Legislação e execução orçamentária Francisco Humberto Vignoli Capítulo 19.

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1 Legislação e execução orçamentária Francisco Humberto Vignoli Capítulo 19

2 O capítulo apresenta: Os conceitos básicos de: modelo orçamentário; Lei de Responsabilidade Fiscal e execução orçamentária. A experiência brasileira na área de Orçamento Público. O novo modelo orçamentário a partir da Constituição de 1988. A Lei de Responsabilidade Fiscal. Questões recentes sobre a integração planejamento-orçamento. A execução orçamentária. Introdução

3 Conceitos básicos Modelo Orçamentário Conjunto de procedimentos padronizados que devem ser seguidos pelos entes da federação para poderem arrecadar suas receitas e efetuarem suas despesas. Tais procedimentos são regidos por normas legais: Lei Nº 4320/1964, na Constituição Federal de 1988 (CF/88) e, Lei Complementar Nº 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

4 Conceitos básicos Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Normas de Planejamento e Controle das Contas Públicas, estabelecendo critérios transparentes para a estimativa da Receita e severos controles da Despesa Pública. Define o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), determinando modificações na elaboração do Orçamento Programa (Lei Orçamentária Anual - LOA) e em todo o processo de prestação de contas e fiscalização, para assegurar a transparência na gestão fiscal. Lei Complementar Nº 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

5 Conceitos básicos Execução Orçamentária Somatória de ações, apropriadas nos instrumentos de programação, destinadas à realização dos programas estabelecidos para alcançar os objetivos definidos quando da elaboração do orçamento. Etapa principal de todo o processo orçamentário, pois, em última instância, é nessa etapa que a realização dos fins do Estado se torna efetiva, por meio da execução dos serviços públicos destinados ao atendimento das necessidades coletivas.

6 A Experiência Brasileira de Orçamento Público Três fases I.Orçamentação de Planos: contemplava os recursos financeiros para sua execução. Exemplos: O Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional de 1939, o Plano de Obras e Equipamentos - POE - de 1943 e o Plano SALTE, de 1950 e o mais importante deles, o Plano de Metas, de 1956. II.Planejamento-Orçamento: detalhamento dos recursos e correlação entre o plano e orçamento. Exemplo: Plano de Ação do governo Carvalho Pinto (1959) III.Orçamento Programa: Lei N. 4320-64 e constituição federal de 1967 o define como um documento em que são discriminados os recursos financeiros e de trabalho destinados à execução de Programas, Projetos e Atividades característicos da ação governamental, classificados por categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não podendo ser confundido com uma simples peça contábil em que são relacionadas as receitas e as despesas. Antecedentes: PLANDEB. 1960-1963, PLAMEG. 1961-1965, PLADEP. 1963-1967

7 A Experiência Brasileira de Orçamento Público Classificação funcional-programática da despesa 1- Institucional: apresentava a despesa classificada por órgão, com seu desdobramento em unidades orçamentárias; 2- Econômica: estabelecia a distinção entre Orçamento Corrente e Orçamento de Capital; 3- Funcional: reunia os créditos orçamentários segundo a natureza das funções de governo; 4- Por programas: vinculava as despesas aos resultados expressos em unidades físicas que se esperava alcançar; 5- Por objeto no nível de elementos: especificava a composição dos gastos necessários para cada programa, permitindo estabelecer o perfil dos gastos públicos (Despesas de Custeio e Despesas de Capital).

8 O Novo Modelo Orçamentário Medidas visando à unificação do Orçamento Geral da União incorporação, pela primeira vez, no Projeto de Lei Orçamentária da União para 1986, das despesas com encargos da dívida mobiliária federal, assim como de vários subsídios concedidos pelo governo; extinção da Conta Movimento do Banco do Brasil, em janeiro de 1986; criação, em março de 1986, da Secretaria do Tesouro Nacional, o que permitiu a centralização, o acompanhamento e a programação de várias atividades que anteriormente eram realizadas pelo Banco Central e pelo Banco do Brasil de forma descentralizada; atribuição, em junho de 1987, ao Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, da administração e controle da dívida mobiliária federal; criação, em junho de 1987, do Orçamento das Operações de Crédito, que passou a constar, como anexo, do Orçamento Geral da União; proibição, da emissão líquida de títulos da dívida mobiliária sem autorização legislativa, em novembro de 1987; transferência, para o Ministério da Fazenda, dos fundos e programas administrados pelo Banco Central, em dezembro de 1987.

9 O Novo Modelo Orçamentário Três instrumentos interdependentes Plano Plurianual (PPA): deve se constituir no ponto de partida do plano de governo, apresentando as diretrizes, objetivos e metas da administração pública não só para os investimentos, como também para as despesas de custeio deles decorrentes Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): define as metas e prioridades da administração para o exercício subseqüente, incluindo as despesas de capital (elo com o PPA). Ela deverá orientar a elaboração da LOA, incluindo as alterações na legislação tributária e dispor, ainda, acerca da política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais de fomento. Lei Orçamentária Anual (LOA): dispõe sobre a alocação dos recursos previstos na composição dos programas, projetos e atividades, explicitados de acordo com as diretrizes estabelecidas na LDO, que, por sua vez, deverá estar em consonância com as prioridades estabelecidas no PPA.

