Água e Regulação Aluno: Antonio Neto Maio/2011. Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição.

Apresentação em tema: "Água e Regulação Aluno: Antonio Neto Maio/2011. Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição."— Transcrição da apresentação:

1 Água e Regulação Aluno: Antonio Neto Maio/2011

2 Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Nos próximos anos haverá um aumento de 40% na demanda por água Custo de US$180 bilhões anuais em investimento para atender essa demanda Além isso, de acordo com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92): –gerenciamento eficiente dos recursos hídricos deve considerar desenvolvimento econômico e a proteção de ecossistemas –A água deve ter valor econômico para todos os seus usos –institucionais em nível local, nacional e internacional a cargo dos governos Slide: 02/29

3 Instrumentos Econômicos Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 03/29 Quadro 1 – tipologia e Instrumentos de política ambiental Comando-e-controleInstrumentos econômicosInst. de Comunicação  Controle ou proibição de produto  Controle de Processo  Proibição ou restrição de Atividade  Especificações tecnológicas  Controle de uso de recursos naturais  Padrões de Poluição para fontes específicas  Taxas e Tarifas  Subsídios  Certificados de emissão transacionáveis  Sistema de devolução de depósitos  Fornecimento de informação  Acordos  Criação de redes  Sistema de gestão ambiental  Selos Ambientais  Marketing Ambiental Fonte: May, Peter H., Economia do Meio Ambiente, pg. 169

4 Demanda Teórica Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Deve-se diferenciar Demanda por Água de Demanda por Saneamento Demanda por Água –Pico ocorre no verão devido à menor disponibilidade de água bruta –Demanda é sazonal –Classificada em demanda: urbana (municipal), industrial, para agricultura, recreacional e ambiental Demanda por Saneamento –Complementar à Demanda por Água –Custos relacionados ao padrão de qualidade Slide: 04/29

5 Demanda Teórica Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Demanda Municipal: –Pode ser subdividia em residencial, comercial e pública –Demanda residencial varia com a natureza da residência, o tamanho da família, a ocupação dos residente, o preço da água e a medição da água –Demanda pública costuma representar grande parte da demanda municipal e varia com período do dia, época do ano e localidade –Demanda comercial é bastante semelhante à demanda residencial, além de ser bastante inelástica Demanda Industrial: –Pode ser classificada de acordo com o processo industrial: refrigeração, operações manufatureiras, geração de energia, propósitos sanitários, proteção contra o fogo e outros –Estas classificações se distinguem também pela qualidade da água demandada Demanda para agricultura: –Pode ser classificada em demanda para irrigação e demanda para atividades de cultivo Slide: 05/29

6 Demanda Brasileira Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Classificação consistente com legislação de recursos hídricos –Isto é: usos em saneamento básico, para geração de energia hidrelétrica, para uso industrial, para pesca e para agricultura, e demanda para turismo e lazer Cobertura de água nas residências –1970 – 1996: passou de 60% para 91,1% em regiões urbanas (em um país que cresceu 137%!) –No entanto...: Slide: 06/29

7 Demanda Brasileira Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 07/29

8 Oferta Teórica Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira A Indústria de Água é capital intensiva e tem custo fixo bem grande, embora de vida útil bem grande A maioria dos seus ativos não tem uso alternativo Competição perfeita na distribuição é considerada indesejada –Duplicação de ativos é ineficiente devido aos diferentes níveis de qualidade demandados –Monopólio natural com possibilidade de competição indireta: por exemplo, concorrência monopolística, competição via franquias, Yardstick Competition... Pode ser classificada em Água de Superfície e Água Subterrânea –Alocação de Água de Superfície deve considerar variação ano-a-ano da água disponível –Alocação da Água Subterrânea deve considerar possibilidade de esgotamento da fonte Slide: 08/29

