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A Experiência Brasileira com Conselhos Populares e com o Controle Externo da Administração Pública como Formas de Combate à Corrupção Prof. Dr. Ricardo.

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1 A Experiência Brasileira com Conselhos Populares e com o Controle Externo da Administração Pública como Formas de Combate à Corrupção Prof. Dr. Ricardo W. Caldas Instituto de Ciência Política (IPOL) Universidade de Brasília (UnB)

2 Controle Externo da Administração Pública O controle externo de gastos públicos insere-se no processo de democratização das instituições políticas e no acompanhamento das Políticas Públicas O controle externo de gastos públicos insere-se no processo de democratização das instituições políticas e no acompanhamento das Políticas Públicas A essência da Democracia está associada ao controle da ação governamental pelos governados, especialmente no que se refere à gestão dos recursos públicos. A essência da Democracia está associada ao controle da ação governamental pelos governados, especialmente no que se refere à gestão dos recursos públicos.

3 Percebeu-se que mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA etc) conferem maior transparência às contas públicas, mas não foram suficientes para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos; Percebeu-se que mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA etc) conferem maior transparência às contas públicas, mas não foram suficientes para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos; A partir dos anos 90 foram implantados diversos Conselhos Políticos com o objetivo de acompanhar localmente a implementação das Políticas Públicas, baseados na experiência de Conselhos adotados em outros países e no conceito de Capital Social. A partir dos anos 90 foram implantados diversos Conselhos Políticos com o objetivo de acompanhar localmente a implementação das Políticas Públicas, baseados na experiência de Conselhos adotados em outros países e no conceito de Capital Social. Controle Externo da Administração Pública

4 Capital Social - Robert Putnam A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas. A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas. Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança. Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança. Comunidade e Democracia: a Experiência da Itália 1. Comunidade e Democracia: a Experiência da Itália

5 Conceito de Capital Social Putnam: capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos. Putnam: capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos. Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas. Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas.

6 Capital Social e Cidadania Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária. Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária. São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer. São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer.

7 Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil. Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil. A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular. A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular. Participação Social

8 Conselhos Políticos Conselhos Políticos são instituições híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais. Conselhos Políticos são instituições híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais. Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de 1988.

9 Definição: (..) espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado(...). (CUNHA e JARDIM). Conselhos Políticos

10 Baseados nas premissas estabelecidas pela Constituição de 1988; Baseados nas premissas estabelecidas pela Constituição de 1988; Criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal); Criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal); Referem-se aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo. Referem-se aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo. Os Conselhos Políticos Pós-Constituição de 1988

11 Distribuição De Conselhos Em Municípios Por Tema De Atuação – 2001

12 O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos Conselhos de Saúde e Assistência Social presentes em mais de 90% dos municípios; O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos Conselhos de Saúde e Assistência Social presentes em mais de 90% dos municípios; Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade muito freqüente. Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade muito freqüente. Distribuição de Conselhos por Tema (I)

13 O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de Educação e Direitos da Criança e do Adolescente, presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros. O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de Educação e Direitos da Criança e do Adolescente, presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros. Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade muito freqüente, apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade irregular. Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade muito freqüente, apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade irregular. Distribuição de Conselhos por Tema (II) Distribuição de Conselhos por Tema (II)

14 No terceiro grupo estariam Todos os demais Conselhos. No terceiro grupo estariam Todos os demais Conselhos. Principais Características: Tem ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%); Tem ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%); É composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas. É composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas. Distribuição de Conselhos por Tema (III)

15 A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores. A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores. Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: Quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política. Quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política. Distribuição de Conselhos por Região

16 Conselhos de Saúde parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma da Saúde, ocorrida a partir da década de Conselhos de Saúde parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma da Saúde, ocorrida a partir da década de Conselhos de Saúde Conselhos de Saúde

17 Conselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em Conselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em Conselhos de Assistência Social Conselhos de Assistência Social

18 Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente, desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente, desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; Criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de governo. Criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de governo. Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente

19 Conselhos de Educação são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos. Conselhos de Educação são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos. Conselhos para Educação Conselhos para Educação

20 Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano Foram instituídos em apenas 6% dos municípios brasileiros e Foram instituídos em apenas 6% dos municípios brasileiros e concentram-se nos municípios de maior porte populacional; concentram-se nos municípios de maior porte populacional; O Estatuto da Cidade (2003) regula as questões de política O Estatuto da Cidade (2003) regula as questões de política ou desenvolvimento urbano ou desenvolvimento urbano Prevê a criação de órgãos colegiados de política urbana, Prevê a criação de órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; nos níveis nacional, estadual e municipal; Foi regulamentado em Foi regulamentado em Os Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

