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Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras Tomás B. Ramos CENSE, Centro de Investigação em Ambiente e Sustentabilidade Departamento.

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1 Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras Tomás B. Ramos CENSE, Centro de Investigação em Ambiente e Sustentabilidade Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente, Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Nova de Lisboa Campus da Caparica Caparica, Portugal Tel.: ; fax:

2 1. Introdução à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) Origens, fundamentos, objectivos e conceitos fundamentais AAE vs AIA Âmbito/Áreas de aplicação 2. Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAE Definição do contexto/âmbito Avaliação estratégica de impactes Gestão e monitorização ambiental estratégica 3. Aplicações práticas em AAE e perspectivas futuras Estrutura da Apresentação

3 Introdução à AAE - Origens, fundamentos, objectivos, conceitos fundamentais - AAE vs AIA - Âmbito/Áreas de aplicação - Critérios de boa prática

4 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Origens e fundamentos Surgiu como uma nova ferramenta para a integração de aspectos ambientais nas políticas, planos e programas (PPP); A prática da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) veio a confirmar que quando trabalhamos apenas ao nível de projectos perdem-se muitas oportunidades para melhorar as decisões ambientais.

5 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Complexidade crescente que envolve os processos de tomada de decisão e de desenvolvimento (rapidez de produção e desactualização de informação, valores de equidade e justiça, urgência de decisões racionais): necessidade de novas formas de intervenção pró-activa e avaliação a níveis mais estratégicos.

6 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos  A AIA quando aplicada a instrumentos estratégicos não consegue dar resposta atempada e adequada a este cenário de complexidade;  A incapacidade de resposta metodológica da AIA no apoio à decisão (suportada por critérios ambientais e sociais, além dos económicos) a níveis mais estratégicos de decisão: foi um dos argumentos mais importantes para o surgimento da AAE o momento em que ocorre a decisão de PPP vs projectos, as características estratégicas do objecto avaliado – incerteza, subjectividade, menos detalhe e precisão, menos tecnocrático, imaterialidade das propostas, mais flexível e dinâmico.

7 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos A necessidade AAE não decorre apenas das limitações da AIA de projectos mas sim de outros factores, designadamente: A AAE permite:  A poiar o desenvolvimento de PPP,  Integrar a componente ambiental e de sustentabilidade desde as fase iniciais dos processos de planeamento e programação;  Facilitar a avaliação de impactes indirectos e cumulativos;  Constituir um instrumento fundamental para a adopção e promoção de princípios e práticas sustentáveis. AAE e AIA devem ser adoptadas como ferramentas complementares na medida em que formam um sistema de avaliação escalonado ou em cascata.

8 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos AAE vs AIA Avaliação em Cascata (Tiering Assessment)

9 AAE vs AIA 1.A abordagem adaptativa/pró-activa que adopta a AAE, integrando as considerações ambientais desde o início da concepção da PPP e acompanhando todo o processo de elaboração; O enfoque pró-activo significa que a interacção entre a PPP e a avaliação ambiental pode permitir um reforço mútuo da eficácia, eficiência e da sustentabilidade destes instrumentos; Um processo de AAE não deverá produzir o “típico” confronto entre ambiente e projecto: o ênfase é colocado na colaboração e cooperação em áreas de interesse comum para o promotor da PPP e para os responsáveis da AAE. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

10 AAE vs AIA (cont.) 2.O carácter estratégico dos efeitos: A AAE avalia efeitos associados a opções de elevado nível de abstracção; efeitos de amplo alcance temporal, espacial, temático; 3.A visão integrada que implica a análise dos efeitos ambientais estratégicos de uma PPP Em AAE, os efeitos ambientais não podem ser considerados isoladamente mas sim de forma integrada com os efeitos sociais, económicos e de governança/institucionais. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

11 Referências históricas 1970: o Congresso norte-americano aprovou o National Environmental Policy Act (NEPA)  Necessidade de declaração de impactes ambientais para “legislação e outras grandes acções federais que afectem significativamente o ambiente humano”  Contudo, a prática veio demonstrar que durante muitos anos a avaliação de impactes prevista na NEPA foi aplicada essencialmente a projectos; 1983 – O IV programa de Acção em matéria de Ambiente da Comissão Europeia sublinha a importância de alargar a AIA a PPP; 1985: Directiva 85/337/CEE de Avaliação de Impacte Ambiental para projectos (públicos e privados).