9 Mercado Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Alocação Eficiente para oferta oriunda de fonte superficial: MNB igual para todos os indivíduos –MNB é igual à distância vertical entre curva de demanda e curva de custo marginal de extração e distribuição –Suponha uma situação em que isso não ocorre: alocação não é eficiente, pois há indivíduos que valorizam mais a unidade marginal de água do que aquele indivíduo que a detém Isto implica que... –A alocação eficiente implica que pode ser ótima ofertar apenas para alguns agentes –Regras como a simples distribuição proporcional ou a garantia de que oferta prioritária para atividades de alta prioridade, como acaba ocorrendo na realidade, não são eficientes Alocação Eficiente para oferta oriunda de fonte subterrânea: depende da curva de CMg Total da fonte –Raciocínio a ser feito: a fonte superficial perto? –A condição da fonte da qual se extrai a água dependerá, portanto, do tipo de fonte: superficial ou subterrânea A poluição afeta a alocação eficiente Slide: 09/29

10 Mercado Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 10/29

11 Poluição Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Definição –Alteração das características (físicas, químicas ou biológicas) da água que prejudica um ou mais de seus usos preestabelecidos –A poluição pode ser classificada em natural, causada por esgotos domésticos, causada por efluentes industriais e causada pela drenagem de áreas tanto agrícolas como urbanas Para a análise teórica, classifica-se as fontes de poluição em: pontuais ou não-pontuais –As fontes de poluição pontuais foram as que receberam maior atenção legislativa –Quando a poluição é oriunda de fontes não-pontuais, uma medida second-best é a taxação dos produtos cuja produção é poluente Se nada fosse feito com relação a poluição, qual seria a alocação eficiente? –Em particular mais água será alocada para o indivíduo à jusante e menos água será alocada para o indivíduo à montante Slide: 11/29

12 Poluição Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 12/29

13 A solução de Pigou Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 13/29

14 Internalização de custos Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 14/29 Estado assume efetivamente a propriedade dos recursos hídricos e estabelece metas de despoluição Estado passa a exercer outorga sobre os corpos hídricos, através de instrumentos econômicos ou de C&C –Instrumentos econômicos possuem efeito incitativo e efeito arrecadados –Solução de Pigou é um tipo de solução que busca internalizar os custos Todas as firmas arcarão com os custos –Algumas pagarão taxa para poluir como antes, outras reduzirão poluição –Abatimento proporcional, fonte por fonte, é ineficiente

15 Outras abordagens Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Alocação Eficiente Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Slide: 15/29 Análise de Custo-efetividade –Baseia-se na solução de menor custo para se alcançar determinado tipo de qualidade Análise de Custo-benefício –Baseia-se em estabelecer o melhor padrão de qualidade economicamente: CMg = BMg Certificados Negociáveis de Poluição –Permissão de um nível limitado de poluição –Alocação inicial pode ocorrer através de Leilão ou através de distribuição –Environmental Protection Agency e o programa de combate à chuva ácida Cobrança –Como instrumento econômico: impacto ambiental, eficiência econômica e aceitabilidade –Como instrumento arrecadador: eficiência financeira, efetividade financeira e praticabilidade

16 Modelo Geral Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Alocação Eficiente Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Um bem público é ofertado por uma firma monopolista regulada A produção de q unidades do bem público custa θq θ = {θ L, θ H }e∆θ = θ H – θ L U = t – θq ≥ 0 V = S(q) – (1 + λ)t W = U + V = S(q) – (1 + λ)θq – λU σ i Є {φ, θ L },em que i = {1,2} O Regulador é neutro ao risco e recebe renda R(s i ) = s i ≥ 0 Slide: 16/29 P 11 = Pr(σ 1 = θ L e σ 2 = θ L | θ = θ L ) P 12 = Pr(σ 1 = θ L e σ 2 = φ | θ = θ L ) P 21 = Pr(σ 1 = φ e σ 2 = θ L | θ = θ L ) P 22 = Pr(σ 1 = φ e σ 2 = φ | θ = θ L )

