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Maria Isabel R. T. Soares Professora Catedrática FEP - UP A Liberalização do Sector Eléctrico e a Ciência Económica 2006 1.

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1 Maria Isabel R. T. Soares Professora Catedrática FEP - UP A Liberalização do Sector Eléctrico e a Ciência Económica

2 História da Energia/História Económica Equações de previsão Curvas da S e da D rec. energ. Existentes (recursos/reservas) Nivelamento de preços dos recursos Carvão Análise D e S Elasticidades Impacto incidência fiscal Petróleo Mercados internacionais de crude Extracção de crude Análise intemporal dos preços Fiscalidade Refinação e transporte Análise de cartel/oligopólio g.n. Análise estrutural; custos; transacções mercados G.N.L. mercados; análise de monopólios (Ásia) Mercado Europeu: Teoria dos Jogos Electricidade Análise do monopólio natural Concorrência Regulação Formação dos preços em fase de cheia e de vazio; volatilidade Incerteza deregulação e privatização RES (Renewable Energy Sources) Energia/Ambiente Ambiente e poluição: o nível óptimo da poluição Energia e alterações climáticas Mercados de Futuros & Opções Tecn. de Informação & Energia Gestão da Energia análise de bens públicos medidas de eficiência técnica (análise económica) ENERGIA E CIÊNCIA ECONÓMICA Maria Isabel R. T. Soares,

3 Mercado Europeu de Electricidade Laboratório de Excelência Porquê? Maria Isabel R. T. Soares, 2006 A reforma do sector eléctrico mais profunda e extensiva a nível mundial USA: após crise da Califórnia ( ) e blackouts de N.Y. (2003) suspensão ou paragem das reformas. Excepções: Austrália, Nova Zelândia, Chile e Argentina. liberalização de mercados Integração de mercados mt s 3

4 USA Produção académica valiosa desde 1983 (Joskow & Schmalensee) & experiência internacional Sem impacto sério e consistente até meados de 1990 CRISE DA CALIFÓRNIA? Alguma relação entre a reforma do sector eléctrico e os blackouts? Parece que não! Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Public Regulatory Policy Act (PURPA) 1978 Energy Policy Act 1992 ? 4

5 PURPA durante anos (19)80 estimulou desenvolvimento da produção independente, principalmente a partir da cogeração e das energias renováveis, vendida sob contratos de longo prazo. Energy Policy Act acabou com importantes barreiras ao desenvolvimento da produção independente (e não-regulada) e expandiu o poder efectivo da FERC (Federal Energy Regulatory Commission) de obrigar as utilities a transportar aquela energia para os mercados grossistas / atacadistas (wholesale). Maria Isabel R. T. Soares, 2006 IMPACTO MUITO MODESTO SOBRE A CONCORRÊNCIA NO wholesale market (baseado num modelo de monopólios regulados e verticalmente integrados) 5

6 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Porquê, após 25 anos de reestruturação quer a nível federal quer estatal, de reforma regulatória e de iniciativas desregulatórias, há tantos problemas nos USA? Ausência de informação sólida, coerente e abrangente, sobre os efeitos das reformas sobre custos, preços, inovação e bem-estar do consumidor. Poucos dados p/ comparar performances entre o regime regulado e o regime de concorrência! (ver Joskow, P., 1989, 1997, 2000, 2001 e 2005; Joskow e Kahn, 2002 e Joskow e Tirole 2000 e 2005). 6

7 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 O que parece existir: a criação de wholesale markets funcionando bem não é só um grande desafio técnico. Também exige: alterações profundas na estrutura da indústria e no enquadramento institucional e regulatório; o comprometimento dos políticos no funcionamento efectivo dos mercados A principal barreira ao programa de reestruturação e concorrência do sector eléctrico americano parece ser POLÍTICA! 7

8 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Compromissos políticos quanto à reestruturação Conflitos entre as regulações federais e estatais A coexistência de estados com e sem programas de concorrência Ausência de uma forte política pró-competitiva em paralelo com autoridades com estatuto para a implementar. Apesar da acção da FERC para promoção de um modelo de wholesale market competitivo com um pequeno número de operadores de transmissão (transporte) regionais que cubram vastas regiões do país, tem havido uma crescente oposição política desde Mesmo a proposta da FERC relativa ao desenho de mercado (Standard Market Design) de 2002 originou tanta controvérsia política que acabou por ser retirada em Julho 2005! 8

9 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Crise da Califórnia Gestão do sector eléctrico na Califórnia Califórnia California Public Utilities Commission (Reguladora) – CPUC California Energy Commission – CEC: entidade respons. por políticaenergética do Estado 2º maior consumidor de energia, 11º maior consumidor de electricidade, 2º maior consumidor de gasolina dos EUA. maior estado em população e em peso económico dos EUA. Símbolo da era pós-industrial. forte dependência ext. de electr. produção interna cobre +/- 75% consumo. M electr. dos estados a norte (11%) e a este (14%) preços electric. sempre bastante elevados. reforma sector eléctrico arranca efectivamente em Pequenos consumidores: price-cap. 9

