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Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil Bruno Queiroz Cunha Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental/MPOG.

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1 Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil Bruno Queiroz Cunha Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental/MPOG Assessor na Superintendência Executiva da ANCINE MSc. Regulation, London School of Economics and Political Science As opiniões aqui expressas não têm por intenção exprimir o posicionamento dos órgãos aos quais estou funcionalmente vinculado, sendo, portanto, de minha inteira responsabilidade.

2 Regulatory Governance in Brazil: inconsistent coordination, institutional fragmentation and halfway reforms Paper apresentado na 4 th Biennial ECPR Standing Group for Regulatory Governance Conference, University of Exeter, Reino Unido, 28 de Junho 2012 Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo

3 Idéia Central Atualmente, limitações de ordem político-institucional jogam papel preponderante na dinâmica regulatória no Brasil. Em virtude de uma visão incompleta da regulação, a governança regulatória tem sido tratada de forma fragmentada, pouco abrangente, ad hoc e com reduzida formalização. Isto colabora para o lento desenvolvimento e pequeno alcance das iniciativas de governança regulatória no Brasil. A saída para o problema passa, necessariamente, por um reposicionamento do tema na agenda de governo, tanto no aspecto teórico quanto prático; e pela renovação de um compromisso claro e continuado do Estado com a questão.

4 Peculiaridades do Caso brasileiro Literatura brasileira no tema é limitada Literatura internacional tende a partir de visão continental (e.g. Levi-Faur & Jordana) Conjuntura nacional recente descola o Brasil do contexto latino-americano em alguns aspectos Posição atual do país, globalmente, coloca-o ombro a ombro com as principais economias do mundo, e entre as maiores emergentes (BRICS)

5 Peculiaridades do Caso brasileiro (cont.) Fonte: CEPAL (2011)* média simples Investimentos Externos Diretos nas Principais Economias Latino-americanas – (em US$ milhões) Setor de manufaturados e serviços receberam 46% e 44% dos investimentos em 2011, respectivamente – destaque para telecomunicações e mineração (altamente regulados) Porém... no Doing Business 2011: posição 126 / 183

6 Inércia não foi vencida País não embarcou decididamente em nenhuma das principais tendências de evolução da governança regulatória atuais (Wegrich, K ): 1.Não subscreveu plenamente ao text book approach – não conseguiu internalizar a AIR 2.Não adotou o too much regulation approach de simplificação regulatória (e.g. regulatory guillotine, one in – one out, one in – two out) 3.Não alinhou as discussões específicas em regulação ao democratic governance approach

7 Hipóteses 1.Brasil tem um sistema regulatório adequado (hácredible commitments), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) 2.Necessidades de aprimoramento regulatório são super- estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância 3.Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira 4.O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

8 Hipóteses 1.Brasil tem um sistema regulatório adequado (hácredible commitments), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) 2.Necessidades de aprimoramento regulatório são super- estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância 3.Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira 4.O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

9 Conclusão Parcial Há espaço para o Brasil impulsionar ainda mais o desenvolvimento, a competitividade e o processo de catch-up com as principais economias mundiais promovendo avanços claros na governança regulatória. Com benefícios econômicos e sociais.

10 Quadro Atual Padrões de governança tendem a ser mais vividamente discutidos em situações de crise e reformas (Lynn, 2003) Reformas ao estilo NPM nos anos 1990 geraram um repensar da regulação, mas que é incompleto. Muita energia ainda é gasta em discussões próprias da primeira onda de reformas regulatória (Radaelli, C.). Regulação e desenvolvimento são vistos como temas descasados e, por vezes, excludentes.

11 Predomínio da Visão Clássica Reformas regulatórias dos anos 1990 determinaram o reducionismo conceitual: Concepção normativa com respeito à regulação e ao estado regulador – ideal a ser perseguido Equilíbrio Geral (falhas de mercado), Escolha Racional e Captura (Stigler, Peltzman, Bernstein, Posner, Majone) Dependência técnico-econômica – path dependence, snowball effect (Thatcher, Mark) Foco em agências reguladoras, sua autonomia e eficiência – legitimidade é secundária face o risco de captura (Majone)

12 Alternativa: Visão Institucionalista Estado regulador é um modelo analítico, não um ideal normativo de estado mínimo (Yeung, K., 2010) Visão descritiva e instrumentalista : regulação como um dos papéis do Estado – não um mal necessário Regulação não é uma atividade homogênea ou padronizada: Muito da atividade regulatória é exercida de maneira descentralizada (diferentes entes estatais e não-estatais, organizações sociais, atores privados e organizações internacionais), com destinatários difusos e instrumentos variados Regimes Regulatórios e Espaços Regulatório (Black, 2001; Scott, 2006; Lodge e Wegrich, 2012; Moran e Lancher, 1989) O desafio [da construção] de capacidade regulatória em contextos de industrialização e desenvolvimento é, portanto, não apenas o de formalização de instituições e manutenção de reguladores inteligentes, é também o processo mais complexo de inserir relações dentro de um espaço regulatório mais amplo... (Baldwin, Lodge, Cave – 2012: 418)

13 Visão Institucionalista (cont.) Conciliação entre regulação e desenvolvimento: – Regulação é delimitada por estruturas institucionais e fatores político-sociais – Autonomia estatal deve ser inserida (embeddedness) – articulando conflitos e interesses cumulativos e, por vezes, inconsistentes – Aceitação mútua de autoridades e legitimidades, por meio de comunicação, interação e construção reputacional – dinamismo

14 Visão Institucionalista (cont.) Articula-se melhor com a proposta de governança regulatória: – Coordenação do que é descentralizado e difuso – Governança regulatória como um conjunto de mecanismos que sociedades utilizam para administrar a atividade regulatória e gerenciar conflitos (Veljanovski, 2010) – Conceito geral: Governança como o processo complexo nas democracias modernas em que não apenas funcionários governamentais, mas também a sociedade civil e uma legião de atores políticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econômica e institucional (Bresser-Pereira, 2009: 16)

15 Definição de regulação [regulação] é o uso intensional de autoridade de maneira a afetar o comportamento de terceiros, por intermédio de mecanismos ligados ao estabelecimento de parâmetros, à alteração de comportamento e à coleta de informação. (Lodge e Wegrich, 2012: 16, 25)

16 Situação da Gov. Reg. no Brasil Foco concentrado nas Agências Reguladoras Pouca coerência sistêmica entre os órgãos e entre Poderes Desconsideração do espaço regulatório Falta de coerência no ciclo de vida da regulação: prioridade ao eixo estabelecimento de parâmetros Pouca formalização de temas e ferramentas de qualidade regulatória no aparato do Estado

17 Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) PRO-REG Bem sucedido em mobilizar o debate Facilitou o surgimento de iniciativas bottom-up Risco cíclico para o PRO-REG se ausente : – Formalização – Estabilidade – Ampliação do foco institucional

18 Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) Desafios Como avançar do discurso para a prática? Como manter suporte político ao longo do tempo? Como sair da inércia do discurso normativo teleológico e criar condições para mudanças de padrão dialético e linear no campo da regulação? Como mobilizar atores para o debate? Como efetivar a conciliação entre qualidade da regulação e desenvolvimento?

19 Obrigado! Bruno Queiroz Cunha


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