17 Regulador Benevolente Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Alocação Eficiente Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Se o governo é perfeitamente informado –Max q S(q L ) – (1 + λ) x θ L x q L – λ x U L –CPO: S’(q L *) – (1 + λ) x θ L = 0  S’(q L *) = (1 + λ) x θ L  t L * = θ L x q L * Do contrário, pela regra de Bayes, temos: –a probabilidade de este regulador observar σ 1 = θ L é (P 11 + P 12 ) –Do contrário, o governo atualizará suas crenças a respeito da eficiência da empresa. Neste caso, pela regra de Bayes, temos: –ž = Pr(θ = θ L | σ 1 = φ) = ___________________ < z Então, o Planejador Central resolverá: Maxž x [S(qL) – (1 + λ) x θL x qL – λ x UL] +...... + (1 – ž) x [S(qH) – (1 + λ) x θH x qH – λ x UH] Sujeito a: U L ≥ U H + ∆θ x q H U H ≥ 0 Slide: 17/29 z x (P 21 + P 22 ) z x (P 21 + P 22 ) + (1 – z)

18 Regulador Benevolente Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Alocação Eficiente Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira De onde se obtém como resposta S’(q L *) = (1 + λ) x θ L  t L * = θ L x q L * + ∆θ x q10 Isto é, de onde concluímos que nenhuma renda informacional é dada ao tipo ineficiente θH, ao mesmo tempo em que a produção do tipo ineficiente é distorcida para baixo para que haja uma diminuição da renda informacional, ∆θ x qH, que é deixada para o tipo eficiente Caso houvesse dois reguladores benevolentes, cada um observando um sinal informativo, o trade-off ótimo entre renda informacional e eficiência, o custo esperado da renda informacional é ainda menor dado que a probabilidade de encarar uma firma eficiente é ainda menor. No entanto, com reguladores benevolentes, a separação de reguladores não é incentivante; isto pode ser percebido modelando uma situação, semelhante a esta, na qual haja apenas um regulador, mas ele possa observar os dois sinais, σ 1 e σ 2. Slide: 18/29 S’(q H * ) = = (1 + λ) x θ H + x λ x ∆θ (1 – z) z x (P 21 + P 22 )

19 Regulador passível de corrupção Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Alocação Eficiente Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Agora, o regulador pode entrar em conluio com a firma, coisa que a definição ótima de regulação restringe. Então: s ≥ k x ∆θ x q H O parâmetro k representa o inverso do custo de transação do conluio: k=0 implica, então, que o regulador é benevolente os custos sociais esperados são acrescidos do termo: –λ x z x (P 11 + P 12 + P 21 ) x k x ∆θ x q H Encontramos como solução, então: –S’(q L *) = (1 + λ) x θ L  t L * = θ L x q L * + ∆θ x q H – ___ De onde concluímos que: –A informação assimétrica é mais custosa; Isto faz com que uma renda informacional maior seja dada ao regulador eficiente e que a produção do ineficiente seja ainda mais distorcida para baixo –LDC: λ, θ H /∆θ, k, P 22 Slide: 19/29 S’(q H* ) = (1 + λ) x θ H + x λ x ∆θ x [P 22 + k x (P 11 + P 12 + P 21 )] (1 – z) z

20 Dois reguladores passíveis de corrupção Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Deixe r 1 e r 2 em {φ, θ} ser o reportado pelos reguladores e t i (r 1,r 2 ) a transferência do governo para as firmas Não há comunicação direta entre os reguladores: –o governo tenta estabelecer “reportar a verdade” como Eq de Nash Suponha que o regulador 1 observou σ 1 = θ L: –Desta maneira a utilidade esperada do regulador 1 se r 1 = θ L é: Pr(σ 2 = θ L | σ 1 = θ L ) x t 1 (θ L, θ L ) + Pr(σ 2 = φ | σ 1 = θ L ) x t 1 (θ L, φ) – E a utilidade esperada da propina será: Pr(σ 2 = θ L | σ 1 = θ L ) x t 1 (φ, θ L ) + Pr(σ 2 = φ | σ 1 = θ L ) x [t 1 (φ, φ) + k x ∆θ x q H ] –Onde temos que se r 2 = θ L o conluio será rejeitado! –Deste modo, t 1 (φ, θ L ) = t 1 (φ, φ) = 0 e p 11 x t 1 (θ L, θ L ) + p 12 x t 1 (θ L, φ) ≥ p 12 x k x ∆θ x q H –Isto é, o custo social na função que será maximizada pelo Planejador Central será acrescido de: - λ x k x (p 12 + p 21 ) x ∆θ x q H Com isso, temos como resultado – ___ Slide: 20/29 S’(q H * ) = (1 + λ) x θ H + x λ x ∆θ x [P 22 + k x (P 12 + P 21 )] (1 – z) z

