Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional EFEITOS DO ESTIGMA E DA ACESSIBILIDADE AOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS URBANOS NO EXERCÍCIO DO DIREITO À CIDADE PARA MORADORES DE HABITAÇÕES POPULARES. Paula Silva Gambim

QUESTÃO Ao pensar o problema habitacional para além da questão da carência da moradia, insere-se na discussão a questão do direito à cidade (Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade). Como avaliar as políticas habitacionais promovidas entre 1990 e 2010? Que efeitos reais tem tido essas políticas de produção da habitação de interesse social no sentido de capacitar seus beneficiários ao uso da cidade, tornando real o direito garantido por lei?

PROBLEMÁTICA A questão “direito à cidade” ou “exercício da cidadania” se coloca no trabalho dentro do contexto brasileiro estabelecido desde a década de 1980, com a redemocratização, e, portanto, maior possibilidade de participação política dos diferentes atores sociais. Novos formas de realizar o planejamento urbano são introduzidas e o direito à cidade passa a ser afirmado por lei (Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade de 2001). A discussão que se insere no momento atual é a de revisão das políticas públicas, paralelamente aos princípios que as nortearam. Sobretudo, uma das reflexões aqui é refletir sobre a afirmação de Boaventura de Souza Santos: "Temos o direito a sermos iguais quando a diferença nos inferioriza. Temos o direito a sermos diferentes quando a igualdade nos descaracteriza.” Nesse sentido, questiona-se: até que ponto a legitimação de uma política diferenciada, para universalizar o acesso a um direito, não recria a diferença e impede sua universalização?

PROBLEMÁTICA A partir do debate em torno do direito à cidade e da sua universalização é que se busca avaliar os avanços (ou retrocessos) em torno das políticas habitacionais. A) Por um lado, destaca-se que os processos de estruturação sócio-espacial acabam por definir espaços diferenciados na cidade, fazendo com que grupos socioeconômicos distintos não apenas localizem-se em espaços distintos, mas tenha diferentes oportunidades de acesso aos serviços e equipamentos desigualmente distribuídos no espaço urbano, B) Por outro, a definição arquitetônica da habitação de interesse social pode, também, afetar o potencial de inserção de um determinado grupo numa área (estigmatização e seus efeitos). Em ambos os casos é possível pensar as políticas habitacionais em termos de capacitação dos diferentes moradores para disputar (em condições similares) pelos recursos cidade: no primeiro caso seria uma disputa pela localização e no segundo uma disputa simbólica.

EIXOS

HIPÓTESES Se há interdependência entre a construção da cidadania e a possibilidade do indivíduo de exercer seus direitos num ambiente adequado às suas expectativas e necessidades, então ela fica condicionada à capacidade dos indivíduos de participarem da cidade utilizando diferentes espaços (e seus recursos) e convivendo com diferentes grupos. Nesse sentido: 1) A acessibilidade aos equipamentos e serviços urbanos limita a capacidade do morador (da cidade) na disputa por esses recursos; 2) O estigma associado à habitação popular limita (ou fragiliza) a capacidade do morador da habitação de interesse social em disputar pelos recursos da cidade (efeitos psicológicos – sentimento de inferioridade; efeitos práticos – preconceito para conseguir emprego, empréstimos).

Revisão: Cidadania - direito à cidade Questão: em medida é verificada alguma interdependência entre a construção da cidadania e a possibilidade do indivíduo de exercer seus direitos num ambiente adequado às suas expectativas e necessidades? Cidadania - direito à cidade: construção universal do conceito e processo de construção social no Brasil e em Porto Alegre cidade escassa - Rezende de Carvalho (2000) marginalização avançada - Wacquant (2001) adequação - discutir o conceito de adequação relacionando-o com os conceitos de affordances e congruência trazidos pelas abordagens de Ambiente-Comportamento.

Revisão: Acessibilidade a equipamentos e serviços Questão: qual a facilidade ou possibilidade dos diferentes grupos sociais em acessar os recursos disponíveis na cidade? urbanização desigual (e com isso conceitos de localização espacial) - Harvey (1980) estruturação sócio-espacial brasileira e, mais especificamente, porto-alegrense - Villaça (2000) e Paul Singer (xxx) grupo social x classe social - Weber; Bourdieu Modelo de cidade X modelo de planejamento e gestão

