Melhorando o Impacto Doméstico dos Megaprojectos Experiência Global e Opções para Moçambique Antonio Nucifora, Peter Nicholas, and Boris Utria Banco Mundial Março 2010 Banco Mundial

Melhorando o Impacto Doméstico dos Megaprojectos O contexto: Oportunidades e desafios Melhorando o ciclo de preparação de projectos Como assegurar a participação doméstica: Financiamento pelo Orçamento? Impactos macroeconómicos e como geri-los A “maldição” dos recursos naturais e políticas para evitá-la Questões finais

Bacia do Rovuma – Gás (e Petróleo?) Complexo Metalúrgico de Maputo Central de Moatize Cahora Bassa Mpanda Nkuwa Carvão de Moatize Carvão de Benga Central de Benga Refinaria Potencial Florestal Petroline Moma - Titânio Campos de Gás Refinaria Chibuto - Titânio Central da Moamba Mozal Complexo Metalúrgico de Maputo Mozambique Mozambique 3

Megaprojectos: Oportunidades e desafios Moçambique granjeou uma forte reputação por possuir uma ambiente favorável ao investidor Tanto a S&P como a Fitch atribuíram a Moçambique uma perspectiva estável nas suas ‘Credit Rating’ B+ O aumento do interesse dos investidores em Moçambique traduz-se em investimentos multibilionários As contribuições dos megaprojectos para o orçamento podem ser cruciais para financiar investimentos em infra-estrutura Com vista ao futuro: Necessidade de equilibrar a reputação de ambiente favorável ao investidor com a maximização dos benefícios internos

Melhorando o ciclo de preparação de projectos

Melhorando o ciclo dos projectos: estado actual Debilidades do actual ciclo dos projectos Existem lacunas no contexto jurídico e regulamentário Processo ad hoc de coordenação interministerial MF chamado muitas vezes a participar já numa fase avançada das negociações Os grandes investidores reportam que, muitas vezes, as delegações do GdM não estão adequadamente preparadas e equipadas

Melhorando o ciclo dos projectos: Contexto Jurídico & Regulador Falta de uma lei-marco abrangente para megaprojectos, concessões e PPPs para fornecer as directrizes para selecção de projectos e alocação de riscos quem é a autoridade contratante prazos máximos para a aprovação de contratos a que órgãos cabe atribuir aprovações e em que estágio como as concessões e outros acordos poderiam ser regulados e/ou monitorizados diferentes opções de aprovisionamento disponíveis

Melhorando o ciclo dos projectos: o processo institucional Necessidade de formular um processo claramente estruturado para a avaliação, convite a licitação, negociações e monitorização pós-implementação de megaprojectos Demarcar claramente as responsabilidades entre os ministérios Assegurar o papel-chave do MF na negociação e monitoria dos megaprojectos, concessões e PPPs Avaliar e priorizar as necessidades-chave de recursos humanos, tais como especialistas em financiamento Role of MOF: to ensure that fiscal regime conforms to relevant fiscal laws and regulations no direct or indirect fiscal risks, or financial damages/losses accruing to the State analysis of fiscal impact of mega-project/PPP proposals to be included in package going to Council of Ministers for approval adequate monitoring mechanisms to avoid the unauthorized use of funds so as to avoid conflicts of interest preparation of baseline data that will allow the monitoring of the fiscal impact of mega-projects and PPPs periodic collection of information on the fiscal, economic and financial contribution of those megaprojects and PPPs the roles played by the different institutions are key in terms of ensuring that project cycle activities take place in a timely manner

Melhorando o ciclo de projectos: O processo institucional Necessidade de facilitar a participação do sector privado Fortalecer a capacidade de resposta aos grandes investidores Desenvolver maior capacidade do GdM de iniciar projectos e responder adequadamente a propostas não solicitadas Necessidade de formular um contexto para avaliar: os benefícios globais dos investimentos propostos as opções de financiamento se um processo de licitação mais abrangente seria benéfico para as propostas não solicitadas

Melhorando o ciclo de projectos: O processo institucional Seria melhor contar com uma unidade dedicada e equipada com pessoal adequado? A responsabilidade deveria continuar a ser descentralizada, ou deveria ser transferida a uma Unidade centralizada de ‘Megaprojectos, PPPs e Concessões’? Será melhor desenvolver as necessárias competências junto de cada ministério interessado, ou seria a criação de uma unidade centralizada especializada a solução institucional mais apropriada?

Como assegurar a participação doméstica nos megaprojectos?