21 Regulação: Ambiental vs Econômica Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Se o regulador de qualidade for uma entidade distinta do regulador econômico: o caso em que um Agente (firma) possui mais de um Principal (Regulador) Suponha ainda que no primeiro estágio o regulador da água maximiza sua função de utilidade [U(s) – wcs] Suponha ainda que no segundo estágio seja a vez do regulador econômico maximizar [U(s) - p] sujeito a p ≥ cs Ora a função objetivo dos reguladores é diferente! –U’(s*) = c –U’(s) = wc –Isto é, haverá uma superprovisão de qualidade devido à diferença das funções utilidades –A assimetria de informação entre o regulador e a firma pode gerar incentivos para que a firma supervalorize os custos futuros Slide: 21/29

22 Yardstick Competition Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Definição –regime regulamentar que premia as empresas regulamentadas com base no seu desempenho –Assim, se a firma for mais eficiente que as demais, ela ganhará não só lucros supranormais –Incentivo a aumentar a eficiência a cada rodada Shleifer (1985) –Propôs regime para Ofwat baseado em agentes sombras –Prêmio era transferência lump-sum para cobrir os custos com a redução de custos Este sistema foi bem sucedido no sentido de prevenir rendas monopolistas e estimulou a eficiência da produção Possíveis problemas advindos da heterogeneidade, da degradação da qualidade e dos encargos regulatórios Slide: 22/29

23 Experiência Francesa Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Crescente deterioração dos RH com a industrialização e a urbanização do pós- guerra 1964: Lei da Água que, entre outras coisas, cria os comitês/agências de bacia e a cobrança pelo uso da água; 1968: Regulamentação e início da operação –Estrutura descentralizada e participativa com 6 grandes bacias –Política Integrada e Hierárquica Os presidentes das agências são nomeados pelo Ministério do Meio Ambiente Cobrança da água –Cobrança por quantidade até 1998 não foi implantada em algumas sub-bacias e a maioria dos irrigantes não participa do sistema –Cobrança por poluição iniciou-se com matéria orgânica e sólidos em suspensão –1973: Salinidade;1974: Toxicidade –1982: Nitrogênio e Fósforo1992: Hidrocarbonetos e outros Inorgânicos Receitas cobrem gastos administrativos, pesquisas, investimentos (40%) e empréstimos aos usuários VAC = QtdPol x CUnit x CSet x CAmb CUnit, Cset e CAmb são primeiro propostos pela Agência de Bacia e submetidos à discussão e aprovação dos comitês QtdPol: diferenciação que considera escassez CUnit: pode variar por região ou por poluente CSet: urbano é superior ao industrial devido às inelasticidades, sendo que urbano varia de 0,5 a 1,4 CAmb: diferencia o meio receptor para assimilar poluentes, cariando de 1 a 1,4, segue padrão de custo-eficiência. Slide: 23/29

24 Experiência Holandesa Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira 1970: Lei sobre poluição das águas que criou medidas regulatórias de controle de poluição, introduziu cobrança pela poluição 1983: Cobrança por quantidade e de uma taxa fixa por extração O sistema de gestão holandês é totalmente descentralizado por órgãos regionais de água, mas não hierárquico; A cobrança regional não é obrigatória; Poluição: baseada em custos de controle, é de US$ 30/pollut.unit em âmbito federal, e varia de US$ 30 a US$ 60 de acordo com a região Eficiente no controle da poluição devido aos altos valores (70%) Instrumento de negociação, pois permite desconto por investimento Resumindo: cobrança da poluição, os poluidores de pequeno porte são cobrados por uma taxa fixa e os poluidores médios por uma tabela nacional de parâmetros médios de emissão Slide: 24/29