10 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Problemas derivaram de um desfasamento grave entre preços produção e preços de distribuição ausência de sintonia entre a D e a S num mercado eléctrico local em que velocidade crescimento D > veloc. crescimento S Problema: desregulação gradual do mercado de electricidade em simultâneo com controlo estatal de preços aos consumidores (a pedido das pp. distribuidoras) Qual a lógica? Protecção contra 1 possível e acentuada quebra de preços provocada pelo mercado livre Desregulação parcial do sector eléctrico ? 10

11 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Quando sistema regulado: margem de lucro empresas era previsível Quando Estado se afasta & com incertezas sobre D electr. empresas deixaram de investir em novas centrais Falta de investimento em novas centrais (que já acontecia nos 10 anos anteriores) + Forte crescimento económico da região (muito acima das expectativas) Mercado livre: preços da produção Mercado regulado: preços ao consumidor Forte crescimento da D Desincentivo a novos investimentos RUPTURA! ? 11

12 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Empresas de distribuição (principais: PG&E – Pacific Gas and Electric Corporation e Electric Company and Southern California Edison – SCE) aprisionadas entre a impossibilidade de transferir custos para o consumidor e a obrigatoriedade de recorrer à livre negociação no wholesale market – de S restrita – para garantir o seu abastecimento. PRINCIPAIS FACTORES DA CRISE Preços de electric. no mercado spot extraordinariamente elevados custos totais de energia DECUPLICARAM níveis históricos! Quebras de energia e consequentes cortes (APAGÕES) Falência da maior empresa, a PG&E (a utility e não a empresa-mãe), de um significativo nr. de pequenos produtores que não foram pagos e encerramento da CALIFORNIA POWER EXCHANGE (mercado forward do dia seguinte) Crise da Califórnia: ensinamentos……….. muito mais! 12

13 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE Características físicas que condicionam o seu desenho regulatório óptimo (i)Grandes custos irrecuperáveis (sunk costs) que limitam as possibilidades de entrada (barreiras à entrada). (ii)Segmentos verticais – produção, transporte, distribuição e comercialização – com s escalas óptimas. (iii) Bem não-armazenável que é distribuído através de 1 rede que exige equilíbrio físico instantâneo entre S e D em todos os nós. 13

14 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Estrutura funcional da indústria de electricidade FUNÇÃOCARACTERÍSTICAS ECONÓMICASCONSEQUÊNCIAS Produção Economias de escala limitadas Economias de coordenação ao nível do sistema Complementar ao sistema Potencialmente competititva Transporte Externalidade de rede Regra geral, não é monopólio natural Elevado sunk costs Incentivos ao investimento exigem atenção Uma rede, mas vários donos possíveis Distribuição Frequentemente monopólio natural Elevados sunk costs Não há concorrência Coordenação do sistema Monopólio (devido a restrições técnicas) Não há concorrência Venda/Comercialização Economias de escala limitadas Sem características especiais Potencialmente competitiva Serviços relacionados: - power exchanges - contratos financeiros - Construção e manutenção de activos Sem características especiaisPotencialmente competitivos Fonte: IEA, 2001a 14

15 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 LIBERALIZAR A INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE ENVOLVE : a criação de uma combinação de mercados competitivos de produção e comercialização, e actividades reguladas de transporte (transmissão) e de distribuição. LIBERALIZAR A INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE EXIGE : mercados de produção e transporte de electricidade e de serviços associados bem organizados e com capacidade suficiente, para que a CONCORRÊNCIA SEJA EFECTIVAMENTE POSSÍVEL, e a regulação adequada (?) do poder de monopólio. 15

16 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 CADEIA DE VALOR DA INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE Produção Transmissão (Transporte) Distribuição Comercialização CONCORRÊNCIA MONOPÓLIO. ACESSO DE 3 os À REDE. REGULAÇÃO. 16

17 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 CONSENSO REESTRUTURAÇÃO DESVERTICALIZAÇÃO (vertical unbundling) da produção, transmissão, distribuição e comercialização de electricidade Slitting (dispersão) horizontal da produção e da comercialização CONCORRÊNCIA E MERCADOS Mercado grossista (wholesale market) e concorrência na comercialização, permitindo a entrada de novos concorrentes na produção e na comercialização REGULAÇÃO Entidade Reguladora independente Acesso de 3 os à rede (ATR) Regulação por incentivos nas redes de transporte e de distribuição PROPRIEDADE PERMITIR NOVOS ACTORES PRIVADOS PRIVATIZAÇÃO DAS EMPRESAS PÚBLICAS EXISTENTES 17