12 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Referências históricas (cont.) 1987 – É publicada em Portugal a Lei de Bases do Ambiente Artigo 30.º Estudos de impacte ambiental 1- Os planos, projectos, trabalhos e acções que possam afectar o ambiente, o território e a qualidade de vida dos cidadãos, quer sejam da responsabilidade e iniciativa de um organismo da administração central, regional ou local, quer de instituições públicas ou privadas, devem respeitar as preocupações e normas desta lei e terão de ser acompanhadas de um impacte ambiental. 2- Serão regulamentadas por lei as condições em que será efectuado o impacte ambiental, o seu conteúdo, bem como as entidades responsáveis pela análise das suas conclusões e pela autorização e licenciamento de obra ou trabalhos previstos. 3- A aprovação do impacte ambiental é condição essencial para o licenciamento final das obras e trabalhos pelos serviços competentes, nos termos da lei.

13 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Referências históricas (cont.) 1993 – Quinto Programa de Acção em matéria de ambiente afirma a importância de avaliar os eventuais efeitos que os planos e programas são susceptíveis de ter no ambiente 1997 – O Conselho da União Europeia adopta uma proposta de Directiva sobre a avaliação dos efeitos de certos planos e programas sobre o ambiente; 2001 – O Conselho da União Europeia adopta a Directiva do Conselho 2001/42/CE de 27 de Junho sobre a Avaliação dos Efeitos de Certos Planos e Programas no Ambiente; 2003 – A Convenção CEE-ONU sobre impactes num contexto transfronteiriço aprova o “Protocol on Strategic Environmental Assessment (Kiev, 2003)” - the 'SEA Protocol‘ Na prática a avaliação ambiental ao nível dos planos e programas é efectuada nos Estados Unidos desde 1980 e na Europa só na década de 90 têm lugar as primeiras iniciativas neste domínio.

14 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Situação actual  A aplicação AAE à escala internacional revela grande diversidade político/institucional, legislativa e técnica;  O maior nível de experiência está centrado nos sectores mais activos/problemáticos e.g. energia, transportes, ordenamento do território  AAE ainda está numa fase muito precoce de desenvolvimento

15 Níveis de Decisão em AAE (objectos de da avaliação) Programa Plano Política Projecto Agregação da informação Detalhe / precisão dos dados Sem regulamentação legal Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT) Directiva 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE e DL69/2000 alterado pelo DL 197/2005… Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

16 Três Níveis de Decisão em AAE (objectos de avaliação): Estratégia: orientação/direcção/percurso a seguir para atingir os objectivos e metas propostas: Percursos alternativos; A direcção pode ter de ser alterada, caso as condições inicialmente estabelecidas se modifiquem. Nível 1 AAE - Política: ideia/orientação geral de actuação ou sentido da governação que será seguido e que apoiará o processo de decisão; acção com objectivos, prioridades e regras gerais para implementação. Aplica-se através de normas e actos administrativos, geralmente concretizados por planos e programas.. âmbito estratégico alargado (e.g. política nacional sobre as alterações climáticas; política nacional sobre o emprego e competitividade); âmbito estratégico específico (e.g. política de um município sobre áreas urbanas; política de uma organização sobre a responsabilidade social e ambiental).

17 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Níveis de Decisão em AAE (objectos de de avaliação): Nível 2 AAE - Plano: concepção prospectiva de objectivos/prioridades, opções e medidas para afectação de recursos, tendo em vista consubstanciar e seguir/implementar as políticas; A concretização de um plano efectua-se através de instrumentos complementares normas, outros planos, programas e projectos Nível 3 AAE - Programa: um programa pode ser visto como um conjunto coerente de projectos e outras medidas para alcançar os objectivos num determinado prazo de tempo; agenda coerente e organizada de compromissos, propostas, instrumentos e /ou actividades e respectivo calendário temporal. Fixa objectivos a serem atingidos com a implementação do programa, com actividades e programas de investimento, definidos no âmbito de políticas e planos relevantes; Objecto de AIA - Projecto: proposta detalhada, com o esquema ou concepção de determinada acção de desenvolvimento, envolvendo trabalhos de construção (ou de outras intervenções nos sistemas ambientais) e implementação de objectivos de política, de planeamento e de programação.

