Análise do Desempenho Fiscal dos Municípios das Áreas Metropolitanas OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional ANÁLISE DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL Análise do Desempenho Fiscal dos Municípios das Áreas Metropolitanas Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (Coordenador) Sol Garson Braule Pinto (Consultora)

Apresentação Objeto do trabalho Aspecto focalizado avaliar possibilidades/dificuldades dos municípios metropolitanos em participarem, de forma sustentável, na implantação de políticas de desenvolvimento urbano. Aspecto focalizado propensão/ capacidade financeira para aportarem recursos para políticas desenvolvidas com cooperação dos três níveis de governo. Importância das cidades metropolitanas 433 cidades: 76,4 milhões de habitantes, 42,4% da população brasileira. Especificidade do gasto no desenvolvimento urbano: maior parcela de gastos de capital, demanda concentrada no tempo requer recursos específicos e assegurados.

Sumário Finanças Municipais – uma visão de conjunto Cidades Metropolitanas – perfil da receita per capita Indicadores Financeiros Indicadores da receita Indicadores de despesa Indicadores de investimento e de endividamento Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização Conclusões

Finanças Municipais: uma visão de conjunto Base de dados Ministério da Fazenda/STN, Contas Públicas Municipais 2003 4770 municípios, incluindo Brasília 85,8% das cidades brasileiras 92,1% da população 390 municípios metropolitanos em 27 regiões 44,2% da população 51,2 % da receita total 17 cidades núcleo são capitais, incluindo Brasília e Manaus As cidades metropolitanas diferem bastante em sua estrutura fiscal, principalmente em fontes de recursos e na estrutura de financiamento dos investimentos. A composição das despesas é mais homogênea.

Estrutura da Receita Municipal Regiões Metropolitanas e Cidades Não Metropolitanas - 2003

REGIÕES METROPOLITANAS CIDADES NÃO METROPOLITANAS Estrutura da Despesa Regiões Metropolitanas e Cidades Não Metropolitanas – 2003 R$ MM TOTAL REGIÕES METROPOLITANAS CIDADES NÃO METROPOLITANAS CIDADE NÚCLEO DEMAIS CIDADES VALOR % Despesa líquida total 116.344 100,0 40.209 19.781 56.354 Despesas líquidas correntes 101.338 87,1 35.106 87,3 16.891 85,4 49.341 87,6 Pessoal 50.681 43,6 16.568 41,2 9.161 46,3 24.952 44,3 Juros e encargos da dívida 2.295 2,0 1.828 4,5 176 0,9 291 0,5 Outras despesas correntes 48.362 41,6 16.711 7.554 38,2 24.097 42,8 Despesas de capital 15.006 12,9 5.103 12,7 2.890 14,6 7.013 12,4 Invest./Invers.Líquidos 12.866 11,1 4.308 10,7 2.504 6.054 Amortização 2.140 1,8 795 386 959 1,7 Outras despesas de capital -   Superávit/Déficit Corrente 10.771 2.816 2.660 5.295 Superávit/Déficit Total (1.144) (1.141) 152 (156) Superávit/Déficit Primário (399) (550) 185 (33)

REGIÕES METROPOLITANAS CIDADES NÃO METROPOLITANAS Fontes de Financiamento dos Investimentos Regiões Metropolitanas e Cidades Não Metropolitanas – 2003 R$ MM TOTAL REGIÕES METROPOLITANAS CIDADES NÃO METROPOLITANAS CIDADE NÚCLEO DEMAIS CIDADES VALOR % Investimentos e Inversões 12.866 100,0 4.308 2.504 6.054 Fonte de Recursos   Fontes externas 2.508 19,5 840 286 11,4 1.382 22,8 Operações de Crédito 890 6,9 636 14,8 50 2,0 205 3,4 Transferências de Capital 1.618 12,6 204 4,7 236 9,4 1.178 Fontes Internas 9.213 71,6 2.327 54,0 2.370 94,6 4.516 74,6 Alienação de Ativos 1,6 60 1,4 34 1,3 111 1,8 Outras Receitas de Capital 378 2,9 246 5,7 63 2,5 69 1,1 Receita Valores Mobiliários 2.486 19,3 1.254 29,1 441 17,6 791 13,1 Poup.Corrente Exclusive Receita Valores Mobiliários 6.145 47,8 767 17,8 1.833 73,2 3.544 58,5 Déficit Orçamento Total 1.144 8,9 1.141 26,5 (152) (6,1) 156 2,6

