A Seguridade Social e o Financiamento do SUS no Brasil EQUIPE DA ECONOMIA DA SAÚDE Profº Elias Antônio Jorge Ana Cleusa Serra Mesquita Andrea Barreto de Paiva Ruyter de Faria Martins Filho Ressaltar a importância da Vinculação Constitucional de Recursos para Ações e Serviços Públicos de Saúde – EC nº 29/2000!!!

Breve Histórico Século XIX – Primeiras Iniciativas de Proteção Social Em Vila Rica (atual Ouro Preto) surgiu a primeira cooperativa de que se tem notícia no Brasil. Ela visava a assegurar aos seus cooperados caixão e velório, isto é, buscava-se a dignidade na hora de morrer. Século XX – Intensificação das demandas por proteção social Surgiram as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAP) e, com elas, a Lei Eloy Chaves, em 1923, a qual regulamentava sua atuação e acabou por marcar o início da Previdência Social no Brasil. Tratava-se do embrião de um sistema de proteção social presidido, no entanto, pela lógica de seguro. A Constituição Federal definiu, art. 198, § 1º, que o SUS seria financiado com recursos do Orçamento da Seguridade Social dos três níveis de governo. No art. 55, do ADCT, ficou estabelecido que até a edição da primeira LDO (1990), o percentual de destinação seria de 30% da Seguridade Social (OSS) para as ações e serviços públicos de saude. Tal dispositivo permaneceu nas LDO de 1990 a 1993, sem que fosse efetivamente cumprido. A CF havia previsto que as fontes de financiamento da Seguridade Social seriam as contribuições sobre a folha salarial, faturamento e o lucro liquido das pessoas jurídicas (art. 195). Na Lei nº 8080/90, Orgânica da Saúde, há uma parte destacada, um Titulo (V) que trata do “Financiamento”. Este titulo é decomposto em vários capítulos que, por sua vez, tratam “Dos Recursos” Capitulo I, arts. 31-32, “Da gestão financeira” – Capitulo II, arts 33-35 “Do planejamento e Orçamento” Capitulo III, arts. 36-38. Nesse contexto legal são colunas do financiamento do SUS: 1. Os recursos necessários para o custeio das ações e serviços de saúde, 3. a gestão financeira e 3. e as questões que envolvem o planejamento e orçamento. Em 1992, o questionamento jurídico das fontes de financiamento, CSLL (151) e sobre o faturamento, juntamente com o descumprimento do dispositivo constitucional acerca dos 30% da OSS, ocasionaram grave crise que levou ao recurso ao empréstimo junto ao FAT.

Breve Histórico Anos 30. CAP's foi ampliada pelo surgimento dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP). Os IAP absorveram a maior parte das antigas CAP e buscaram prover cobertura aos trabalhadores dos mais diversos segmentos contra alguns riscos sociais. 1966. Decreto nº 72: agregação dos IAPs e crição da previdência no INPS – Instituto Nacional de Previdência Social . Esta mudança, no entanto, não alterou a lógica de seguro; Os benefícios permaneciam restritos aos trabalhadores do mercado formal que contribuíam ao sistema previdenciário. Aos indivíduos excluídos do mercado formal de trabalho, uma dupla penalidade: privação de melhores condições de trabalho e exclusão da cobertura médico-hospitalar. Restava-lhes disputar com os mais pobres e indigentes a assistência ofertada pelas Santas Casas de Misericórdia. A Constituição Federal definiu, art. 198, § 1º, que o SUS seria financiado com recursos do Orçamento da Seguridade Social dos três níveis de governo. No art. 55, do ADCT, ficou estabelecido que até a edição da primeira LDO (1990), o percentual de destinação seria de 30% da Seguridade Social (OSS) para as ações e serviços públicos de saude. Tal dispositivo permaneceu nas LDO de 1990 a 1993, sem que fosse efetivamente cumprido. A CF havia previsto que as fontes de financiamento da Seguridade Social seriam as contribuições sobre a folha salarial, faturamento e o lucro liquido das pessoas jurídicas (art. 195). Na Lei nº 8080/90, Orgânica da Saúde, há uma parte destacada, um Titulo (V) que trata do “Financiamento”. Este titulo é decomposto em vários capítulos que, por sua vez, tratam “Dos Recursos” Capitulo I, arts. 31-32, “Da gestão financeira” – Capitulo II, arts 33-35 “Do planejamento e Orçamento” Capitulo III, arts. 36-38. Nesse contexto legal são colunas do financiamento do SUS: 1. Os recursos necessários para o custeio das ações e serviços de saúde, 3. a gestão financeira e 3. e as questões que envolvem o planejamento e orçamento. Em 1992, o questionamento jurídico das fontes de financiamento, CSLL (151) e sobre o faturamento, juntamente com o descumprimento do dispositivo constitucional acerca dos 30% da OSS, ocasionaram grave crise que levou ao recurso ao empréstimo junto ao FAT.