18 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Tipos de PPP vs escala de análise Quantidade total de informação - Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT) - Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT): Planos Directores Municipais (PDM) Planos de Urbanização (PU) Planos Pormenor (PP) Agregação de dados/informação Local Regional/ Especial Nacional - Planos Especiais de Ordenamento do Território Planos de Ordenamaento da Orla Costeira (POOC) Planos de Ordenamento de Albufeira de Águas Públicas Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas Planos de Ordenamento de Estuários Planos de Ordenamento de Parques Arqueológicois - Planos Regionais de Ordenamento do Territóriio - Planos Sectoriais de Ãmbito Regional - Instrumentos de Política / Planos Nacionais/Sectoriais: Legislação (LBA, LBOTU) Estratégias, livros brancos, normas Planos e Políticas Nacionais (PNPOT; Política Orçamental Planos Sectoriais QREN e Programas Operacionais

19 Em síntese, os principais modelos de abordagem em AAE são: Modelo de abordagem política -Mecanismos mais abrangentes, estratégicos e contínuos; -Mais breve e flexível/dinâmico; -Top-down. Modelo de abordagem de projectos -Baseado na prática e nos métodos de AIA; -Metodologia discreta no tempo; -Bottom-up. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos

20 Principais Conceitos em AAE: “ A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados-Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação” (Directiva 2001/42/CE); «Avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (DL 232/2007);

21 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos “procedimento formal, sistemático e abrangente de avaliar os impactes ambientais de políticas, planos e programas, e suas alternativas, incluindo a preparação de um relatório escrito sobre as conclusões dessa avaliação, e utilizando essa conclusões na decisão pública responsável” (Therivel et. al., 1992). “AAE é um processo sistemático para avaliar as consequências de iniciativas políticas, de planeamento e programáticas propostas de modo a assegurar que estas consequências são devidamente tratadas, e incorporadas o mais cedo possível no processo de decisão, a par com considerações de natureza social e económica” (Sadler e Verheem, 1996). AAE deverá ser entendida como um: processo de natureza adaptativa, flexível, contínua, iterativa e incremental focado num referencial de sustentabilidade (não tem como principal objectivo a produção de um “relatório estático”), e cujo principal objectivo é a avaliação dos riscos e oportunidades de uma PPP – objecto que se traduz por concepções estratégicas, de natureza subjectiva e incerta, e não por actividades de realização concreta.

22 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos AAE é: Instrumento fundamental na política do ambiente e de ordenamento do território; Instrumento de carácter preventivo e de apoio à decisão, sustentado na realização de estudos e análise de possíveis alternativas, incluindo consultas, com efectiva participação pública; Processo de elevada complexidade e grande impacte social, pela significância da repercussão dos seus efeitos; Envolve directamente as vertentes económica, ambiental, social e de governança/institucional.

23 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Objectivo e benefícios da AAE: Apoiar os processo de decisão na concepção e implementação de estratégias sustentáveis - Identificação, predição, avaliação e mitigação de efeitos negativos e positivos que uma decisão estratégica, ao nível de políticas, planos e programas, poderá ter sobre o ambiente e sobre a sustentabilidade; Permitir uma visão ambiental e da sustentabilidade mais abrangente e integrada nas PPP sectoriais; Assegurar, nos estádios iniciais da formulação de instrumentos de natureza estratégica, a integração dos factores-chave de ambiente e sustentabilidade.

24 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Objectivo e benefícios da AAE (cont.):  Antecipar a predição de efeitos de projectos;  Comparar opções alternativas de desenvolvimento, a tempo de incluir modificações e seleccionar as hipóteses com menores efeitos negativos;  Melhorar a qualidade global das PPP;  Contribuir para a gestão e controlo da implementação de PPP;  Permitir um processo de avaliação em cascata, que integra o processo de planeamento/programação e de projecto;

25 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Âmbito de aplicação da AAE  Avalia áreas, regiões, sectores de desenvolvimento ou organizações;  A escala de análise da AAE deve ter uma correspondência com a escala do plano ou programa;  O âmbito de aplicação da AAE é muito diverso. Depende da natureza da decisão, tipo e escala de avaliação, bem como do quadro institucional em que se insere o processo;  Tem uma visão alargada do objecto de análise e trabalha com um menor nível de detalhe do que a AIA;  Não tem um início e um fim bem definidos, operando de forma contínua, de forma a disponibilizar a informação no momento necessário, para níveis superiores ou inferiores.