Financiamento dos Investimentos: algumas observações Os investimentos são basicamente financiados por recursos gerados em cada exercício fiscal, principalmente pela poupança corrente (descontada a amortização da dívida). Apenas algumas cidades-núcleo se utilizam de operações de crédito. A receita de aplicações financeiras é fonte expressiva de financiamento, em alguns casos - Rio de Janeiro e São Paulo - R$ 1,0 bi (contas consolidadas incluem Previdência - inversões/resultado da aplicação financeira de fundos de previdência municipal). Quanto menor a cidade, mais importante as transferências de capital - discricionárias e restritas ao exercício fiscal. O déficit orçamentário pode ser expressivo em um exercício, porém não deve se perpetuar.

Cidades Metropolitanas: perfil da receita per capita Ao lado da atribuição de competências tributárias, as transferências intergovernamentais têm um papel relevante como instrumento de política fiscal. Usou-se basicamente a tipologia desenvolvida Sérgio Prado (UNICAMP) para avaliar as diferenças na magnitude e no perfil das receitas per capita, o que implica em diferenças: na capacidade de gasto na liberdade de dispor de recursos para iniciar novos projetos na propensão/capacidade de cooperar

Cidades Metropolitanas: perfil da receita per capita As transferências podem ser diferenciadas por sua motivação Devolução tributária - eficiência na administração tributária, nível de governo superior responsável pela arrecadação, transfere ás jurisdições a parcela associada a seu território: parcela do ICMS rateada pelo valor adicionado, IPVA, IRRF, IOF ouro e do ITR. Podem ser um novo grupo de receitas próprias. Transferências redistributivas - o montante de cada jurisdição independe de sua base tributária. Há dois grandes grupos com lastro legal: não vinculadas na origem - parcela do ICMS por lei estadual, FPM e FPE - Brasília transferências compensatórias - royalties, etc. vinculadas na origem, financiam sistemas de cooperação para a provisão de bens e serviços, como educação – Fundef e outros para a função, saúde – SUS, assistência social – FNAS e outros;

Cidades Metropolitanas: perfil da receita per capita Transferências discricionárias - caráter mais instável, incluem: financiamento para execução descentralizada de ações setoriais – convênios emendas de parlamentares - atendem demandas de suas bases políticas Além da receita de arrecadação de transferências, os municípios dispõem de outras receitas fiscais, de origem patrimonial - aluguéis de imóveis, concessões de serviços público, decorrentes de atividades industriais de sua administração indireta e outras.

Cidades Metropolitanas: perfil da receita per capita Calculou-se a composição da Receita Fiscal Líquida (R6), de forma a comparar cidades dentro de uma mesma região metropolitana e entre regiões, tomando as seguintes categorias: R1 = Arrecadação Municipal, compreendendo Receita Tributária Própria e Receita da Dívida Ativa R2 R1 + Devolução Tributária R3 R2 + Transferências Redistributivas não Vinculadas na Origem R4 R3 + Transferências Redistributivas Vinculadas na Origem R5 R4 + Transferências Discricionárias R6 R5 + Outras Receitas Primárias Líquidas

Perfil da Receita Municipal: Regiões Metropolitanas selecionadas RUBRICA SÃO PAULO (37 CIDADES) BH (40 CIDADES) FORTALEZA (12 CIDADES) CIDADE NÚCLEO DEMAIS CIDADES R1 457 251 291 72 94 18 R2 733 384 452 143 205 59 R3 787 593 512 480 318 261 R4 896 708 732 583 431 402 R5 900 738 747 605 449 R6 975 806 821 641 539 466

Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização A Análise das Regiões Metropolitanas do Brasil, desenvolvida pela rede Observatório das Metrópoles mostra que as regiões metropolitanas institucionalizadas diferem substancialmente entre si quanto à integração de suas unidades municipais à dinâmica da aglomeração, entendida como o adensamento de fluxos econômicos e populacionais.

Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização GRUPO 1 Cidades distantes do pólo, pouco populosas, reduzidas taxas de crescimento populacional , até negativas, baixo grau de urbanização, nível muito baixo de integração na dinâmica da aglomeração. Pequeno volume de população realiza movimento pendular. GRUPO 2 Nível baixo de integração na dinâmica da aglomeração, distância do pólo metropolitano, diversos municípios situados em área de expansão ou colares metropolitanos. Grau de urbanização, em geral, maior, população predominante de 20 mil a 50 mil habitantes, presença, em pequena escala, de pessoas que realizam movimento pendular. GRUPO 3 Municípios predominantemente urbanos, com nível médio de integração, um pouco distantes do pólo, indicadores de concentração e de fluxos relativamente significativos. Um terço dos município tem mais de 50 mil habitantes, em alguns casos 100 mil habitantes. É significativo o volume de pessoas que realiza deslocamentos pendulares.

Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização GRUPO 4 Elevado volume populacional, inclui unidades com mais de 200 mil habitantes, maioria cresce a mais de 3% a.a.., fortemente urbanizadas, municípios bastante integrados na dinâmica da aglomeração, elevado volume de pessoas realiza deslocamentos pendulares. GRUPO 5 Municípios de nível muito alto de integração na dinâmica da aglomeração, em áreas contíguas aos pólos, população, em geral, superior a 100 mil habitantes, crescimento populacional, acima de 3% a.a., em desaceleração. O volume total de deslocamentos - 54% do total do movimento pendular em todas as unidades estudadas. PÓLOS Reúnem mais de 50% do valor considerado para todos os indicadores utilizados para a composição da hierarquia dos espaços.

Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização As diferenças entre os municípios segundo o grau de metropolização têm correspondência com sua estrutura financeira, retratada pelos indicadores financeiros. Há forte correlação entre a estrutura financeira e o porte populacional e, por outro lado, entre a população e o grau de metropolização.

Indicadores Financeiros e Grau de Metropolização Entre cidades de um mesmo grau de metropolização: - É relativamente pequena a dispersão em torno da média calculada para os indicadores de estrutura e de vinculação da receita, estrutura da despesa e rigidez orçamentária. - A prioridade ao gasto social é semelhante. - A prioridade ao gasto urbano é semelhante, mas a composição desse gasto – urbanismo, habitação, transporte, saneamento e gestão ambiental – varia. - Os indicadores de endividamento e capacidade de investimento diferem bastante.

Indicadores da Receita: Garantia de Receita/Vinculação de Receita Autonomia Tributária Autonomia por Base Territorial Segurança Legal Dependência de Fontes Financeiras Vinculação Legal Mínima da Receita Total Vinculação Legal Mínima da Receita Fiscal RTL = Receita Total Líquida RFL = Receita Fiscal Líquida VLR = Vinculação Legal da Receita (Receitas Municipais Vinculadas à Saúde e Educação + Transferências Vinculadas na Origem )

Indicadores Financeiros Municipais por Nível de Metropolização: Receita – média do indicador (em %) 1 2 3 4 5 99 Estrutura da Receita Autonomia Base Tributária 5,11 10,41 17,31 19,20 21,05 30,88 Autonomia por Base Territorial 12,64 19,73 29,30 31,71 36,20 49,05 Segurança Legal de Receitas 88,41 86,77 87,75 87,15 87,11 83,96 Dependência de Fontes Financeiras 1,52 1,81 2,80 2,32 2,25 3,11 Vinculação da Receita Vinculação Legal com Saúde 12% Sobre Receita Total 34,76 37,15 37,02 40,05 41,14 37,49 Sobre Receita Fiscal 35,31 37,82 38,07 40,97 42,09 38,71 Vinculação Legal com Saúde 15% 37,23 39,36 39,24 42,13 43,16 39,48 Sobre Receita Fiscal 40,07 40,35 43,11 44,15 40,77