Breve Histórico 1988. Constituição Federal e seus objetivos redistributivos Financiamento da Seguridade por orçamento próprio (OSS) e responsabilidade de financiamento pelos três níveis de governo. Além disso, criação de novas fontes de receita para a Seguridade (COFINS, PIS/PASEP, CSLL). O fortalecimento do FPE e FPM para reduzir as desigualdades regionais. Pelo FPE, 21,5% da arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de restituição e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) são repassados aos Estados. No caso do FPM, 22,5% da arrecadação líquida do IR e do IPI são repassados aos municípios, entretanto, do montante do FPM são deduzidos 15% para o FUNDEF/ FUNDEB. O FPM ainda recebe 50% do IPVA e 25% do ICMS arrecadado pelos estados. A Constituição Federal definiu, art. 198, § 1º, que o SUS seria financiado com recursos do Orçamento da Seguridade Social dos três níveis de governo. No art. 55, do ADCT, ficou estabelecido que até a edição da primeira LDO (1990), o percentual de destinação seria de 30% da Seguridade Social (OSS) para as ações e serviços públicos de saude. Tal dispositivo permaneceu nas LDO de 1990 a 1993, sem que fosse efetivamente cumprido. A CF havia previsto que as fontes de financiamento da Seguridade Social seriam as contribuições sobre a folha salarial, faturamento e o lucro liquido das pessoas jurídicas (art. 195). Na Lei nº 8080/90, Orgânica da Saúde, há uma parte destacada, um Titulo (V) que trata do “Financiamento”. Este titulo é decomposto em vários capítulos que, por sua vez, tratam “Dos Recursos” Capitulo I, arts. 31-32, “Da gestão financeira” – Capitulo II, arts 33-35 “Do planejamento e Orçamento” Capitulo III, arts. 36-38. Nesse contexto legal são colunas do financiamento do SUS: 1. Os recursos necessários para o custeio das ações e serviços de saúde, 3. a gestão financeira e 3. e as questões que envolvem o planejamento e orçamento. Em 1992, o questionamento jurídico das fontes de financiamento, CSLL (151) e sobre o faturamento, juntamente com o descumprimento do dispositivo constitucional acerca dos 30% da OSS, ocasionaram grave crise que levou ao recurso ao empréstimo junto ao FAT.

Impasses na questão do Financiamento Art. 55, do ADCT: até a edição da primeira LDO (1990), 30% do OSS para as ações e serviços públicos de saúde. As LDO para os anos de 1990 a 1993 reproduziram o disposto no art. 55 do ADCT. Apesar disto, as LOAs do mesmo período não respeitaram o disposto na LDO respectiva. Crise de financiamento da saúde em 1992, sanada com empréstimo junto ao FAT. Em 1993, a crise foi agravada, pois além de não cumprir o disposto na LDO, o Ministério da Previdência suspendeu o repasse dos valores arrecadados pelo INSS e os previstos no orçamento para a Saúde. O MS foi obrigado novamente a recorrer ao FAT. Sob a gestão de Jamil Haddad, o MS passa então a exigir nas negociações com a área econômica o cumprimento da LDO (30% do OSS para a Saúde). O resultado foi o veto presidencial a este dispositivo na LDO de 1994.

Impasses na questão do Financiamento O descumprimento da destinação original dos recursos do OSS começou a ser institucionalizado com a criação do Fundo Social de Emergência (FSE) em 1994. Esse mecanismo se renova em 1997, sob a denominação de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Em 2000, este se torna Desvinculação das Receitas da União (DRU). Apesar das variantes expressões, na essência, trata-se do mesmo: mecanismos que possibilitam o desvio de recursos do seu destino original, constitucionalmente determinado.