26 Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Áreas de aplicação da AAE (actual e potencial): Tratados Internacionais; Processo de Privatização; Programas Operacionais (Fundos Europeus); Orçamentos Nacionais; Planos Plurianuais de Investimento; Propostas de Legislação e Regulamentação; Políticas Globais e Sectoriais; Planeamento Físico de Uso do Solo; Planeamento Sectorial; Programação Sectorial.

27 Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAE

28 Fases do processo de AAE Fonte: Adpatado de Antunes et al. (2008) AAE do PROT Açores. FCT-UNL.

29 Verificação e decisão de realizar uma AAE Verificação e decisão de realizar uma AAE de um PP (screening) É necessário submeter o PP a uma AAE? Processo de revisão inicial que identifica os planos e programas para as quais se torna necessário realizar uma AAE. Para a verificação da necessidade de realizar uma AAE são correntemente utilizados dois métodos básicos : - pré-definição através de normas legais - triagem caso a caso (avaliação preliminar dos efeitos significativos da PP, tipo de PP) - misto (caso da Directiva Europeia e da legislação Portuguesa)

30 Definição do Âmbito da AAE (scoping): O processo que visa determinar o nível de detalhe e as fronteiras da AAE (âmbito temporal, temático e geográfico), incluindo os factores chave e os critérios a serem integrados na avaliação; A actividade de decidir sobre as matérias que serão estudadas durante a AAE; Identificação de alternativas e impactes relevantes a serem avaliados, bem como dos métodos de avaliação a utilizar e estrutura do relatório ambiental. Definição do âmbito da AAE

31 A definição do âmbito envolve os seguintes aspectos: -Identificação dos objectivos do PP, visão estratégica e respectivas acções/vectores/eixos estratégicas do PP -Identificação preliminar de alternativas de PP razoáveis/equilibradas; -Relação do objecto de avaliação com outras PPP; -Identificação preliminar do sistema ambiental afectado e da informação relevante para a caracterização da situação de referência; -Identificação dos problemas ambientais e objectivos de protecção existentes; -Definição de uma proposta de objectivos e indicadores (e critérios) para a AAE; -Definição do processo de consulta/participação pública. Definição do âmbito da AAE

32 Factores-chave de Ambiente e Sustentabilidade para a Avaliação Categorias de efeitos (e.g. saúde pública; governança; dinâmica territorial; alterações climáticas; biodiversidade). Objectivos relevantes para a AAE Especifíca a direcção desejada. Metas - Limiar, Valor Limite (Threshold), Valor Objectivo (Target); - Detalha, e muitas vezes quantifica, os objectivos. Metas pragmáticas (e.g. adoptadas por políticos ou decisores); metas ideais ou desejáveis (e.g. atingir 0% na taxa de criminalidade); metas quantitativas e qualitativas/direccionais. Indicadores e respectivas fontes de informação Avalia a variação de um dado factor ambiental ao longo do tempo/espaço, medindo a distância em relação aos objectivos e às metas a atingir; os indicadores são também utilizados para prever e monitorizar os efeitos do PP. Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos

33 Aplicação dos indicadores seleccionados/desenvolvidos para a AAE Os indicadores constituem o suporte para: avaliação da situação existente e sua evolução previsível na ausência de PP, avaliação de efeitos (riscos e oportunidades) e recomendações; monitorização estratégica dos factores ambientais e de sustentabilidade. O processo de selecção e desenvolvimento dos indicadores deverá ter por suporte a análise pericial dos documentos de referência sobre indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentável, com relevância para o âmbito da AAE. Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos

34 O objectivo principal da Identificação, Predição e Avaliação de efeitos é destacar apenas os aspectos-chave a serem considerados no processo de tomada de decisão. Assim, deve ser detalhada apenas em função deste objectivo. Para a grande parte dos efeitos da maioria das acções estratégicas os métodos de predição qualitativos serão perfeitamente adequados. Não é necessário utilizar métodos quantitativos para parecer uma análise mais robusta, até porque muitas vezes não o é. A AAE deve focar, em particular, os efeitos cumulativos, indirectos e de longo prazo, uma vez que estes são dificilmente tratados pela AIA de projectos (surge demasiado tarde, é mais focada no curto prazo e é muito detalhada). Avaliação de efeitos estratégicos

