POR QUE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? Flávio da Cunha Resende

Apresentação em tema: "POR QUE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? Flávio da Cunha Resende"— Transcrição da apresentação:

1 POR QUE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? Flávio da Cunha Resende
Alessandra Letícia Daniele Kuhlmann Duarte Magalhães Fernanda da Silva Flaviane Graziele da Silva Natalia Mattar Sampaio Thobila Gabriela

2 Introdução Uma das preocupações centrais no estudo da implementação de políticas públicas é a tentativa de auxiliar na compreensão do fenômeno: por que políticas públicas usualmente não conseguem produzir os resultados esperados por seus formuladores? Pesquisadores levantam que as reformas adminstrativas são políticas incompletas, que trazem princípios estruturados incompatíveis. Problema Crônico: “Reformas são modificadas, abandonadas, ou não tem continuidade. Elas se sucedem para combater velhos e persistentes problemas de performance no aparato burocrático.”

3 Introdução Explicação lato sensu da qual o artigo dispõe: teoria sobre as falhas permanentes das reformas administrativas aplicando-a no caso brasileiro da reforma formulada e implementada em pelo MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado), extinto em 1999. Extinção do MARE Mudança de direcionamento na política da reforma do Estado, conduzida desde então pelo Ministério do Planejamento e Gestão. O que traduz a maneira pela qual o problema da cooperação se expressou no nosso caso concreto. Feitas essas considerações: fez-se a busca pela explicação dos mecanismos produtores de obstáculos que inibem as reformas administrativas quando organizações estão implementando tais políticas.

4 Premissas A) Dois objetivos gerais são visados com o propósito geral de elevação da performance do aparato burocrático do Estado, com a formulação de reformas administrativas, são eles: o ajuste fiscal e a mudança institucional; B) Variável chave para ao sucesso de implementação(elevação da performance)> cooperação simultânea entre os atores estratégicos na arena da política da reforma administrativa para o ajuste fiscal e a mudança institucional; C) A cooperação simultânea para esses dois objetivos é difícil uma vez que eles possuem demandas contraditórias: o ajuste fiscal demanda mais controle sobre o aparato burocrático ao passo que a mudança institucional demanda menos.

5 Desta forma: as falhas seqüenciais das reformas são conduzidas pelo conflito entre reformadores e reformados cuja fonte principal é formada pela performance e controle. As reformas políticas produzem incentivos conflitantes quanto à crucial questão do controle burocrático > grandes dificuldades de cooperação simultânea dos atores com os dois objetivos> falhas das reformas. “O modo particular pelo qual uma dada política de reforma, num dado contexto histórico, político e institucional, produz tais incentivos explica suas possibilidades de sucesso ou não.”

6 Interpretações sobre dilemas de Implementação em Políticas de Reformas Administrativa
As reformas são políticas que se voltam para melhorar o desempenho do aparato burocrático do Estado. Possuem 2 objetivos complementares: 1)Ajuste Fiscal 2) Mudança Institucional Apesar de novas reformas serem propostas a cada governo, muitas vezes as performances observadas ainda apresentam problemas. Baixa performance e Alta persistência – Políticas que falham seqüencialmente. E, por quê???? São várias as suas causas...

7 São várias as suas causas...
AMBIENTES INSTITUCIONALIZADOS – Instituições inibem reformas. RESISTÊNCIA ORGANIZADA - Interesses organizados se opõem e resistem à reforma. ONDAS DE REFORMA – Reformas criam conseqüências não antecipadas; e resultam da competição de idéias conflitantes. VALORES CONFLITANTES – Valores conflitantes a cerca de como reformar cria a necessidade de mais reformas. CONFLITO ESTRUTURAL – Pressões do ambiente externo inibem reforma. ATENÇÃO DOS ATORES ESTRATÉGICOS – Reformas não mantêm atenção dos atores estratégicos para continuar reforma.

