Os Desafios da Regulação no Brasil

Os Desafios da Regulação no Brasil
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Regulação: Teoria e Prática Os Desafios da Regulação no Brasil Visão da ABAR Brasília 7 a 10 de julho de 2008

Conteúdo Experiência anterior O Estado regulador a partir de 1990 As primeiras Agências Reguladoras (AR´s) A ABAR - 10 anos de regulação e a agenda atual Desafios – práticas regulatórias

A Experiência Anterior Até 1990 Banco Central (BACEN) – 1964 Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) –1966 Comissão de Valores Mobiliários (CVM) Entidades governamentais dotadas de poder regulatório, sem as características das AR´s criadas na segunda metade da década de 1990 Ate 1990 Entidades governamentais dotadas de poder regulatorio, sem as caracteristicas que marcam as agencias reguladoras criadas na segunda metade da decada de 1990, no processo de transformacao do papel do Estado na esfera economica. 1990 O Programa Nacional de Desestitazao representou o inicio do processo de reducao da intervencao direta do Estado brasileiro na economia.

1990 Programa Nacional de Desestatização Início do processo de redução da intervenção direta do Estado na economia, com a privatização de empresas públicas que não requeriam um marco regulatório específico Siderurgia, Fertilizantes, Petroquímica e Hotelaria 1994 Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) – transformação em autarquia com mandato fixo de dirigentes.

1995 Plano Diretor da Reforma do Estado Telefonia e Transportes Ferroviários (privatização), Energia (privatização parcial), Petróleo (ingresso de agentes privados sem a privatização da PETROBRAS) e Transportes Rodoviários e Aéreos (ingresso de novos competidores) Início efetivo da construção do Estado regulador.

As primeiras Agências Reguladoras ANEEL – Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996 ANATEL – Lei 9.472, de 16 de julho de 1997 ANP – Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997 ANVISA – Lei 9.782, de 26 de janeiro de 1999 ANS – Lei 9.961, de 28 de janeiro de 2000 ANA – Lei 9.984, de 17 de julho de 2000 ANTT – Lei , de 5 junho de 2001 ANTAQ– Lei 10233, de 5 junho de 2001 As agencias reguladoras seguiram a forma jurídica de autarquia em regime especial, vinculas e não-subordinadas a um respectivo Ministérios. O primeiro diploma legal brasileiro a prever a figura da autarquia foi o Decreto-Lei 6016 de novembro de 1943. A Caixa Econômica Federal, criada em 1861, e considerada por muitos a primeira autarquia instituída no Brasil

Característica Marcante das AR’s Independência decisória = Independência financeira, estrutural e funcional Fundamental para decisões técnicas e status de órgãos de Estado

Característica Marcante (cont.) Independência financeira (fontes de receitas próprias das AR´s) Independência estrutural (quadro de pessoal próprio) Independência funcional (direção colegiada, mandato, quarentena dos dirigentes)

Característica Marcante (cont.) Reuniões da Diretoria com registros públicos ou abertas ao público Audiências Públicas Prestação de Contas Transparência e participação da sociedade

Objetivo das AR’s Garantia do bom funcionamento dos serviços públicos e do uso dos bens públicos. Universalização do serviço ou produto.

Associação Brasileira de Agências de Regulação - ABAR Entidade de direito privado, criada em 08 de abril de 1999, sob a forma de associação civil, sem fins lucrativos e apartidária. Associadas da ABAR = 5 AR´s federais, 21 estaduais e 5 municipais

Objetivo da ABAR Contribuir para o avanço e consolidação das atividades de regulação em todo o Brasil, por intermédio do: aprimoramento dos atos, da estruturação física, capacitação e incremento dos Recursos Humanos das AR´s

Com base: no desenvolvimento de estudos específicos no incentivo e na promoção do intercâmbio de conhecimentos na divulgação de informações sobre a regulação em geral

Os primeiros 10 anos Benício Schmidt As AR´s são caminhos encontrados pela sociedade de mercado contemporânea, que, em verdade, se transformam gradativamente em poderosos instrumentos asseguradores da liberdade política e da saúde econômica dos países exitosos.