18 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 PONTO DA SITUAÇÃO NO MERCADO EUROPEU DE ELECTRICIDADE (*) (*)quando se refere Mercado de Electricidade Europeu, geralmente referimo-nos a EU 15 (ou 25) + Noruega e Suiça… ABERTURA DE MERCADO aumento da eficiência sector energia (e não só) Crescimento produtividade do trabalho: gás, electricidade, água. % anual1979 – – – 2001 EU 15 EUA 2,7 1,1 3,6 1,8 5,7 0,1 Fonte: EU productivity and competitiveness: na industry perspective: Mary OMahony e Bart van Ark (ed.), DG Empresas, Comissão Europeia,

19 Maria Isabel R. T. Soares, :EU productivity and competitiveness: An industry perspective 19

20 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 CONTUDO:atraso INACEITÁVEL na transposição das directivas mais recentes para as legislações nacionais. Forma + comum pré-1996Directiva 1996Directiva 2003 Produçãomonopólioautorização concursoDirectiva 2003 Transmissão (T) monopólio ATR regulado ATR negociado Comprador Único Autorização Distribuição (D) ComercializaçãomonopólioSeparação contabilísticaATR regulado ClientesSEM ESCOLHA Escolha para consumidores elegíveis (= 1/3) Separação legal da transmissão da distribuição Unbundling T/DNenhumaContabilística Todos excepto domésticos (2004) TODOS (2007) Comércio Transfronteiriço MonopólioNegociadoLegal Regulação Departamento governamental Não especificadoRegulado Directivas europeias sobre o sector eléctrico Fonte: Vasconcelos, J. (2004): Services of General Interest and Regulation in the EU Energy Market, Council of European Energy Regulators (CEER), Presentation at XVI CEEP Congress 17/06/2004, Leipzig. 20

21 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Após 5 anos de concorrência no caso da electricidade e de mais de 3 do g.n., a %de consumidores que mudou de fornecedor < 50%. Ainda é significativo o nr. de consumidores insatisfeitos com a gama de serviços que lhes é oferecida Frequentemente: os clientes só conseguiram mudar para outro fornecedor nacional na maioria dos casos: quotas de mercado de fornecedores estrangeiros < 20% excepções. FALTA DE INTEGRAÇÃO DOS MERCADOS E AUSÊNCIA DE LIGAÇÕES INFRAESTRUTURAIS 21

22 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Source: Information provided by Regulators. 11in general this refers to clients consuming more than 1GWh/year 12100% have renegotiated with their existing supplier 13Flanders region only 14The remaining approximately 65% have renegotiated with their existing supplier 15A further approximately 25-50% have renegotiated with their existing supplier 16Corresponds to 19% of high voltage customers consumption 17Approximately 18% have renegotiated with their existing supplier large customers have changed supplier during 2004 Switching Estimates: Electricity 22

23 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Preços mais baixos do que na década de 90, mas a subir perigosamente. Causas? Preços fontes energia primária Barreiras regulamentares à mudança de fornecedor e fraco poder de negociação devido à estrutura desfavorável dos mercados (pequenos consumidores) Insuficiência da variedade de contratos, especialmente acordos a + longo prazo (grandes consumidores) Deficiente integração de mercados I QUESTÃO problemática 23

24 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Electricity prices to household consumers : 3.5MWh/year Electricity prices to household consumers : 3.5MWh/year 24

25 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Electricity prices to large industrial consumers : 24GWh/year Electricity prices to large industrial consumers : 24GWh/year 25

26 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Nr. reduzido (1, 2 empresas…) de concorrentes (a) Insuficiência da concorrência transfronteiras em muitos casos (b) II QUESTÃO problemática Estrutura de mercado 26

27 Generation Market Structure 38 38rounded to nearest 5% 39 Consolidation is currently occurring in Poland. Maria Isabel R. T. Soares,

28 Interconnection & Market Structure 36UCTE July 2003 forecast, Nordel winter forecast, NGCand ESBNG 7 year statement. 37 Based on ETSO Winter NTC data, includes capacity from Switzerland and South East Europe, excludes Morocco Ukraine and Russia Maria Isabel R. T. Soares,

29 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 III QUESTÃO problemática Desagregação da gestão das redes (unbundling) e introdução de possibilidades de ATR ainda insatisfatórios, apesar dos muitos progressos PORQUÊ? 29

30 Maria Isabel R. T. Soares, operador do sistema de transmissão totalmente independente Os operadores dos sistemas de distribuição devem ser separados das companhias fornecedoras p/ garantir que as tarifas reflictam os custos e que sejam eliminados todos os SUBSÍDIOS CRUZADOS Fundamental a independência da entidade reguladora para garantir 1 acesso justo em termos da estrutura e dos níveis de tarificação, às áreas de distribuição. Para o bom funcionamento do mercado, é essencial: 30

31 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 IV QUESTÃO problemática persistência de preços regulados da electricidade e do gás para o consumidor final Coexistem com os mercados concorrênciais e com os acordos a longo prazo de aquisição de energia (PPA) que lhes estão associados Apesar destes controlos serem 1 medida de transição válida durante a fase inicial da abertura do mercado, risco de que essa abordagem possa limitar a concorrência, restringir o investimento e resultar em medidas confusas e contraditórias de unbundling 31