Criação da CPMF e Resultado do OSS Criação da CPMF em 1996. A alíquota foi posteriormente elevada, de 0,20% para 0,38%, destinando-se a diferença para a Previdência Social (0,10%) e Assistência (0,08% - Fundo de Erradicação da Pobreza). Caso fosse observado o conceito de Seguridade Social escrito na Constituição e não houvesse o desvio dos recursos do OSS do destino original para outras finalidades, através da DRU, a Seguridade apresentaria superávits significativos, como mostra a tabela seguinte.

Tabela 1 - Receitas e Despesas da Seguridade Social

Matriz de Benefícios da Seguridade em 2005-2006 A Constituição Federal definiu, art. 198, § 1º, que o SUS seria financiado com recursos do Orçamento da Seguridade Social dos três níveis de governo. No art. 55, do ADCT, ficou estabelecido que até a edição da primeira LDO (1990), o percentual de destinação seria de 30% da Seguridade Social (OSS) para as ações e serviços públicos de saude. Tal dispositivo permaneceu nas LDO de 1990 a 1993, sem que fosse efetivamente cumprido. A CF havia previsto que as fontes de financiamento da Seguridade Social seriam as contribuições sobre a folha salarial, faturamento e o lucro liquido das pessoas jurídicas (art. 195). Na Lei nº 8080/90, Orgânica da Saúde, há uma parte destacada, um Titulo (V) que trata do “Financiamento”. Este titulo é decomposto em vários capítulos que, por sua vez, tratam “Dos Recursos” Capitulo I, arts. 31-32, “Da gestão financeira” – Capitulo II, arts 33-35 “Do planejamento e Orçamento” Capitulo III, arts. 36-38. Nesse contexto legal são colunas do financiamento do SUS: 1. Os recursos necessários para o custeio das ações e serviços de saúde, 3. a gestão financeira e 3. e as questões que envolvem o planejamento e orçamento. Em 1992, o questionamento jurídico das fontes de financiamento, CSLL (151) e sobre o faturamento, juntamente com o descumprimento do dispositivo constitucional acerca dos 30% da OSS, ocasionaram grave crise que levou ao recurso ao empréstimo junto ao FAT.

Propostas de vinculação como solução da crise de financiamento (PEC 169) Proposta de Vinculação Constitucional “Definitiva” de 30% da OSS + 10% da receita de impostos da União, Distrito Federal, Estados e Municípios. 1994-1996. Tramitação de propostas (PECs) de destinação plena das contribuições sobre faturamento e o lucro; Proposta do Deputado Pinotti (5% do PIB); Em 1993, além do descumprimento da LDO, houve a suspensão de repasses do Ministério da Previdência para o da Saude, descumprindo dessa sorte a própria LOA, gerando decretação de novo estado de calamidade publica. Surgiu então a PEC 169 que previa vinculação de 30% da OSS e mais 10% da receita de impostos, da União, Distrito Federal, Estados e Municípios. A PEC 169 serviu como proposta de solução da crise e como tentativa de perenizar o que era transitório na CF, prevenindo sucessivas crises. Posteriormente, foi apresentada uma proposta (PEC) destinando toda a receita das Contribuições sobre o faturamento e o lucro para a saude e ainda havia uma que determinava a aplicação de 5% do PIB. Das negociações em torno das proposições dessas PEC, surgiu uma proposta “aglutinativa” que levou o numero de 82-A na Câmara Federal, que aprovada em setembro de 2000, levou o numero de EC 29. Proposta Aglutinativa – PEC 82-A: Após algumas discussões, esta proposta logrou ser aprovada no senado, sob a identificação Emenda Constitucional 29 (EC/29)

2000. Aprovação da EC 29/2000. Estabelece a Vinculação Constitucional de Receitas: Estados - 12% da receita de impostos e transferências constitucionais e legais; Municípios - 15% da receita de impostos e transferências constitucionais e legais; União - o montante aplicado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB. Para Estados e Municípios, aumento gradual a partir do mínimo de 7% em 2000, até atingirem 12% e 15%, respectivamente, em 2004. 2001- 2004 Aplicação das regras de transição. Resoluções do CNS nos 316 e 322. Expectativa de regulamentação da EC 29, por Lei Complementar, conforme previsto na emenda. A EC 29 estabelece a vinculação constitucional de receitas para aplicação em saude pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios nos seguintes termos: dos Estados, 12% da receita de impostos; dos Municípios, 15%; da União, o montante aplicado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB. Para Estados e Municípios, foi definido um processo de transição a partir do mínimo de 7% em 2000, até atingir os percentuais, respectivamente, de 12% e 15%.