Indicadores da Despesa: Estrutura e Rigidez da Despesa Estrutura da Despesa Total: Itens selecionados / Despesa Total Líquida Rigidez da Depesa: Onde: RDTOTAL = Rigidez da Despesa Total RDFISCAL = Rigidez da Despesa Fiscal VLEDU = Vinculação Legal da Receita: Educação VLSAU = Vinculação Legal da Receita: Saúde Legis = Legislativo (Despesa por Função) ServDiv = Serviço da Dívida: Juros e Encargos da Dívida + Amortização da Dívida

Indicadores da Despesa: Prioridade de Gasto Gasto Social = Assistência + Previdência + Direitos da Cidadania + Saúde + Educação + Cultura + Trabalho + Desporto e Lazer + Saneamento + Habitação + Urbanismo + Gestão Ambiental Despesa Total Gasto Urbano = Habitação + Urbanismo + Transporte + Saneamento + Gestão Ambiental Despesa Total

NÍVEL DE METROPOLIZAÇÃO Indicadores Financeiros Municipais por Nível de Metropolização: Despesa - média do indicador (em %) INDICADORES NÍVEL DE METROPOLIZAÇÃO 1 2 3 4 5 99 Estrutura da Despesa Pessoal 46,42 45,78 46,00 46,88 47,71 42,32 Outras Despesas Correntes 42,21 40,93 38,91 37,83 37,53 44,18 Serviço da Dívida 1,90 2,33 2,90 2,40 2,78 3,96 Invest e Outras Desp Capital 9,46 10,96 12,19 12,89 11,98 9,54 Rigidez do Orçamento Total 60,77 59,63 61,56 63,21 65,21 60,24 Rigidez do Orçamento Fiscal 61,74 60,74 63,26 64,68 66,72 62,26 Prioridade de Gastos Gasto Social 61,75 68,37 68,63 71,01 73,05 71,22 Gasto Urbano TOTAL 19,63 19,67 18,61 18,41 18,10 19,90 Urbanismo 6,77 11,36 11,81 12,88 12,74 12,91 Habitação 0,50 0,40 0,22 0,38 0,48 0,64 Transporte 10,32 5,03 3,53 2,87 2,63 Saneamento 1,96 2,35 2,39 1,59 2,20 Gestão Ambiental 0,09 0,52 0,66 0,69 0,79 1,32

Indicadores de Capacidade de Investimento Investimento Efetivo: Investimento Efetivo = Investimentos + Inversões – Rec Amort Empréstimo RTL Investimento de Equilíbrio – Curto Prazo: Sobre Total Investido = Investimentos + Inversões – Rec Amort Empréstimo - Déficit Orçamento Total Investimentos + Inversões – Rec Amort Empréstimo Sobre Total da Receita = Investimentos + Inversões – Rec Amort Empréstimo - Déficit Orçamento Total RTL

Indicadores de Capacidade de Investimento Sustentabilidade do Investimento: Curto Prazo = (Invest + Inversões – Rec Amort Empréstimo) com Geração Interna Investimentos + Inversões – Rec Amortização Empréstimo Longo Prazo = Outras Rec Capital + Poup Corr Excl Rec Val Mob + 67% Rec Val Mob Investimentos + Inversões – Rec Amortização Empréstimo

Indicadores de Endividamento Nível de Endividamento: Endividamento Bruto = Dívida Bruta Receita Corrente Líquida Endividamento Líquido = Dívida Líquida Receita Corrente Líquida Comprometimento com Serviço da Dívida = Serviço da Dívida Receita Corrente Líquida Onde: Dívida Bruta = + Restos a pagar Processados + Operações de Crédito Internas (Circulante) + Operações de Crédito Externas (Circulante) + Precatórios (Circulante) + Operações de Crédito Internas (Longo Prazo) + Operações de Crédito Externas (Longo Prazo) + Obrigações Legais e Tributárias (Longo Prazo) Dívida Líquida = Dívida Bruta - Ativo Financeiro