32 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Principais entraves à concorrência no sector eléctrico europeu Clientes que mudaram de fornecedor: Grandes utilizadores a. Nenhum problema particular SE, FI, DK, NO, UK> 50% b. Desagregação \ regulamentação LU, AT, DEde 10% (LU) a 35% (DE) c. Estrutura do mercado ou falta de integração FR, BE, GR, IE, ES, NL, LT, IT, SI, CZ, SK, LV de 0% (GR) a 35% (NL) d. AAE a longo prazo \ Preços regulados para o consumidor final PT, EE, PL, HUde 0% (EE) a 25% (HU) Fonte: CE (2005). NOTA:identifica-se o entrave principal em cada Estado-Membro. Isto não significa, no entanto, que não existam outros entraves. 32

33 Maria Isabel R. T. Soares, Full market opening in the Flanders region. non households (non HH) in other regions 2some legal unbundling on a voluntary basis 3All customers in non-interconnected islands are non-eligible 495% from 1 Jan 2005, all non-households 5In Northern Ireland, the electricity market is open to non-households. 6if hourly metered 7single buyer model Implementation Summary 8and all CHP producers and generators Source: Information provided by Regulators\Member States 33

34 Maria Isabel R. T. Soares, Ownership, Legal, Management, Accounts. L/M means system operator is legally unbundled, system owner management unbundled 23If ownership unbundled, automatically set to Y 24Brussels region not yet legally unbundled 25not in Flanders region Unbundling of Network Operators: Electricity 22 34

35 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Network Access: Electricity 26 26Charges are estimated excluding all taxes and levies. Both transmission and distribution charges are included 27Based on STEM examples: 5GWh, 30MWh, and 5000KWh consumers 28National Grid will shortly be appointed as system operator for Great Britain as a whole 29Based on a household with average consumption (18000KWh) 35

36 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Grandes diferenças entre os preços de compra e venda são exacerbados se não houver oportunidades suficientes para 1 companhia geradora minimizar os seus desequilíbrios através de trading normal nec. possibilidade de alterar as propostas perto do tempo real nec. mercado intra-diário. Mesmo assim, a estrutura extremamente concentrada que existe em muitos Países-Membros pode colocar os novos entrantes numa situação de desvantagem pode ser preferível o envolvimento regulatório directo. Problemas no Acesso à Rede e de Balancing ainda subistem 36

37 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Summary of Regulated Third Party Access 34out of line implies a tariff significantly above 15/MWh for a large user connected at medium voltage and significantly above 40/MWh for a small users connected at low voltage. 35distribution network tariffs are not available in Greece at present. 37

38 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Fiscalização do Mercado 40A – advisory, C – concurrent powers\ regulator within competition authority, N –limited or no formal role. 411 referred to Danish Competition Authorities by Nordpool, 3 merger cases 38

39 Market Shares Retail Supply 42includes both eligible and non-eligible markets 43Although independent, the two most important suppliers have strong ownership links with DSOs 44for household customers Maria Isabel R. T. Soares,

40 Maria Isabel R. T. Soares, Some Member State have been grouped into regions where appropriate. Estrutura de Mercado 40

41 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 MIE & Impacto Ambiental 66Communal and Departmental taxes of up to 12% also apply *average energy tax less than 5/MWh **average energy tax between 5-15/MWh ***average energy tax above 15/MWh ****average energy tax above 50/MWh 41

42 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Environmental Policy Framework: Electricity generation 42

43 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Ex. s internacionais apontam para: Da Evidência Empírica à Teoria Económica A IMPORTÂNCIA DA QUALIDADE DA INICIATIVA GOVERNAMENTAL Regulador: acção eficaz na fiscalização do sistema competitivo, mas dificilmente a terá na transformação da estrutura de mercado CASOS U.K., Noruega, Chile, Argentina, Austrália UK Problemas surgiram devido à falta de concorrentes a nível da produção. Processo de introd. concor. na produção demorou quase 10 anos! Chile Problemas devido à continuação da integração entre Produção e Transmissão Processo de separação da produção e da transmissão demorou 18 anos! 43

44 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 REGULAÇÃO: 2 modelos básicos de Tarificação Custo de serviço (ou regulação da TIR)price-cap REG. CUSTO DO SERVIÇO: experiência internacional que, embora obj. central seja o de (1) evitar lucros e excessivos, NA PRÁTICA ESTE MODELO DE REGULAÇÃO NÃO TROUXE INCENTIVOS À MINIMIZAÇÃO DOS CUSTOS DAS EMPRESAS; apesar de tb visar (2) a eficiência distributiva, acabou por GERAR INEFICIÊNCIA PRODUTIVA COM A REMUNERAÇÃO GARANTIDA AO PRODUTOR, PREJUDICANDO ASSIM OS CONSUMIDORES COM A TRANSFERÊNCIA DOS CUSTOS DE INVESTIMENTOS DESNECESSÁRIOS. e a Tarificação ao Custo Marginal? tentativa, na prática, de superação das ineficiências referidas na prática: a adopção plenas deste tipo de reg. tarifário tem sido comprometida quer pela INEFICIÊNCIA PRODUTIVA QUER PELA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO 44

