‘Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’

Apresentação em tema: "‘Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’"— Transcrição da apresentação:

1 ‘Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’
Bruno Queiroz Cunha Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental/MPOG Assessor na Superintendência Executiva da ANCINE MSc. Regulation, London School of Economics and Political Science As opiniões aqui expressas não têm por intenção exprimir o posicionamento dos órgãos aos quais estou funcionalmente vinculado, sendo, portanto, de minha inteira responsabilidade.

2 Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo
‘Regulatory Governance in Brazil: inconsistent coordination, institutional fragmentation and halfway reforms’ Paper apresentado na ‘4th Biennial ECPR Standing Group for Regulatory Governance Conference’, University of Exeter, Reino Unido, 28 de Junho 2012 Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo

3 Idéia Central Atualmente, limitações de ordem político-institucional jogam papel preponderante na dinâmica regulatória no Brasil. Em virtude de uma visão incompleta da regulação, a governança regulatória tem sido tratada de forma fragmentada, pouco abrangente, ad hoc e com reduzida formalização. Isto colabora para o lento desenvolvimento e pequeno alcance das iniciativas de governança regulatória no Brasil. A saída para o problema passa, necessariamente, por um reposicionamento do tema na agenda de governo, tanto no aspecto teórico quanto prático; e pela renovação de um compromisso claro e continuado do Estado com a questão.

4 Peculiaridades do Caso brasileiro
Literatura brasileira no tema é limitada Literatura internacional tende a partir de visão continental (e.g. Levi-Faur & Jordana) Conjuntura nacional recente ‘descola’ o Brasil do contexto latino-americano em alguns aspectos Posição atual do país, globalmente, coloca-o ombro a ombro com as principais economias do mundo, e entre as maiores emergentes (BRICS)

5 Peculiaridades do Caso brasileiro (cont.)
Investimentos Externos Diretos nas Principais Economias Latino-americanas – (em US$ milhões) Fonte: CEPAL (2011) * média simples Setor de manufaturados e serviços receberam 46% e 44% dos investimentos em 2011, respectivamente – destaque para telecomunicações e mineração (altamente regulados) Porém... no Doing Business 2011: posição 126 / 183

6 Inércia não foi vencida
País não embarcou decididamente em nenhuma das principais tendências de evolução da governança regulatória atuais (Wegrich, K ): Não subscreveu plenamente ao ‘text book approach’ – não conseguiu internalizar a AIR Não adotou o ‘too much regulation approach’ de simplificação regulatória (e.g. ‘regulatory guillotine’, ‘one in – one out’, ‘one in – two out’) Não alinhou as discussões específicas em regulação ao ‘democratic governance approach’

7 Hipóteses Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘credible commitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

8 Hipóteses Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘credible commitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

9 Conclusão Parcial Há espaço para o Brasil impulsionar ainda mais o desenvolvimento, a competitividade e o processo de catch-up com as principais economias mundiais promovendo avanços claros na governança regulatória. Com benefícios econômicos e sociais.

10 Quadro Atual ‘Padrões de governança tendem a ser mais vividamente discutidos em situações de crise e reformas’ (Lynn, 2003) Reformas ao estilo NPM nos anos 1990 geraram um repensar da regulação, mas que é incompleto. Muita energia ainda é gasta em discussões próprias da ‘primeira onda’ de reformas regulatória (Radaelli, C.). Regulação e desenvolvimento são vistos como temas descasados e, por vezes, excludentes.

11 Predomínio da Visão Clássica
Reformas regulatórias dos anos 1990 determinaram o reducionismo conceitual: Concepção normativa com respeito à regulação e ao estado regulador – ideal a ser perseguido Equilíbrio Geral (falhas de mercado), Escolha Racional e Captura (Stigler, Peltzman, Bernstein, Posner, Majone) Dependência técnico-econômica – ‘path dependence’, ’snowball effect’ (Thatcher, Mark) Foco em agências reguladoras, sua autonomia e eficiência – legitimidade é secundária face o risco de captura (Majone)

12 Alternativa: Visão Institucionalista
‘Estado regulador’ é um modelo analítico, não um ideal normativo de estado mínimo (Yeung, K., 2010) Visão descritiva e instrumentalista : regulação como um dos papéis do Estado – não um ‘mal necessário’ Regulação não é uma atividade homogênea ou padronizada: Muito da atividade regulatória é exercida de maneira descentralizada (diferentes entes estatais e não-estatais, organizações sociais, atores privados e organizações internacionais), com destinatários difusos e instrumentos variados Regimes Regulatórios e Espaços Regulatório (Black, 2001; Scott, 2006; Lodge e Wegrich, 2012; Moran e Lancher, 1989) “O desafio [da construção] de capacidade regulatória em contextos de industrialização e desenvolvimento é, portanto, não apenas o de formalização de instituições e manutenção de reguladores ‘inteligentes’, é também o processo mais complexo de inserir relações dentro de um espaço regulatório mais amplo...” (Baldwin, Lodge, Cave – 2012: 418)

13 Visão Institucionalista (cont.)
Conciliação entre regulação e desenvolvimento: Regulação é delimitada por estruturas institucionais e fatores político-sociais Autonomia estatal deve ser inserida (embeddedness) – articulando conflitos e interesses cumulativos e, por vezes, inconsistentes Aceitação mútua de autoridades e legitimidades, por meio de comunicação, interação e construção reputacional – dinamismo

14 Visão Institucionalista (cont.)
Articula-se melhor com a proposta de governança regulatória: Coordenação do que é descentralizado e difuso Governança regulatória como um conjunto de mecanismos que sociedades utilizam para administrar a atividade regulatória e gerenciar conflitos (Veljanovski, 2010) Conceito geral: Governança como “o processo complexo nas democracias modernas em que não apenas funcionários governamentais, mas também a sociedade civil e uma legião de atores políticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econômica e institucional” (Bresser-Pereira, 2009: 16)

15 Definição de regulação
“[regulação] é o uso intensional de autoridade de maneira a afetar o comportamento de terceiros, por intermédio de mecanismos ligados ao ‘estabelecimento de parâmetros’, à ‘alteração de comportamento’ e à ‘coleta de informação’.” (Lodge e Wegrich, 2012: 16, 25)

16 Situação da Gov. Reg. no Brasil
Foco concentrado nas Agências Reguladoras Pouca coerência sistêmica entre os órgãos e entre Poderes Desconsideração do espaço regulatório Falta de coerência no ciclo de vida da regulação: prioridade ao eixo ‘estabelecimento de parâmetros’ Pouca formalização de temas e ferramentas de ‘qualidade regulatória’ no aparato do Estado

17 Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.)
PRO-REG Bem sucedido em mobilizar o debate Facilitou o surgimento de iniciativas bottom-up ‘Risco cíclico’ para o PRO-REG se ausente : Formalização Estabilidade Ampliação do foco institucional

18 Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.)
Desafios Como avançar do discurso para a prática? Como manter suporte político ao longo do tempo? Como sair da inércia do discurso normativo teleológico e criar condições para mudanças de padrão dialético e linear no campo da regulação? Como mobilizar atores para o debate? Como efetivar a conciliação entre qualidade da regulação e desenvolvimento?

19 Obrigado! Bruno Queiroz Cunha