10 O Novo Modelo Orçamentário A relação entre o PPA, a LDO e a LOA.

11 A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar N. 101 de 25 de Maio de 2000 Ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. Obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

12 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão do planejamento 1)Definição do conceito de Receita Corrente Líquida, base de cálculo de todos os limites estabelecidos; 2)Regulamentação dada à LDO definindo, o que deve conter esse instrumento legal; 3)Apresentação do Anexo de Metas Fiscais; 4)Apresentação do Anexo de Riscos Fiscais, como parte integrante da LDO, onde deverão ser avaliados os Passivos Contingenciais e outros riscos capazes de afetar as contas públicas; 5)Obrigação de todos os entes da federação instituírem, preverem e arrecadarem os tributos de sua competência;

13 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão do planejamento 6)Obrigação do executivo, trinta dias antes do envio do projeto de Lei Orçamentária Anual, disponibilizar os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, acompanhados das respectivas metodologias de cálculo; 7)Estabelecimento de metas bimestrais de arrecadação, trinta dias após a publicação da LOA; 8)Demonstração da renúncia de receita, estabelecendo as medidas que serão adotadas para compensar a perda de arrecadação; 9)Controle da expansão das despesas, principalmente daquelas de caráter continuado; 10)Restrições colocadas ao aumento dos gastos com pessoal, estabelecendo tetos máximos para todos os entes da federação.

14 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão da dívida e do endividamento 1)Classificação, como dívida fundada, de todas as operações de crédito de prazo inferior a doze meses, cujas receitas tenham integrado a LOA; 2)Fixação dos limites globais da dívida consolidada das três esferas de governo; 3)Controle da dívida pública, que deverá ser objeto de acompanhamento e avaliação sistemática por parte do titular de órgão ou poder; 4)Definição dos critérios a serem adotados pelos entes da federação para a recondução da dívida aos limites; 5)Co-responsabilidade estabelecida para as instituições financeiras na contratação de operações de crédito por parte dos entes da federação, as quais deverão exigir a comprovação de que as condições e limites legalmente estabelecidos estão sendo cumpridos. 6)Exigência do ente da federação apresentar, a cada pedido de contratação de uma operação de crédito, parecer de seus órgãos técnico e jurídico, demonstrando a relação custo-benefício e o interesse econômico e social da operação pretendida;

15 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão da dívida e do endividamento 7)Proibição de o Banco Central emitir títulos da dívida pública a partir de dois anos da data de publicação da LRF; 8)Proibição de, a partir da LRF, os Estados e os Municípios rolarem suas dívidas com a União; 9)Proibição de realização de operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente da federação que a controle; 10) Estabelecimento de novos prazos e novas condições para a realização e quitação de operações de crédito por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO); 11) Novas vedações impostas às operações do Banco Central com os entes da federação; 12) Proibição de o titular de poder ou órgão, nos últimos oito meses de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro desse período, a não ser que existam as necessárias disponibilidades de caixa.

16 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão da gestão patrimonial 1)Vedações de aplicação das disponibilidades de caixa vinculadas à previdência social em títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo ente da federação; 2)Vedação de aplicação, em despesas correntes, de receita de capital proveniente da alienação de bens do patrimônio público; 3)Vedação da inclusão de novos projetos na LOA sem que sejam adequadamente atendidos os em andamento e ainda contempladas as despesas de conservação do patrimônio público.

17 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão da transparência, do controle e da fiscalização 1)Obrigação de se incentivar a participação popular, como forma de dar transparência à gestão fiscal, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, LDO e LOA; 2)Exigência de os entes da federação apresentarem o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, de periodicidade bimestral; 3)Exigência dos entes da federação apresentarem o Relatório da Gestão Fiscal, de periodicidade quadrimestral; 4)Inclusão, na Prestação de Contas do Poder Executivo, das contas dos Presidentes dos Poderes Legislativo e Judiciário, e das do chefe do Ministério Público; 5)Fixação de prazos para que os Tribunais de Contas emitam parecer prévio.

18 A Lei de Responsabilidade Fiscal Inovações na questão das disposições finais e transitórias 1)Tratamento diferenciado aos municípios com população inferior a 50.000 habitantes; 2)Obrigação da União prestar assistência técnica e financeira aos municípios visando ao cumprimento das normas estabelecidas pela LRF; 3)Criação do Conselho de Gestão Fiscal; 4)Obrigação aos entes da federação que, no exercício anterior ao da publicação da LRF (1999) estivessem com gastos com pessoal superiores aos limites estabelecidos, deveriam se enquadrar nos limites definidos nos dois próximos exercícios, à razão de 50% ao ano; 5)Cumprimento dos parâmetros para a expansão dos gastos com pessoal para os entes que, mesmo quando da aprovação da LRF, já se enquadravam nos limites estabelecidos; 6)Limitação da expansão dos gastos com serviços de terceiros.

19 Integração Planejamento-Orçamento Decretos, normas e portarias que regulam a LRF O Decreto Nº 2.829 determinou que toda a ação finalística do governo federal deveria ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos e considerados para o período de vigência do Plano. Em 14 de abril de 1999 foi editada a Portaria Nº 42 pelo Ministério de Orçamento e Gestão, alterando a classificação funcional-programática estabelecida pela Portaria Nº 9, de 28 de janeiro de 1974, e apresentando os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais. Portaria Interministerial N. 163, de 04 de Maio de 2001.

20 Integração Planejamento-Orçamento Definições da Portaria N. 42 Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Subfunção: representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo. Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Operações Especiais: são as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

21 Integração Planejamento-Orçamento Vínculos entre PPA, LDO e LOA

22 A execução orçamentária O processo de planejamento Segundo Vignoli (2002), ”A melhor forma de assegurar que o Orçamento seja executado de forma planejada é programar, antecipadamente, a execução. Isso significa que, considerando o tempo que resta até a aprovação da LOA pelo Legislativo, o Orçamento deve ser detalhado, para que se tenha clareza de quais recursos materiais e humanos serão necessários para se levar a efeito a programação pretendida”.

23 A execução orçamentária Decreto de Execução Orçamentária. Artigo 47 da Lei N. 4.320/64 a)assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa de trabalho; e, b)manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.