45 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 E O PRICE-CAP? UK - pioneiro PRICE-CAP UK teve de alterar a aplicação do price-cap (p/ regulação dos preços de mercado cativo – transmissão e distribuição). CONTUDO: o price-cap manteve-se no segmento da transmissão (monopólio natural). Na distribuição, a liberalização foi progressiva. Telecom (1984) g.n. (1986) aeroportos (1987) abastecimento de água (1989 e 1990) estabelece um estímuloà EFICIÊNCIA PRODUTIVA, através de det. de 1 valor máx. permitido da tarifa Mesmo assim: Problemas! Subsistem dificuldades de controlo da lucratividade das empresas eléctricas, não desaparecem os problemas de ineficiência alocativa e distributiva. 45

46 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 A Yardstick competition ou regulação de desempenho – resultante dos avanços na Teoria da regulação por incentivos – é adoptado na comparação entre monopólios regionais operando no mesmo sector. Consiste numa forma de regulação por incentivos, adoptada em casos de monopólio natural. O objectivo é fomentar a redução de custos entre empresas, reduzir assimetrias de informação e estimular a eficiência económica. Neste caso, o regulador estabelece padrões de avaliação do desempenho das empresas, utilizados na definição de custos e preços. A regulação por comparação torna-se muito mais efectiva do que a regulação incidente sobre cada empresa individualmente, na medida em que se consegue reduzir o problema da assimetria de informação (que é maior na regulação individual) (Joskow, 2005; Laffont e Tirole, 1993). Obviamente que persistem efeitos colaterais sobre a eficiência produtiva, já que só um número relativamente significativo de empresas pode permitir melhorar a eficácia da Yardstrick competition na medida em que permite a expansão da base comparativa à disposição do regulador. Porém, existe sempre um trade-off entre o número de empresas, a eficácia do critério (Yardstick competition) e a eficiência produtiva. 46

47 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Por tudo isto, surgiu um refinamento desta forma de regulação que consistiu na criação de subconjuntos de empresas com características afins, bem como a definição de uma shadow firm servindo de paradigma de cada conjunto. Esta shadow firm reflecte o comportamento médio de variáveis representativas das empresas de um mesmo subconjunto e é usada como uma benchmark para a competição entre empresas. Quando uma empresa consegue custos inferiores aos da shadow firm, haverá uma compensação com lucros extraordinários (Weyman-Jones, 1995). 47

48 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Embora a tendência tenha sido a adopção da Yardstick competition em conjunto com o price-cap, aquela pode ser usado complementarmente a qualquer critério de tarificação. Em suma, de uma forma simplista, poder-se-ia dizer que a regulação por incentivos é boa para a eficiência, enquanto a regulação com base no custo é boa para o investimento e portanto para a adequação da rede. Não restam dúvidas contudo, que a regulação do mercado de electricidade, mercê das suas próprias características, é extremamente complexa. 48

49 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Manter a concorrência nos mercados exige que os incentivos aos novos entrantes sejam transparentes e equilibrados, o que obriga o regulador a estabelecer regras claras de funcionamento do mercado grossista e a minimização da incerteza regulatória. Quando se verifica integração de segmentos competitivos com segmentos monopolistas, o regulador tem de assegurar que existe de facto acesso real e não-discriminatório, às redes de transmissão e de distribuição para produtores e fornecedores. Incontestavelmente, o acesso regulado de terceiros à rede (ATR) tem sido a forma mais generalizada e funcional de resolver a questão do acesso à rede. No caso europeu, apenas a Alemanha não adoptou este sistema logo no início do processo de reestruturação, acabando no entanto por fazê-lo na sequência de inúmeros problemas e dificuldades sofridas por fornecedores com acesso às redes de empresas incumbentes (Brunekreeft, 2002). Aliás, a partir de Julho 2004, o ATR na Alemanha passou a ser regulado e não ATR negociado, por imposição da Comissão Europeia. Acresce que a existência de um regulador sectorial é muito recente, em contraste com os restantes parceiros europeus 49

50 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 O exemplo europeu é também ilustrativo em termos da composição dos custos. Os encargos com a transmissão e distribuição totalizam, regra geral, cerca de 1/3 dos preços finais da energia eléctrica, variando muito a nível europeu. Existe um potencial de aumento da eficiência e de redução de custos nas redes europeias muito significativo, tanto nas ligações entre países como nas próprias redes internas. Aponta-se para valores médios do custo de ineficiência na ordem dos 40% (Jamasb e Pollitt, 2003). A Yardstick regulation tem sido usada para tentar simular a concorrência e nos últimos anos, pelo menos dez entidades reguladoras europeias adoptaram modelos de incentivos baseados na regulação de price-cap e na regulação de utility benchmarking. 50