Os primeiros 10 anos (cont.) Luiz Schymura O grau de investimento no BR é promissor, porém o risco percebido pelo empresário pode inviabilizar o ingresso dos recursos. As AR´s podem conferir previsibilidade e estabilidade das regras do jogo. Pontos negativos: (i) troca constante de dirigentes; (ii) a cúpula das AR´s é um lugar para técnicos, e não para políticos; e (iii) assumir a definição das políticas.

Os primeiros 10 anos (cont.) Floriano de Azevedo Marques Neto O balanço é bastante positivo: as AR´s conseguiram, a duras penas, mudar a cultura existente na relação entre: (i) Estado e agentes regulados; (ii) usuários de serviços e de bens públicos; e (iii) agentes regulados. Todos os setores onde há AR´s atuantes estão, hoje, substancialmente melhores do que antes.

Os primeiros 10 anos (cont.) Floriano de Azevedo Marques Neto É necessário avançar, e muito, na transparência e na procedimentalização. Muitos setores carecem de metas e objetivos nas políticas públicas. Há déficits de mecanismos de controle sobre a atuação das AR´s – incrementar o envolvimento do Congresso Nacional.

Os primeiros 10 anos (cont.) Jerson Kelman A criação das AR´s é a mais recente onda de aperfeiçoamento da administração pública. A percepção da existência das AR´s é melhor percebida quando se trata de serviços públicos por empresa monopolista. Os interesses do governo podem eventualmente não coincidir com os do consumidor, particularmente quando o serviço ainda não é universalizado.

Os primeiros 10 anos (cont.) Jerson Kelman Há necessidade de regulação mesmo que não haja monopólio, para garantir a competição. Situação análoga ocorre no uso de alguns bens públicos que, se utilizados sem regras, resultam na chamada tragédia do uso dos bens comuns - campos de petróleo e dos recursos hídricos. Tanto a regulação dos serviços públicos quanto a do uso de bem público necessitam de AR´s consolidadas.

Agenda da ABAR Diálogo permanente com representantes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Discussão das principais leis e marcos regulatórios: Lei Geral das AR´s, Lei do Gás Natural, etc.

Agenda da ABAR (cont.) Ampliação de parcerias: Frente Parlamentar, CNI, FIESP, Câmara Americana de Comércio (AMCHAM), Banco Mundial e BID. Discussão e internalização dos resultados do relatório da OCDE. Promoção de congressos, seminários e encontros nacionais e internacionais - o VI Congresso será realizado, em 2009, no RJ.

Agenda da ABAR (cont.) Organização de um Centro de Estudos Participação internacional - o BR preside a Associação dos Reguladores de Água e Esgoto das Américas (ADERASA) Operação e manutenção do site

Agenda da ABAR Um novo item Excelência na elaboração dos atos normativos e na capacidade das AR´s de impor cumprimento (enforcement), sem sobrecarregar as entidades reguladas. Via discussão de um Código de Práticas Regulatórias.

Práticas Regulatórias Princípio #1 Permitir ou mesmo encorajar o desenvolvimento econômico e social e, somente intervir, quando da necessidade de proteger esse princípio.

Princípio #1 (condutas) As AR´s devem considerar o impacto que as intervenções regulatórias exercem sobre a atividade econômica, bem como a percepção de justiça, efetividade e custos dessa intervenção. No estabelecimento de padrões ou guias, as AR´s devem considerar as políticas e as peculiaridades locais.

Práticas Regulatórias Princípio #2 As AR´s e o sistema regulatório como um todo devem fazer uso da análise de risco de suas intervenções, de modo a concentrar os recursos nas áreas prioritárias.

Princípio #2 (condutas) Na análise de risco dos atos regulatórios explicitar: os dados e as informações utilizados; as inspeções previstas; as orientações e os programas de apoio; o enforcement e as sanções. Prever os efeitos combinados do potencial de impacto do não cumprimento: os riscos passados e futuros e o gerenciamento dos mesmos.

Princípio #2 (condutas - cont.) Consultar e envolver os agentes regulados na preparação das análises de risco e dar detalhes e publicidade das metodologias utilizadas. Revisar e melhorar, com freqüência, as metodologias de análise de risco.

