanhando e promovendo o controle externo destes entes. O controle da regulação é feito por duas Secretarias especializadas – Secretarias de Fiscalização de Desestatização e Regulação (SefidEnergia e SefidTransporte), que fiscalizam os seguintes setores: Transporte (Terrestre, Aquaviário, Aéreo); Telecomunicações; Energia; Serviços postais. Radiodifusão;

Governança Regulatória - Regras e práticas que regem o processo regulatório; - Sistemática de interação entre os atores envolvidos; - Desenho institucional no qual estão inseridas as Agências; - Meios e instrumentos utilizados pelos reguladores em prol de uma regulação eficiente, transparente e legítima. Uma boa governança não implica, necessariamente, em um ambiente regulatório eficiente, mas são indispensáveis para a sua formação. Sem alguns requisitos, inputs, traduzidos em uma boa governança, dificilmente pode- se conceber um processo regulatório capaz de atingir os objetivos esperados da regulação.

Escopo da Auditoria Avaliar a governança regulatória nas seguintes dimensões: 1 Competências Regulatórias: Agência – Ministério - Conselhos 2 Autonomia: Financeira e Decisória 3 Mecanismos de Controle: Prestação de Contas e Transparência 4 Mecanismos de Gestão de Riscos e de AIR

Competências Regulatórias Uma estrutura legal que estabeleça as “competências certas” para as “instituições certas” é peça-chave para o funcionamento efetivo da regulação estatal. Deve-se considerar a arquitetura institucional existente e as diferentes relações entre todos os atores envolvidos, como conselhos setoriais, ministérios e agências reguladoras. Boa governança implica em uma interação eficiente entre todos os atores que participam da atividade regulatória. Critérios Analisados Inexistência de lacunas regulatórias: vácuo; Clareza na definição de competências; Não sobreposição de funções; Formulação de políticas a cargo do Poder Concedente; Implementação das políticas públicas e regulação a cargo das Agências; Efetiva capacidade do Poder Concedente em definir, objetivamente, metas e diretrizes às Agências.

Alguns achados... Não há lacunas ou sobreposições de competências regulatórias significativas nos setores regulados. Transporte Aquaviário: competências similares desenvolvidas por mais de um órgão (Ex: definição de tarifas portuárias pela Antaq, Autoridades Portuárias, Conselho de Administração Portuária); Radiodifusão: dúvidas quanto ao poder sancionatório. Em termos gerais, os Conselhos Setoriais não tem sido capazes de fornecer diretrizes estratégicas que orientem os entes reguladores e delimitem objetivos de longo prazo a serem atingidos; O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit), que, criado em 2001, passou oito anos inoperante e se reuniu pela primeira vez em novembro de 2009.

Autonomia Critérios Analisados As agências reguladoras precisam ser autônomas e manter a devida equidistância das partes interessadas. As agências reguladoras devem atuar objetivamente, como agentes responsáveis pela implementação de políticas públicas definidas pelo Executivo e pelo Legislativo. A autonomia é importante para que seu processo decisório seja técnico e imparcial, livre de ações externas indevidas. Critérios Analisados Maior autonomia financeira para as Agências: prerrogativas orçamentárias e blindagem quanto aos contingenciamentos; Critérios legais objetivos para a indicação de dirigentes e rol legal taxativo de hipóteses de perda de mandatos; Período razoável de quarentena (OCDE – mínimo de 01 ano); Critérios claros para a substituição de dirigentes em seus afastamentos regulares e no período de vacância (manutenção da capacidade deliberativa da agência).

Alguns achados... Os ministérios supervisores têm grande poder de decisão na descentralização dos recursos às Agências – possibilidade de interferência na autonomia por vias orçamentárias. As propostas orçamentárias das Agências são inseridas dentro da proposta dos respectivos ministérios vinculadores. Mesmo as que arrecadam receitas próprias suficientes para o seu financiamento (Aneel e Anatel), estão sujeitas aos contingenciamentos e às liberações intempestivas de recursos. Não há critérios claros para a substituição dos Conselheiros e dos Diretores nos períodos de vacância. Antaq - paralisia decisória da entidade de dezembro de 2005 a junho de 2006 (o colegiado é composto de 3 diretores).

Mecanismos de Controle Os mecanismos de controle são os fatores que buscam assegurar a responsabilização das agências, visando a aderência da sua atuação aos marcos regulatórios. A existência de mecanismos de controle inadequados podem permitir que as agências reguladoras exerçam indevidamente sua autonomia. Assegurar a responsabilização é fundamental para que os reguladores possam desempenhar sua missão e obter autonomia em suas relações com seu ministério vinculado. Critérios Analisados Parâmetros e mecanismos objetivos de avaliação da atuação finalística; Prestação de contas que permitam avaliação do desempenho finalístico; Ampla divulgação das ações e das decisões das agências, com foco e linguagem adequadas; Critérios mínimos de transparência do processo decisório; Mecanismos que permitam a efetiva participação da sociedade no controle das ações dos reguladores (controle social).

Alguns achados... A falta de transparência do processo decisório de algumas Agências prejudica o acompanhamento de suas ações. Antaq : não havia calendário de reuniões e pauta prévia às sessões da diretoria; Anatel: ausência de atas para algumas reuniões; Aneel: referência de melhores práticas: prévia divulgação da pauta das reuniões; sessões deliberativas da Diretoria são transmitidas ao vivo pela internet; reuniões da Diretoria são previamente agendadas em calendário anual emitido por Portaria; disponibilização de conteúdos previamente às audiências públicas; Feedback às contribuições das audiências e consultas públicas.

Mecanismos de Gestão de Riscos e AIR Ferramentas que melhoram a governança regulatória, propiciando transparência para a tomada de decisão, conforme riscos e oportunidades identificadas, além de proporcionar decisões regulatórias justificadas e apropriadas, por meio da análise prévia do impacto de escolhas regulatórias. Gestão de Riscos: processo de identificação e análise de riscos com a maior probabilidade de ocorrência e maior impacto no alcance dos objetivos da organização. Avaliação de Impacto Regulatório (AIR): mecanismos que oferecem dados empíricos para avaliação do custo-benefício das opções e consequências de decisões regulatórias. Critérios Analisados Mecanismos e processos de Gestão de Riscos; Metodologias de Análise de Impacto Regulatório; Utilização desses mecanismos para a tomada de decisões.

Alguns achados... Ainda não há processo de gerenciamento de riscos nas Agências; A Análise de Impacto Regulatório - AIR ainda não é formalmente utilizada (PRO-REG como indutor do processo).

Algumas lições aprendidas no processo... Uma boa governança contribui para a construção de um processo regulatório capaz de atingir os objetivos esperados da regulação e da atuação estatal; A definição de governança e a construção de critérios para sua avaliação é um processo dinâmico e precisa considerar as particularidades do arcabouço institucional da instituição avaliada (não existe um regra única para todos).

IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos Auditoria sobre Governança das Agências Reguladoras de Infraestrutura no Brasil IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos Brasília, 27 de agosto de 2013 I