51 Teoricamente, a concorrência e a regulação por incentivos podem aplicar-se a empresas de propriedade pública. Do ponto de vista empírico, a Noruega constitui um exemplo quase paradigmático. Contudo, Newbery (1999; 2002b) apresenta forte evidência empírica provando que a privatização permite benefícios especialmente se combinada com uma efectiva reestruturação e concorrência do sector, e com a regulação. Não deixa de ser interessante constatar que a estratégia europeia em termos de regulação, se afasta por vezes bastante do que a Teoria Económica preconiza. Por exemplo, teoricamente o primeiro passo indispensável à liberalização de um mercado, dever ser a existência de um regulador independente que deve proceder à aplicação de um enquadramento regulatório ex ante. Maria Isabel R. T. Soares,

52 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Ora, a primeira e a segunda Directivas Comunitárias sobre o Mercado Eléctrico (de 1996 e de 2003) colocaram a tónica na desagregação (unbundling) da indústria e na abertura gradual dos mercados nacionais e relegaram a questão da regulação para mais tarde, após a definição da estrutura e das regas de mercado. Não admira portanto, que a Itália e a Espanha tenham entidades reguladoras fracas em relação aos interesses das incumbentes (e a recente proposta do governo português – entretanto vetada – vai no mesmo sentido) e que a Alemanha tenha só agora introduzido essa entidade a nível sectorial. 52

53 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Mas também a privatização dos monopólios estatais não constituiu uma exigência das iniciativas comunitárias para a liberalização do sector eléctrico. Contudo, não podemos deixar de referir que será difícil ver de que modo grandes empresas públicas incumbentes – como a EdF – podem levar à concorrência efectiva. Mas, mesmo assim, não podemos esquecer que a introdução da concorrência em sectores já privatizados –como nos EUA e no Japão – também foi tão demorada como em muitos sectores estatais. Que dizer então do caso nórdico (Noruega e Suécia) e da Nova Zelândia, em que se procedeu à introdução de regras de mercado concorrenciais numa indústria de monopólio verticalmente integrado com propriedade pública? 53

54 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 O que acontece é que, nestes países, a lógica de preservação da propriedade pública tem, em parte, uma raiz histórica e por outro lado está relacionada com a forte componente hidroeléctrica. Isto não impede, contudo, a concorrência nos segmentos da produção e da comercialização. Mas a generalização é sempre perigosa. Cada reforma deve fundamentar-se sobre as características físicas, sociais e políticas de um país ou de um espaço regional. Estas reformas foram realizadas no âmbito de estruturas de produção e de distribuição fragmentadas, com propriedade municipal na distribuição e impunham uma clara separação da rede e do operador do sistema através da criação de uma nova empresa pública. 54

55 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Nos países nórdicos, existe uma completa separação entre produtores públicos e transportadores públicos – que são também os operadores de sistema – da constituição de uma pool de mercado enquanto empresa independente com um significativo conselho de representantes de mercado, da presença de inúmeros operadores locais e regionais operando na Nord Pool e que competem com os principais produtores públicos, supervisionados por um regulador independente com um real poder decisório (Bergman e tal, 1999). É neste contexto que novas pools podem desempenhar um papel benéfico, proporcionando um bom nível de liquidez. Mas também a propriedade pública pode proporcionar a vantagem de reduzir os riscos de comportamento especulativo nos mercados em períodos de escassez de oferta. 55

56 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 De qualquer forma, todos estes casos são desvios às boas práticas (ou à melhor prática), o que reflecte a necessidade de evitar as questões de soberania e reflectem uma atitude pragmática com vista a uma agenda europeia comum, em vez da prossecução obstinada de um processo de reestruturação óptimo. 56

57 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Mesmo assim, as questões envolvidas na liberalização do mercado eléctrico não ficam por aqui. Que dizer de uma vertente aparentemente só tecnológica, como é a do mix de combustíveis para produção de electricidade? Qual a relação com os potenciais ganhos com a liberalização? 57

58 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 No primeiro caso, temos um sistema predominantemente hidroeléctrico e no segundo nuclear. Em ambos os casos, a capacidade do sistema não levanta problemas. Nos dois casos, temos sistemas com baixos custos marginais de curto prazo, bastante inferiores aos custos marginais de longo prazo. 58

59 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Ora, isto pode tornar-se um problema se o planeamento do investimento for demasiado influenciado pelos baixos preços correntes, em vez de o principal factor ser o nível eficiente dos preços futuros de longo prazo. Especialmente, dados os elevados custos de capital e a longa vida económica dos investimentos. Mas não só. A liberalização vai também permitir que novas centrais sejam determinadas pelo mercado. Ora, a evidência empírica tem demonstrado que isto tem favorecido a entrada de novas centrais a gás. Claro que, no caso europeu, a dependência do gás natural também levanta problemas de segurança do abastecimento. Só que, inicialmente, esta questão pode não parecer tão grave dada a dependência petrolífera existente. 59