Práticas Regulatórias Princípio #3 As AR´s devem prover atos, normas e orientações firmes, claras, acessíveis e de baixo custo.

Princípio #3 (conduta) Prover informações e orientações para facilitar a máxima compreensão por parte das entidades reguladas. Monitorar o entendimento das entidades reguladas, inclusive quanto à eventual necessidade das mesmas contratarem serviços adicionais para o cumprimento da regulação.

Princípio #3 (conduta - cont.) Deixar claro, nos atos, o que é mandatório e o que é orientação para o cumprimento dos padrões mínimos. Na sua implementação, separar a orientação e o esclarecimento da fase de aplicação.

Práticas Regulatórias Princípio #4 Nenhuma inspeção ou fiscalização deve ser feita sem uma justificativa clara.

Princípio #4 (conduta) Planejar inspeções e visitas às entidades reguladas, de acordo com a análise de risco. Focalizar a fiscalização, preferencialmente aleatória, no intuito de: verificar os riscos de descumprimento ou de não atingir os resultados da regulação. Evitar fiscalizações por diferentes agências e, quando houver, coordenar as ações e compartilhar os dados.

Práticas Regulatórias Princípio #5 As entidades reguladas não devem ter que dar informações desnecessárias ou dar as mesmas informações mais de uma vez.

Princípio #5 (conduta) Fazer análise prévia dos custos e benefícios das informações solicitadas. Considerar: necessidade de dados de acordo com o risco; seletividade na solicitação; redução da freqüência; fontes alternativas; uso de meios eletrônicos e somente exigências legais. Evitar múltiplas solicitações de dados. Evitar solicitações que imponham sobrecargas desnecessárias.

Práticas Regulatórias Princípio #6 As entidades reguladas que, persistentemente, deixam de cumprir com a regulação devem ser identificadas rapidamente e orientadas ou punidas de maneira exemplar.

Princípio #6 (conduta) Compensar os regulados que cumprem com a regulação de maneira habitual e levar em conta as dificuldades das pequenas empresas. Na ação de enforcement, quando apropriado, discutir com os regulados a melhor alternativa. Isto não se aplica, quando é exigida uma ação imediata do regulador. Sanções e penalidades devem objetivar: a mudança de comportamento do regulado; a redução dos ganhos ou benefícios do descumprimento; a clareza quanto aos estigmas a serem criados com as punições; a proporcionalidade quanto à

Princípio #6 (conduta - cont.) natureza do descumprimento; a restauração do poder do regulador e o bloqueio da propagação do descumprimento. Dar publicidade : à política de enforcement; medir os resultados e não os produtos; justificar anualmente as medidas de enforcement; acompanhar; fazer de maneira transparente e evitar incentivos perversos. Levar em conta os relevantes apelos e explicar a posição do regulador. Permitir que os inspetores e fiscalizadores, em situações similares, façam as interpretações de maneira justa e consistente.

Práticas Regulatórias Princípio #7 As AR´s devem ser avaliadas quanto à eficiência e a efetividade de suas responsabilidades (accountability), mantida a independência de suas decisões.

Princípio #7 (conduta) Dar oportunidades para consulta e retorno de informações, para criar um ambiente cooperativo entre regulador e regulado. Definir e dar publicidade aos padrões e níveis dos serviços regulados, aos resultados da regulação, aos custos da intervenção e à percepção dos regulados acerca da efetividade da regulação e dos seus custos. Medir a performance da regulação em função dos padrões definidos e publicar os resultados com regularidade.

Princípio #7 (conduta - cont.) Assegurar a prestação de serviços com eficiência e cordialidade e levar em conta os comentários das entidades reguladas, principalmente, sobre os seus fiscais. Esclarecer o papel do Ouvidor ou Ombudsman. Dar publicidade no trato das reclamações, bem como nos prazos de solução.

Tal Código de Princípios já existe – foi colocado em discussão pública na Inglaterra em 2007 (Regulator’s Compliance Code – Better Regulation Executive) Em que pese os nossos poucos anos de regulação, a ABAR incentivará essa discussão

Muito Obrigado! Ricardo Pinheiro – Diretor da ABAR

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