Deverá existir participação doméstica nos megaprojectos? É essencial que interesses privados internos sejam convidado a participar de forma competitiva e transparente Evitar preocupações concernentes a Pessoas Politicamente Expostas Passará algum tempo até que os diferentes investidores corporativos e institucionais moçambicanos possam amealhar os recurso financeiros para investir em MPs O GdM manifestou interesse em participar financeiramente em vários projectos futuros

Como pode ser financiada a participação doméstica em megaprojectos? Opção 1: O GdM investirá e financiará directamente a participação doméstica em megaprojectos Porém, deverá o GdM utilizar seus limitados recursos para financiar participações em megaprojectos? Geralmente a opção menos preferida e orientada apenas por considerações estratégicas A forma de veiculação apropriada de tais investimentos públicos iria depender da lei moçambicana

Como pode ser financiada a participação doméstica nos megaprojectos? Opção 2: Reserva de capital através de uma ‘opção de compra’ de acções no futuro Ao outorgar concessões, o GdM poderia reservar capital próprio para que moçambicanos possam comprá-lo no futuro Isto funciona como uma ‘opção de compra’ de um título para aumentar a participação moçambicana no futuro A venda futura de acções deverá ser efectuada ao preço de mercado

Como pode ser financiada a participação doméstica nos Megaprojectos? Opção 3: ‘Armazenamento’ de acções até que haja demanda local suficiente para a sua aquisição (a) empresas privadas (b) instituições financeiras de desenvolvimento (IFDs) (c) o próprio Governo moçambicano Com o sector privado ou as IFDs a funcionar como “instituições armazenárias”, o GdM não teria de utilizar seus escassos recursos (ou contrair empréstimos) para financiar a participação

Implementação de um Mecanismo para Armazenamento de Múltiplos Investimentos Seria mais adequado que a participação pública não ficasse nas mãos de uma instituição de serviços públicos, de modo a assegurar uma boa governação corporativa e a evitar conflito de interesses Será melhor tratar a questão do armazenamento de acordo com a situação ou criar um mecanismos especializado?

Como poderia ser estruturada uma Sociedade De Controlo moçambicana SPV 1 do Projecto IDA/BIRD GdM Ministério das Finanças Bancos Moçambicanos Investidores Sociedade de Controlo (Moçambique) IFDs / IFIs Fundos de Sub + senior dívida SPV 2 do Projecto do Projecto SPV 3 Futuro Carteira de títulos

O caso de Singapura: a sociedade de controlo TEMASEK Esta empresa de controlo estatal de Singapura constitui um bom exemplo tanto de estratégia como de governação A Temasek tem participação integral ou parcial nas maiores empresas do país Investe em áreas com boas e fortes características públicas Gerida por um conselho independente e profissional e por uma equipa de gestão responsável Divulgação total dos materiais e transacções correspondentes Publicação das demonstrações financeiras auditadas

Sociedade de Controlo de Singapura: TEMASEK Ministério das Finanças (Singapura) Singapore Telecom 100% de participação Temasek Holding Company Capital Mercados de Financiamento de obrigações: : (eg 2005, US$1,75 mil milhões) - Classificação AAA para notas a 1 ano Administração do Porto de Singapura Singapore Power Keppel Corporation 21% de participação Conselho Independente Mais de USD 100 mil milhões em carteira Equipa de Gestão

Impactos Macroeconómicos e Orçamentais dos Megaprojectos

Passos Recentes para Aumentar os Benefícios Domésticos dos Megaprojectos O GdM pretende aumentar o impacto domestico dos megaprojectos, notadamente a contribuição fiscal para o orçamento O GdM reduziu adequadamente os incentivos fiscais e padronizou os termos fiscais para todos os novos projectos

Próximos Passos para Aumentar os Benefícios Domésticos dos Megaprojectos Necessidade de um contexto jurídico apropriado Adopção de mecanismos que assegurem que sejam orçamentados e devidamente monitorizados recursos adicionais Reflectir sobre a possibilidade de reduzir os benefícios fiscais em projectos de investimento, em paralelo com a redução das taxas de IRPC

Serão os incentivos úteis para atrair investimentos? A maior parte da literatura questiona os incentivos Pesquisa sobre o impacto dos incentivos em Moçambique (Bolnik, 2009) Amostra aleatória de 60 empresas que se qualificaram para o gozo de benefícios fiscais do CIP em 2005, 2006 e 2007 Factores críticos que influenciam a decisão de investimento mercado doméstico em crescimento (38 vezes) falta de concorrência local (16 vezes) estabilidade política (14 vezes) ambiente de negócios (12 vezes) e acesso aos mercados vizinhos (9 vezes) Apenas um respondente citou “incentivos”

Serão os incentivos úteis para atrair investimentos? Pesquisa sobre o impacto dos incentivos em Moçambique Os benefícios fiscais não são decisivos para a maioria dos investimentos 85% dos investidores afirmou que a sua decisão não dependeu da redução de impostos sobre o rendimento, dando uma taxa de redundância de 80% Para alívio do imposto de importação sobre bens de capital a taxa de redundância correspondente foi de73% Muito poucos desses projectos poderiam ser categorizados como “sem entraves” Apenas 12% dos investidores considerou locais fora de Moçambique — e nenhum deles considerou a redução de impostos um aspecto crítico Cerca de 90% dos investimentos foram guiados pelas oportunidades do mercado interno

Reforma da Política Fiscal para Aumentar a Competitividade das PMEs O clima fiscal poderia ser significativamente melhorado mediante a redução simultânea dos incentivos fiscais e do número e nível de taxas tributárias — sem comprometer a receita pública Aumentar a base tributária para criar um nível de actuação equitativo para todos os possíveis investidores Simplificar consideravelmente a administração tributária Encaminhar o investimento para onde for mais produtivo Reduzir o espaço para arbítrio e corrupção Melhorar o regime fiscal para investimento por pequenos/médios empreendedores