60 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Contudo, o aumento do consumo de gás natural está inequivocamente ligado ao desenvolvimento de centrais de ciclo combinado de alta eficiência cujo baixo custo e rapidez de construção têm constituído um atractivo para os mercados liberalizados. Veja-se os casos do Reino Unido, Espanha e Itália. 60

61 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Que relação existe entre as políticas de reforma estrutural e a atracção de novo investimento privado? Não parece haver consenso empírico terão as entidades reguladoras um impacto neutro sobre o comportamento dos agentes no mercado? 61

62 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Porém, se a evidência empírica torna difícil TESTAR o sucesso de políticas alternativas de reforma estrutural, NÃO É DIFÍCIL CONSTATAR NA PRÁTICA QUE A ESTRUTURA REGULATÓRIA É DETERMINANTE PARA O INVESTIDOR NO MERCADO DE ELECTRICIDADE. 62

63 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 A necessidade de elaborar instrumentos teóricos e analíticos que sustentem a decisão de investir num contexto de incerteza acrescida parece incontornável. Esta incerteza provem não só da regulação, mas também da crescente interacção estratégica. Dificilmente portanto, a decisão de investir poderá assentar nas abordagens tradicionais de análise de projectos. Apesar de sérias limitações de aplicação, a Teoria das Opções Reais assume uma importância cada vez maior. 63

64 ESTRUTURA DE MERCADO E PODER DE MERCADO Como medir o Poder de Mercado? Em termos teóricos, é frequente utilizar o conceito de poder de mercado para ilustrar a distorção do processo de concorrência (Shepherd, 1997). Porém, em termos práticos, torna-se extremamente difícil avaliar e medir correctamente o poder de mercado. De qualquer modo, o índice Lj de Lerner permite o seu reconhecimento imediato: em que: p é o preço de venda do bem (ou serviço) representa o custo marginal de produção da empresa j. Por outro lado, sabemos que a concentração de mercado é uma forma indirecta de avaliar a existência de poder de mercado. Para um economista, o grau de concentração de mercado pode ser balizado pelas duas situações extremas: monopólio e concorrência perfeita. Maria Isabel R. T. Soares,

65 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 O índice de Herfindahl-Hirschman é um instrumento de avaliação da concentração de um mercado muito útil: em que: Sj representa a quota de mercado da empresa j N representa o número total de empresas. Se os Sj estiverem expressos em número de unidades percentuais, o valor de HHI varia entre 0 (concentração mínima, isto é, concorrência perfeita) e 1 (concentração máxima, isto é, monopólio puro). 65

66 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 O suporte teórico deste índice é extremamente sólido, embora a sua elevada estaticidade constitua um problema já que atribui às empresas de pequena dimensão um peso desfavorável. Além disso, trata-se de um índice extremamente sensível à definição de mercado, o que pode também constituir uma insuficiência enquanto instrumento analítico (Schmalensee, 1977). Por outro lado, existe uma correspondência directa entre o índice de Herfindahl-Hirschman e o índice de Lerner, com origem num equilíbrio de Cournot-Nash. 66

67 Maria Isabel R. T. Soares, 2006 É possível obtermos a relação entre o índice L e o índice HHI: Quota de mercado da empresa p(X) a função inversa da demanda (procura) do mercado, definindo-se a elasticidade – preço da demanda (procura) por C j (x) = custo do output de nível x da empresa j, sendo o respectivo lucro definido por: Estritamente, j é uma função das N variáveis output mas apenas x j está sob o controlo da empresa j. É possível verificar que o output de equilíbrio Cournout-Nash da empresa J é INFERIOR ao resultado de equilíbrio em concorrência, em que, sendo contudo SUPERIOR ao resultado de monopólio em que 67

68 Porém, o modelo de Cournot-Nash parte de pressupostos que, no actual contexto de integração financeiro dos mercados de electricidade, em particular na Europa, podem obstar à validade da aplicação dos índices referidos. De facto, o modelo de Cournot-Nash pressupõe empresas independentes, cada uma das quais visa a maximização do respectivo lucro sem atender ao impacto no lucro das restantes. Se estivermos face a grandes investidores com participações financeiras em diversas empresas concorrentes, então o pressuposto da independência é posto em causa. É então necessário utilizar um índice generalizado – GHHI – que tem em conta as participações cruzadas numa indústria (Campos e Vega, 2004). Esta questão é particularmente inquietante pelo menos no caso europeu. A regulação europeia da energia ignora, pura e simplesmente, as fusões e aquisições (F&A) e não prevê qualquer entidade reguladora comunitária com poder para as fiscalizar. Maria Isabel R. T. Soares,