35 Recomendações/Mitigação dos efeitos significativos Um conjunto de medidas que permitam alterar a acção estratégica em questão e, quando relevante, outras acções estratégicas. Estas medidas deverão também incluir recomendações/medidas de contexto para os futuros projectos associados. As medidas de mitigação em AAE não são semelhantes às utilizadas em AIA – estas focam normalmente as componentes de concepção e de localização. As medidas podem ter natureza: Fiscal; Reguladora; Educacional; Técnica; Procedimental; Espacial. Recomendações/Mitigação de Efeitos

36 O programa formal de gestão e monitorização ambiental estratégica deverá ser integrado/associado com a estrutura geral de acompanhamento, monitorização e avaliação do PP. O programa de gestão e monitorização deve contemplar: i.Identificação dos aspectos/efeitos que devem ser controlados; ii.Definir os indicadores que devem ser utilizados em cada caso; iii.Relacionar a monitorização com as predições dos efeitos; iv.Identificar a estrutura de gestão da monitorização ambiental estratégica. Monitorização Ambiental Estratégica

37 Aplicações Práticas em AAE e perspectivas futuras

38 Aplicações práticas em AAE

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40 Bibliografia ARTS, J. (1998). EIA Follow-up: On the Role of Ex Post Evaluation in Environmental Impact Assessment. Geo Press, Groningen - The Netherlands EA – Environmental Agency (2005). Good Practice Guidelines for Strategic Environmental Assessment. Environmental Agency, United Kingdom. EPD – Environmental Protection Department (2004). Hong Kong Strategic Environmental Assessment Manual. Environmental Protection Department, the Government of the Hong Kong Special Administration Region. Wanchai, Hong Kong. EUROPEAN COMMISSION (1999). Guidelines for the Assessment of Indirect and Cumulative Impacts as Well as Impact Interactions. Prepared by Hyder to the European Commission, NE80328/D1/3. EUROPEAN COMMISSION (2001). Strategic Environmental Assessment of Transport Corridors: Lessons learned comparing the methods of five Member States. Report prepared by Environmental Resources Management for the European Commission, DG Environment. GRDPN – Greening Regional Development Programmes Network (2006). Handbook on SEA for Cohesion Policy Greening Regional Development Programmes Network. Project part-financed by the European Union (interreg IIIC Programme). JONES, C., BAKER, M., CARTER, J., JAY, S., SHORT, M., WOOD, C. (2005). Strategic Environmental Assessment and Land Use Planning: An International Evaluation, Earthscan Publications. OÑATE, J., PEREIRA, D., SUÁREZ, F., RODRÍGUEZ J.J., CACHÓN, J. (2002). Evaluación Ambiental Estratégica. Ed. Mundiprensa. Madrid. OREA, D.G. (2007). Evaluación Ambiental Estratégica. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid. PARTIDÁRIO, M.R (2003). Manual de apoio aos Curso de formação sobre Avaliação Ambiental Estratégica - prática existente, procura futura e necessidade de capacitação. Lisboa. PARTIDÁRIO, M. (2003). Guia para Avaliação Estratégica de Impactes em Ordenamento do Território. Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, Lisboa, 77p. PARTIDÁRIO, M.R & CLARK, R. (eds.) (1999). Perspectives on Strategic Environmental Assessment. Lewis Publishers, Inc. REY, A.E. Y GALLO, J.M.A-C. (2007). Evaluación Ambiental y Desarrollo Sostenible. Ediciones Pirámide. Madrid. SMITH, M; JOÃO, E.; ALBRECHT, E. (2005). Implementing Strategic Environmental Assessment (Environmental Protection in the European Union), Springer, Berlim. THERIVEL, R. (2004). Strategic Environmental Assessment in Action. Earthscan Publications Ltd. THERIVEL; R. WILSON, E., STEWART, D.H. & PRITCHARD, D. (eds.) (1992). Strategic Environmental Assessment. Earthscan.


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