8 São várias as suas causas...
AMPLITUDE DA REFORMA – Por terem objetivos múltiplos e grande escopo, reformas são difíceis de implementar. CONTRADIÇÕES, AMBIGUIDADES E INCERTEZAS – Reformas criam contradições, ambigüidade e incertezas, reduzindo chances de implementação. Forças contraditórias inibem implementação de reformas. GARBAGE CAN – Incertezas, ambigüidades e complexidade causam processos de “garbage can” que levam a problemas de implementação. DESCENTRALIZAÇÃO X COORDENAÇÃO – Trade-off entre descentralização e coordenação causam problemas de implementação. TRANSFERENCIA DE PODER – Transferência de poder causa deslocamento de objetivos.

9 São várias as suas causas...
PODER E POLITICA – Mudanças na Organização de poder, e nos mecanismos de controle, geram problemas de implementação. CONTRADIÇÃO DE OBJETIVOS – Contradição de funções provoca problemas de implementação. ABSORÇÃO DA NCERTEZA – Dificuldades de absorver a incerteza, geram problemas de implementação. COMPLEXIDADE DA AÇÃO COLETIVA – Falta de coordenação conduz a problemas de ações coletivas, causando falhas. EXPECTATIVAS CRESCENTES – Grandes expectativas sobre as reformas inibem a mudança. DEMANDAS CONFLITANTES – Interesses conflitantes entre mudança e estabilidade causam incerteza e ambigüidade nos atores estratégicos, reduzindo chances de implementação.

10 A teoria da falha permanente
Formulada por Meyer e Zucker (1989); Pretende explicar como organizações que apresentam baixa performance conseguem sobreviver? Tais organizações são denominadas “Organizações que falham permanentemente” “ Como podem organizações públicas sobreviverem tão longamente com baixa performance?” “podem as reformas administrativas gerar e manter um elevação do desempenho?

11 A teoria da falha permanente parte de duas premissas
1 – A performance de uma organização não esta diretamente relacionada ao tempo. 2 – O encerramento de uma organização esta inversamente relacionado com seu tempo de existência.

12 E pretende explicar os seguintes fenômenos:
A sobrevivência organizacional em condições de baixa performance; Por que organizações com baixa performance dificilmente conseguem melhorar; Como e por que a condição de baixa performance produz ou desencadeia mecanismos e um conjunto de incentivos que se perpetuam no tempo.

13 Argumento central No mundo real, as organizações podem apresentar reduzida performance e alta sobrevivência. O desempenho nem sempre é a principal força motriz do comportamento das organizações. Pelo contrario, em condições de baixa performance, a força motriz é o interesse dos atores estratégicos pela manutenção do status quo e não pela mudança orientada no sentido de elevação da performance. Um melhor desempenho tende a provocar altos custos.

14 O problema da cooperação coma melhoria da performance
Diante de reformas que visam a mudanças mais profundas nas instituições, nas relações de poder e nos mecanismos internos da burocracia, os atores estratégicos nem sempre estão de acordo com os possíveis ganhos com a elevação da performance – assim eles raramente cooperam “espontaneamente”.

15 A tensão entre ajuste fiscal e mudança institucional
As políticas de reforma administrativa visam a atingir dois objetivos: Mudança institucional – entendida de forma mais ampla como representado propostas de mudanças nas “regras formais e informais” no interior do aparato burocrático. Ajuste fiscal - como um conjunto de propostas que visa a possibilitar maior racionalidade e eficiência na gestão e no uso das receitas e despesas pela administração pública

16 As reformas dificilmente conseguem alterar a performance do aparato burocrático
Problemas de performance Clientelismo Corrupção Défcitis de efetividade Eficiência administrativa

17 As reformas dificilmente conseguem alterar a performance do aparato burocrático
A partir de 1995, a administração pública brasileira foi alvo de uma nova experiencia de reforma, em que o objetivo central era a melhoria do desempenho no setor publico combinando os princípios do work better and cost less. Ajuste fiscal Mudança institucional O propósito central da reforma era o de elevar a performance na administraçào pública por meio da agenda de mudanças institucional visando a substanciais transformações no papel do Estado brasileiro, sobretudo com a criação das chamadas novas instituições e a introdução de uma nova cultura gerencial na administração pública, combinada a uma redução e um controle dos gastos com o governo.