Impactos da EC/29

Tabela 2 – Despesas per capita com ações e Serviços Públicos de Saúde - União, Estados e Municípios: 2000 a 2005 Ano União Estados Municípios 2000 122,52 38,01 44,50 2001 130,37 47,97 53,86 2002 141,65 61,40 68,74 2003 153,68 69,11 76,77 2004 180,10 88,30 90,15 2005 201,68 93,55 109,40 Fonte: SIOPS (Estados e Municípios) SPO/MS (União) Posição em 10/4/2007

Tabela 3 – Despesas com ações e Serviços Públicos de Saúde em relação ao PIB - União, Estados e Municípios: 2000 a 2005 Ano União Estados Municípios 2000 1,73% 0,54% 0,63% 2001 0,64% 0,71% 2002 1,67% 0,73% 0,81% 2003 1,60% 0,72% 0,80% 2004 1,68% 0,83% 0,84% 2005 0,94% Fonte: SIOPS (Estados e Municípios) SPO/MS (União) Posição em 10/4/2007

PIB (Referência 2000) Despesas da União - MS Tabela 4 – A Evolução do PIB e das Despesas do Ministério da Saúde, 1995 a 2006 PIB (Referência 2000) Despesas da União - MS Ano R$ Milhões Variação Nominal Despesas empenhada do MS (R$ Milhões) Despesas em Ações e Serviços de Saúde - ASPS (R$ Milhões) ASPS x PIB 1995 705.641   14.937 12.257 1,74 1996 843.966 19,60 14.377 12.407 1,47 1997 939.147 11,28 18.804 15.464 1,65 1998 979.276 4,27 19.324 15.245 1,56 1999 1.065.000 8,75 20.338 18.353 1,72 2000 1.179.482 10,75 22.699 20.351 1,73 2001 1.302.136 10,40 26.136 22.474 2002 1.477.822 13,49 28.293 24.737 1,67 2003 1.699.948 15,03 30.226 27.181 1,60 2004 1.941.498 14,21 36.538 32.703 1,68 2005 2.147.944 10,63 40.794 37.146 2006 2.322.818 8,14 44.315 40.751 1,75

Tabela 5 – Relação entre Receita Corrente da União e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde, 1995 a 2006 Ano Receita Corrente (em milhares R$) Receita Corrente em % do PIB Despesa do MS em % da Receita Corrente Percentual B / PIB 1995 127.094 18,01 9,64 1,74 1996 156.830 18,58 7,91 1,47 1997 175.270 18,66 8,82 1,65 1998 200.455 20,47 7,61 1,56 1999 218.021 8,42 1,72 2000 252.519 21,41 8,06 1,73 2001 289.411 22,23 7,77 2002 343.075 23,21 7,21 1,67 2003 384.447 22,62 7,07 1,60 2004 450.590 7,26 1,68 2005 527.325 24,55 7,04 2006 584.067 25,14 6,98 1,75 As receitas correntes entre 1995 e 2006 elevaram-se de 18,01% para 25,14% do PIB, refletindo a elevação da carga tributária. A participação da despesa do MS nas receitas correntes passou de 9,64%, em 1995, para 6,98%, em 2006.

Objetivos da Vinculação de Receitas para ações e serviços de saude: Comprometer as três esferas de governo com o financiamento da saúde. Estabelecer fontes estáveis de financiamento, prevenindo crises ou situações de insolvência. Propiciar o planejamento necessário à sustentabilidade do SUS. Garantir a continuidade dos gastos do sistema com base no financiamento público e cobertura universal.

Professor Doutor Elias Antônio Jorge “O” BRIGADO Professor Doutor Elias Antônio Jorge Gerente de Projetos Secretaria Executiva Ministério da Saúde - Brasil