25 Experiência Colambiana Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Cobrança instituída em 1942 para qualquer tipo de uso Instituto de Recursos Naturais Renováveis (órgão ambiental federal) é responsável pelo sistema de cobrança de água Aplicação pelas Corporações Autônomas Regionais (órgãos ambientais regionais) Falta de um projeto adequado de instrumento, carência de informação sobre os impactos e incompatibilidade com o sistema de monitoramento disponível 1993: nova legislação ambiental estabelece que deve ser considerado a valoração dos serviços ambientais e o custo dos danos ambientais, sendo calculado em base de recolhimento tributário (Pigou) em um sistema de estágios e metas (custo- eficiência) Slide: 25/29

26 Experiência Brasileira Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Código das Águas em 1934 Prevalência do Departamento Nacional de Água e Energia Elétrica (Dnaee) do Ministério de Minas e Energia Questão ambiental ciceroneada; foco apenas nas questões elétricas Associações municipais ou de bacias eram de natureza jurídica duvidosa e frágeis diante da dominância federal e estadual Isto é, a história da política de RH no país é centralizadora, setorial e totalmente dependente de recursos orçamentários Debate ambiental: setor elétrico vs deputado Fábio Feldman Resultado: intermediação do governo com a criação da Secretaria de Recursos Hídricos em 1994 –1981: Lei no 6.938 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação; –1986: Resolução CONAMA no 20 que classifica as águas doces, salobras e salinas do Território Nacional, em nove classes segundo seus usos preponderantes; –1990: Portaria no 36/MS que aprova as normas o padrão de potabilidade da água destinada ao consumo humano –1997: Nova Gestão de Recursos Hídricos foi concebida pela Lei 9.443 e adota exatamente os mesmos princípios do caso francês –1998: Lei no 9.605 que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; –1999: Projeto de Lei que cria a Agência Nacional de Águas (ANA), com a função específica de promover o desenvolvimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos Slide: 26/29

27 Experiência Brasileira Motivação Instrumentos econômicos Análise de Demanda Análise de Oferta Água e Poluição Água e Regulação Experiências Internacionais Experiência Brasileira Diferença: comitês de bacia são criados espontaneamente pelos usuários e a cobrança é condominial (facultativa e não impositiva) Devido à aprovação da NGRH e da Política Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, surgem novos órgãos reguladores para o setor de recursos hídricos, destacando-se: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal e os Comitês de Bacia Hidrográfica Todas as legislações consagram a unidade de gestão de bacia, os planos estaduais, a unicidade de outorga e o instrumento de cobrança A ANA será uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com autonomia administrativa e financeira. Além de coordenar e apoiar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, a ANA será, também, o órgão gestor dos recursos hídricos de domínio da União, atuando de forma subsidiária e articulada com outros órgãos e entidades, públicos e privados, integrantes do Sistema Do ponto de vista econômico, o sistema que surgiu apresentava o risco da “desarticulação”: isto é, podia impedir que as externalidades fossem consideradas na precificação No entanto, era recomendável devido à fragilidade institucional brasileira, comparada ao caso colombiano. Recomendável para gradual capacitação institucional Slide: 27/29

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29 Conclusão Os sistemas de cobrança de água, até então implementados, não têm aplicado plenamente esses critérios econômicos de otimização. De forma geral, essas iniciativas têm sido orientadas para a geração de receitas Ainda assim, a cobrança pela água é o instrumento econômico que melhor se adequa a Gestão de RH Tem ocorrido um uso mais racional e sustentável dos recursos hídricos. A aplicação dos recursos gerados pela cobrança nos próprios sistemas de gestão diferencia substancialmente a cobrança de um imposto, além de ser mais transparente O sistema mais exitoso seria com uma cobrança impositiva federal com uma outra local ou adicional por decisão dos comitês de usuários, gerido por um sistema descentralizado (por bacias, por exemplo) de gestão, coleta da cobrança e de aplicação dos recursos arrecadados orientados por planos federais e locais de gestão por um certo prazo de anos. Slide: 29/29