18 O plano propunha: Divisão de funções governamentais entre:
Resultando na criação de novas organizações, tais como, organizações sociais e as agencias executivas e regulatórias no interior da burocracia pública brasileira. A introdução de tais organizações, tinha performance O plano propunha: Divisão de funções governamentais entre: Exclusivas Não exclusivas De mercado Resultando na criação de novas organizações, tais como, organizações sociais e as agencias executivas e regulatórias no interior da burocracia pública brasileira. A introdução de tais organizações, tinha como objetivo passar a administração pública brasileira de uma orientação burocrática para uma orientação gerencial, voltada para resultados e melhor performance

19 O MARE foi a principal organização do governo criada para promover e difundir a reforma gerencial.
Cinco anos após sua criação foi extinto e suas funções absorvidas por outro ministério. A política de reforma foi alterada e a proposta de mudança institucional foi abandonada A extinção do MARE se deu através da cooperação de atores, com poder decisório, que buscavam este fim Promoveria grande impacto sobre a lógica do controle burocrático, principalmente devido ao fato de mudanças profundas nos arranjos institucionais alterarem profundamente a distribuição de poder no interior da burocracia O plano propunha:

20 As razões para a não cooperação
Os atores chaves da burocracia não depositaram crédito na proposta de mudança institucional do MARE. Os atores não relacionaram as mudanças institucionais a mecanismos capazes de produzir impactos de curto prazo no problema de ajuste fiscal. Reforma Gerencial de 1995 entrava em choque com a cultura burocrática brasileira. A sociedade e os funcionários públicos viam a reforma gerencial associada às privatizações e ajuste fiscal.

21 As razões para a não cooperação
O fator chave para a falta de cooperação foi o não alinhamento entre o que propunha a reforma e os interesses dos atores que detinham o controle. O MARE via a reforma (além dos necessários controles com os gastos do governo) uma redefinição das relações entre formulação e implementação das políticas públicas que se organizaram desde o decreto lei 200/67.

22 O MARE teve todo o apoio dos atores estratégicos na formulação da reforma, porém na sua implementação as resistências apareceram. Outro motivo para a falta de cooperação partiu das organizações da administração indireta que ao serem transformadas nessas novas instituições pensaram na possibilidade de perder a proteção do governo federal. E houve também resistência dos Ministérios que não queriam perder controle sobre as instituições. O conflito quantos aos interesses dos objetivos da reforma fez com que o Ministério escolhesse a manutenção institucional e o ajuste fiscal.

23 Razões para não cooperação com mudança insitucional:
Ministérios: - perda de controle e poder sobre as instituições (funções e objetivos, orçamento e cargos) Administração indireta: - corte no orçamento Cultura burocrática x autonomia e flexibilidade: - orientação para os meios x orientação para os resultados

24 Caso MARE Dissolução em função de cooperação parcial
Preferência pelo ajuste fiscal em detrimento da mudança institucional - Governo FHC: reforma administrativa para reduzir gastos e déficit público - Reforma gerencial batia de frente com estrutura vigente – interesse em manter baixa performance

25 Conclusão Por mais que a proposta de reforma apresente melhorias de perfomance, ela sempre dependerá da percepção dos atores quanto ao risco de perda de controle. Manutenção de controle preferível a melhoria de perfomance Reforma fiscal = maior controle / Reforma administrativa = perda de controle Brasil: desejo da manutenção da baixa perfomance e de ajuste fiscal = cooperação parcial com a reforma - dissolução do MARE após 4 anos

26 Obrigada pela atenção! ESTAMOS EM REFORMA