Indicadores Financeiros Municipais por Nível de Metropolização: Endividamento e Capacidade de Investimento - média do indicador (em %) INDICADORES NÍVEL DE METROPOLIZAÇÃO 1 2 3 4 5 99  Investimento Efetivo 9,55 10,92 12,14 12,95 12,42 Equilíbrio de Curto Prazo Sobre Total Investido 104,09 148,77 112,80 97,12 123,98 95,80 Sobre Total da Receita 9,97 13,08 12,44 12,48 11,47 8,62 Sustentabilidade Invest de Equilíbrio Curto Prazo 76,01 125,81 98,04 84,06 107,44 79,37 Longo Prazo 70,03 118,92 90,68 78,38 102,06 71,35 Endividamento e Comprometimento de Receita Dív Bruta / Rec Corr Líq 13,29 14,84 20,00 20,57 29,97 51,97 Dív Líquida / Rec Corr Líq 3,61 3,44 4,93 8,11 14,09 40,79 Serv da Dívida/Rec Corr Líq 1,97 2,39 2,95 2,44 2,83 4,14

Conclusões Os municípios das regiões metropolitanas institucionalizadas diferem substancialmente quanto à integração à dinâmica da aglomeração, entendida como o adensamento de fluxos econômicos e populacionais. Ainda é acelerado o crescimento populacional, principalmente de cidades periféricas. As diferenças têm clara correspondência com a estrutura de financiamento de suas ações, identificada através de indicadores financeiros. Os municípios têm apresentado situação financeira geral equilibrada, permitindo atender a uma demanda crescente por serviços. As regiões metropolitanas congregam municípios com diferentes problemáticas financeiras. Conhecer estas diferenças é fundamental para a definição de uma política de desenvolvimento urbano.

Conclusões Há fortes diferenças na estrutura de recursos entre cidades da mesma região. Do lado da despesa, a intensa prestação de serviços financiados por recursos vinculados, aliados aos gastos de difícil compressão afetam negativamente a propensão a novos compromissos de longa duração. A forte prioridade dos gastos na área social, intensivos em despesas correntes, caracteriza que esta não é uma situação passageira: o crescimento populacional a reforça . Ainda assim, os municípios são responsáveis por substancial parcela do gasto dos 3 níveis de governo em infra-estrutura. Em 2003, 58,0% da despesa com habitação, 59,0% das despesas com saneamento e 88,4% das despesas com urbanismo.

Conclusões Este trabalho buscou avaliar a capacidade e os limites à participação dos municípios na solução para seus problemas comuns na área do desenvolvimento urbano. A avaliação parte da premissa de que diferentes funções de governo exigem recursos diferenciados para seu financiamento. As áreas sociais – mais intensas em gastos correntes - têm maior possibilidade de ser atendidas por recursos correntes de arrecadação própria e transferências, vinculadas ou não. Outras áreas – transporte, habitação, saneamento – são mais intensivas em despesas de capital, requerendo recursos assegurados, de forma a acompanhar o ritmo de implantação dos projetos.

Conclusões A situação superavitária de grande parte dos municípios demonstra sua capacidade de pagamento. No entanto, face às restrições de crédito, a fonte externa mais expressiva para o financiamento provém de transferências discricionárias. Com vigência apenas no exercício fiscal, são inadequadas para projetos de maior porte, com longo prazo de implantação. A ausência de garantia de recursos, no momento e montante necessários, pode inviabilizar a implantação de uma política de desenvolvimento para as regiões metropolitanas, ainda que outras questões institucionais se tenham resolvido, como a regulação de consórcios municipais e da área de saneamento. A sistemática de transferência de parcela de recursos da CIDE para estados e municípios é o exemplo mais recente de pulverização de recursos para uma área crucial – transportes.

Conclusões Assegurar suporte financeiro por prazos mais largos – crédito, fundos financeiros de origem orçamentária – reduz a incerteza e incentiva a tomada de decisão quanto ao aporte de recursos orçamentários próprios, que alavancam a totalidade do investimento necessário. Na ausência do incentivo adequado, os agentes políticos preferirão utilizar seus recursos próprios em projetos circunscritos aos limites de suas jurisdições, em lugar de cooperar na resolução de problemas. Não arriscarão recursos em ações que possam ser descontinuadas.

Análise do Desempenho Fiscal dos Municípios das Áreas Metropolitanas OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional ANÁLISE DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL Análise do Desempenho Fiscal dos Municípios das Áreas Metropolitanas Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (Coordenador) Sol Garson Braule Pinto (Consultora)