21 Conselhos de Trabalho/Emprego são criados como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT. Conselhos de Trabalho/Emprego são criados como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT. Conselhos de Meio Ambiente, embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em Conselhos de Meio Ambiente, embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em Os Conselhos de Trababalho/Emprego E Conselhos de Meio Ambiente

22 Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios; Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios; A pesquisa demonstra que quando existem Conselhos, estes tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil; A pesquisa demonstra que quando existem Conselhos, estes tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil; A participação da sociedade tende a ser baixa devido a necessidade de conhecimentos mais especializados. A participação da sociedade tende a ser baixa devido a necessidade de conhecimentos mais especializados. Os Conselhos TécnicosFuncionais nos Setores Técnicos ou Funcionais

23 Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é valorizada. Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é valorizada. Há uma necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem. Há uma necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem. Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

24 A atuação dos Conselhos (em geral) não tem se revelado eficaz; A atuação dos Conselhos (em geral) não tem se revelado eficaz; Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social; Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social; A composição do Conselho não é adequada; A composição do Conselho não é adequada; O usuário não controla o serviço; O usuário não controla o serviço; Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos não são convergentes com o do cidadão; Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos não são convergentes com o do cidadão; Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade, sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas; Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade, sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas; A alta de Capital social no Brasil levou o fracasso dos Conselhos. A alta de Capital social no Brasil levou o fracasso dos Conselhos. Balanço da Atuação dos Conselhos na Área de Gastos Públicos (Leice Garcia)

25 Área de Geração de Trabalho e Renda (Arno Vogel & Silvia Yannoulas) Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra- estrutura e respaldo político das decisões; Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra- estrutura e respaldo político das decisões; A ausência de infra-estrutura é constante; A ausência de infra-estrutura é constante; A Secretarias executivas não funcionam a contento; A Secretarias executivas não funcionam a contento; Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais; Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais; O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído; O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído; A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs; A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs; As reuniões foram consideradas muito burocráticas; As reuniões foram consideradas muito burocráticas; Não possuem uma agenda substantiva; Não possuem uma agenda substantiva; Não atendem as expectativas dos Conselheiros; Não atendem as expectativas dos Conselheiros; Não há circulação de Informações; Não há circulação de Informações; Não há informações sobre o Mercado de Trabalho; Não há informações sobre o Mercado de Trabalho; Não há memória institucional (ex.: Arquivos). Não há memória institucional (ex.: Arquivos).

26 Área de Meio Ambiente A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA DO LITORAL NORTE/SP E SANTA MARIA/RS RAQUEL JOYCE DA SILVA SALGADO Os dados demonstram que os 2 comitês utilizaram mais de 50% do tempo para a discussão de assuntos administrativos do Comitê, Os dados demonstram que os 2 comitês utilizaram mais de 50% do tempo para a discussão de assuntos administrativos do Comitê, Para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do seu tempo; Para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do seu tempo; Em ambos os comitês, a discussão sobre a gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos; Em ambos os comitês, a discussão sobre a gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos; No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público; No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público; Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos (categoria importante para a região que sofre com escassez de água, falta de qualidade e ocupação desordenada do solo. Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos (categoria importante para a região que sofre com escassez de água, falta de qualidade e ocupação desordenada do solo. Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, mas não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, mas não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água.

27 Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil; Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil; A cultura patrimonialista e clientelista permanece; A cultura patrimonialista e clientelista permanece; Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização. Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização. Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro). Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro). Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das instituições e dos Programas e Políticas Públicas. Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das instituições e dos Programas e Políticas Públicas. Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação. Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação. Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência. Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência. Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

28 Conclusões Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um interesse de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas; Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um interesse de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas; A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais diversas áreas sinaliza para a complementaridade das democracias representativa e participativa. A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais diversas áreas sinaliza para a complementaridade das democracias representativa e participativa.

29 O Estado e o Capital Social O setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho. Exemplo são os Conselhos; O setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho. Exemplo são os Conselhos; O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas; O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas; É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído); É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído); Não se deve prescindir do Estado na produção de capital social; Não se deve prescindir do Estado na produção de capital social; Cusack: instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação; Cusack: instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação; Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte prescinde da outra; Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte prescinde da outra; Os Conselhos precisam ser reformulados pois claramente não atingiram os objetivos propostos na Constituição; Os Conselhos precisam ser reformulados pois claramente não atingiram os objetivos propostos na Constituição; Para atuarem como instrumentos de Monitoramento das Políticas Públicas e de combate à corrupção é preciso que haja uma maior mobilização da sociedade. Para atuarem como instrumentos de Monitoramento das Políticas Públicas e de combate à corrupção é preciso que haja uma maior mobilização da sociedade.


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