69 O único padrão de controlo existente é o da Lei da Concorrência. Face a este vazio, as empresas europeias de electricidade têm evidenciado uma clara tendência para uma crescente integração de mercado. Ora, trata-se de um fenómeno que se tem verificado tanto a nível interno dos países-membros como a nível comunitário, o que pode vir a limitar drasticamente a concorrência. Se é verdade que um investigador na área económica está familiarizado com os efeitos anti-competitivos de uma fusão num mercado estratégico, também é certo que a nossa capacidade analítica do mesmo fenómeno numa perspectiva de desenvolvimento do mercado é bem menor. Contudo, estamos certamente melhor preparados do que outros grupos sociais para analisar o impacto de fenómenos tão complexos como as F&A no mercado da energia (Barquin, J. et all, 2005). Maria Isabel R. T. Soares,

70 Para proteger os consumidores, a teoria económica recomenda que haja um controlo muito mais severo das fusões nos mercados de electricidade do que em outros mercados. A elasticidade da procura é, neste caso, extremamente fraca, o que leva a que estes mercados sejam extremamente susceptíveis ao poder de mercado. Entre 1998 e 2003, verificaram-se cerca de 135 F&A no sector europeu de gás e electricidade. Dois terços verificaram-se a nível nacional e os restantes a nível inter-estados. Qual será o impacto sobre um Mercado Interno Europeu de Energia concorrencial? Maria Isabel R. T. Soares,

71 Comecemos pela questão da concentração horizontal (na produção e na comercialização) que continua a ser muito forte. O Reino Unido e o mercado nórdico constituem excepções. O grau de concentração da produção, no âmbito da EU-15, é elevadíssimo: as três maiores empresas (EdF, RWE e EON) detêm mais de 60% da capacidade instalada em 10 mercados. A situação no retalho (comercialização) não é melhor: três empresas concentram mais de 60% (em número de clientes) em 12 mercados (European Commission, 2005). Maria Isabel R. T. Soares,

72 Teoricamente, a relevância da concentração a nível nacional pode desaparecer quando se passa a um mercado mais vasto, desde que haja capacidade de interligação adequada. Porém, as F&A horizontais inter-fronteiras podem reduzir fortemente esse efeito de desconcentração. De qualquer modo, no curto prazo, os mercados – principalmente os maiores, como o Reino Unido, a França, a Alemanha, a Itália e a Espanha – vão continuar a ser essencialmente nacionais, Isto porque as inter-ligações não são ainda suficientes para reduzir o poder de mercado dos incumbentes nacionais. A dinâmica das empresas europeias de electricidade é também impressionante e muito mais rápida que os decisores políticos nacionais e de Bruxelas. As expectativas dessas empresas são de tal forma que os prémios envolvidos em diversas aquisições foram muito significativos. Maria Isabel R. T. Soares,

73 Em suma, mais de 2/3 do mercado europeu está actualmente concentrado em 8 grandes empresas (4 concentram 50%). A Europa confronta-se com uma rede extremamente complexa envolvendo um elevado número de participações financeiras cruzadas. E qual a relação entre a integração vertical, as F&A e o poder de mercado? Não restam dúvidas que as empresas de electricidade privatizadas (e orientadas para o lucro) têm demonstrado uma forte tendência para a (re)integração vertical. E fazem-no através das F&A nacionais e inter-fronteiras. Aliás, está provado (Codognet e tal, 2002) que têm sido as empresas verticalmente integradas as mais activas nas F&A europeias. Maria Isabel R. T. Soares,

74 É também interessante explorar a relação entre as F&A, o investimento e a integração vertical no sector eléctrico. Embora seja uma área ainda com escassa evidência empírica. A racionalidade económica permite-nos pensar que, havendo alguma integração vertical nesta indústria, o risco fica mais reduzido, o que poderá contribuir para um acréscimo do investimento. Mas não haverá então tendência para reduzir o número de empresas a jusante da cadeia eléctrica e assim abrir caminho ao aumento das margens comerciais? Maria Isabel R. T. Soares,

75 O exemplo britânico alerta-nos para este perigo: desde 1999 tem havido várias fusões entre as 15 empresas regionais de distribuição criadas pela reforma do sistema. Actualmente existem apenas 6 grupos independentes e a margem da distribuição cresceu. Maria Isabel R. T. Soares, 2006 Aquisição da ENDESA pela GAS NATURAL 75

76 A fusão entre uma empresa eléctrica e uma empresa de gás natural (fusões convergentes) – sendo os dois recursos energéticos simultaneamente substitutos e complementares – tem efeitos extremamente negativos, tanto verticais como horizontais. A concentração e o poder de mercado crescem, bem como o perigo de colusão. Quanto aos efeitos anti-competitivos verticais sobre o mercado grossista de electricidade, eles são muito complexos, dependendo especialmente da: - das performances relativas dos concorrentes, - do efeito sobre o excedente do consumidor. Maria Isabel R. T. Soares,

77 E, HOUVERA TEMPO, MAIS PODERÍAMOS PÔR À PROVA A PACIÊNCIA DA AUDIÊNCIA … Maria Isabel R. T. Soares,


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