Outras Potenciais Melhorias no Impacto Macrofiscal dos MPs Melhoria da previsão de receitas e da eficiência da despesa Desenvolvimento e implementação de um modelo macrofiscal para os megaprojectos Melhoria da eficiência da despesa como parte de um esforço para prevenir a “Dutch Disease” Fortalecimento da transparência e responsabilização Adopção de práticas de monitorização da recolha e distribuição de receitas fiscais dos megaprojectos A adesão à ITIE é um início promissor Adopção dos mesmos princípios / abordagem ao longo da cadeia de valores em todos os projectos de recursos naturais

Outras Potenciais Melhorias no Impacto Macrofiscal dos MPs Refinação do contexto da política monetária Adaptar o conjunto de políticas de intervenção do Banco Central para facilitar a absorção de entradas de capital provenientes de MPs Melhoria da gestão de liquidez e das operações de política monetária do Banco Central para gerir efectivamente o excedente de liquidez associado aos fluxos de capital dos MPs Desenvolvimento da política da taxa cambial tendo como foco o médio prazo A curto prazo, mitigar as pressões pela apreciação da taxa cambial associadas as fluxos de capital dos MPs Que política cambial poderia optimizar os fluxos de recursos associados a megaprojectos a médio/longo prazo?

Transparência Fiscal e Boa Governação

Riqueza Proveniente de Recursos Naturais e Crescimento Económico: ‘A Maldição’ [Vertical axis] Crescimento Anual Médio Real do PIB per capita, 1975-2000 [Horizontal axis] Exportação de Resursos Naturais (combustível, minério, metais) como % do PIB, 1975

Que é a ‘Maldição dos Recursos Naturais’? Segundo muitos estudos, a abundância de recursos naturais tem forte impacto negativo no crescimento Por exemplo (Sachs e Warner 1995, 2001) Corte transversal de países no período 1970-90 Aumento de dez pontos percentuais na rácio de exportação de recursos naturais sobre o PIB associado a um crescimento anual 0,4% – 0,7% mais baixo do PIB per capita Três principais explicações: A ‘Dutch disease (Doença Holandesa)’: apreciação da taxa de câmbio real e perda de competitividade Procura de renda Deterioração institucional e qualitativa das políticas

A ‘Maldição dos Recursos Naturais’: Papel-chave para a Boa Governação Consenso emergente de que o resultado depende da qualidade das instituições e políticas do país (Collier e Goderis 2007) Série cronológica de 130 países no período 1963-2003 Divisão da sua amostra em países de boa e má governação (um índice ICRG inferior a 75 é ‘bom’) Impacto negativo do crescimento apenas em países com má governação; relação positiva em países com boa governação

Implicações-chave de política para o uso de recursos naturais Moçambique até agora evitou a maldição de recursos, reflectindo a ‘natureza de enclave’ dos MPs existentes Três tipos de política podem ajudar Moçambique a abordar os desafios do desenvolvimento baseado nos recursos naturais Boa governação e transparência Um regime fiscal para o sector de recursos naturais Boa postura da política fiscal Políticas de alocação de despesas públicas para promover o crescimento a longo prazo e minimizar a Dutch disease Adopção de normas fiscais apropriadas para poupar o suficiente das receitas geradas pelos recursos naturais

Conclusões

Como maximizar os benefícios provenientes de megaprojectos Fortalecimento do ciclo de preparação de projectos Revisão completa do contexto jurídico e institucional, bem como do processo do ciclo dos projectos? Seria útil uma lei de bases para PPPs, Concessões e Megaprojectos? Como pode ser melhorada a avaliação das ‘liabilities’ do Estado? Deveria existir uma unidade centralizada? Assegurar a participação moçambicana Deverá ser financiada pelo orçamento ou deverão ser utilizadas alternativas (opção de compra, “armazenamento”)? Se financiada pelo orçamento, que princípios deverão orientar a operação de uma Sociedade de Controlo moçambicana?

Como maximizar os benefícios provenientes de megaprojectos Impactos macroeconómicos e orçamentais Será necessário um modelo macrofiscal para prever as receitas fiscais e o envelope de recursos para as despesas do governo a médio prazo? Há necessidade de oferecer benefícios fiscais aos investidores? Deverá o GdM considerar uma redução dos benefícios fiscais, em paralelo com a redução do número e nível de taxas tributárias? Que política de taxa cambial poderia optimizar o fluxo de recursos provenientes de megaprojectos a médio/longo prazo? Transparência fiscal e boa governação Deveria o GdM considerar a adopção de princípios/abordagem similares aos da ITIE ao longo da cadeia de valores em todos os projectos de recursos naturais?

Obrigado! Antonio Nucifora Economista Sénior, PREM, Banco Mundial, Moçambique Tel: +258-21-48-2371 Fax: +258-21-49-2893 Email: anucifora@worldbank.org Março 2010 Banco Mundial