Revisão: Estigma e aparência Questão: de que modo os projetos de habitação social produzidos pelo Estado apóiam ou minimizam o processo de distinção e estigmatização de uma população e quais os efeitos disso no uso dos recursos disponíveis na cidade. estigma - Elias (2001, 2000); Goffman (1986) imagem do ambiente - Lynch (1997) aparência e estética - Nasar (1997) estética e distinção - Bourdieu (1997)

Revisão: Habitação Popular Questão: de que forma e em que extensão as políticas estatais voltadas para a produção habitacional de interesse social ampliam (ou reduzem) a capacidade dos moradores beneficiados em disputar pelos recursos da cidade? Habitação popular ou habitação de interesse social ou conjunto habitacional: aqui parece haver um problema conceitual importante que preciso ser resolvido (urgentemente). Bonduki (1998) parece ser um autor importante para pensar a construção desse conceito no Brasil. Diversos autores são identificados por investigarem a questão habitacional e sua inter-relação com aspectos comportamentais e físico-espaciais: Vale (1995, 1996); Lay & Reis (1994); Cooper (1974)

A POLÍTICA HABITACIONAL DEFININDO PRINCÍPIOS E FORMAS DA HABITAÇÃO POPULAR

PROBLEMÁTICA PRESSUPOSTO: A ação estatal ao projetar e normatizar a construção da habitação popular (definindo padrão construtivo, estética, tamanho – área) concebe um modelo, uma imagem que não apenas incorpora as categorias socialmente existentes (categorias distintivas entre grupos e construídas socialmente), como atua no sentido de reforçá-las ou modificá-las, conseqüentemente, interferindo na classificação da habitação em si e na de seus moradores. OBJETIVOS: (1) identificar se há uma imagem comum idealizada pelo Estado, particularmente no contexto brasileiro, para a habitação popular, reconhecendo conceitos e princípios nas formas criadas, (2), compreender como se deu a gênese dessa imagem em paralelo ao modelo de cidade no país e, ainda, (3) em que medida está internalizado, por técnicos e políticos envolvidos nessas intervenções, um modelo de habitação popular estatal – que deve, imageticamente, estar diferenciado da cidade como um todo, representando o “tipo de morador” que ali se encontra, pobre, de classe inferior.

COMO RESPONDER Realização de um panorama da política habitacional brasileira e, dentro desse processo histórico-evolutivo, o desenvolvimento dessas políticas no município de Porto Alegre. Serão adotados cinco períodos históricos, caracterizando os diferentes momentos da intervenção estatal relacionada à habitação popular, identificando em cada um as principais características da política habitacional, particularmente quanto à definição das normas e diretrizes que atuam sobre a forma (ou modelo) da habitação popular. 1. Primeira República (1989-1930): prática empresarial na construção da habitação popular 2. Era Vargas (1930-1945): o modelo da casa própria e intervenção do Estado na produção habitacional 3. Populismo (1945-1964): origens produção estatal da moradia 4. Período Militar (1964-1985): crise habitacional e criação do Banco Nacional de Habitação 5. Abertura Democrática (1985-1999): novos instrumentos urbanísticos e maior atuação do poder municipal na política habitacional (o objetivo é avançar sobre a década de 2000-2010, mas por enquanto isso ainda não foi feito)

Primeira República (1989-1930): prática empresarial na construção da habitação popular Quadro nacional princípios orientadores: embelezamento e higienização ação estatal em três frentes (Bonduki, 1998): (1) sob a forma legislativa (melhorar aparência centro + afastar população pobre; (2) renovação urbana com demolição de áreas de cortiço e a expulsão da população pobre; e (3) controle sob a produção e o consumo da produção habitacional (legislação + tributação + intervenção/destruição cortiços) Ação estatal indireta quanto à problemática da carência habitacional . Quadro Porto Alegre princípios orientadores: embelezamento e higienização (1)Leis são criadas para limitar construções de madeira em áreas centrais, incentivar produção habitacional para operários em bairros afastados definidos por lei, definir padrões de habitação (casas de aluguel – 1936) (2) Há renovação urbana (saneamento e abertura de vias) com sobretaxação das áreas beneficiadas Ação estatal indireta na maioria; 1926: casas para funcionários limpeza pública; 1936

Era Vargas (1930-1945): o modelo da casa própria e intervenção do Estado na produção habitacional Quadro nacional Habitação adquire novo significado: é serviço público Sob o ponto de vista do padrão habitacional promovido pelo Estado dois modelos são identificados: para classes médias, há o atendimento pelos IAPs, com intervenções que incorporam inovação arquitetônica e projeto urbanístico; para os grupos trabalhadores (baixa renda), há o incentivo à autoconstrução em áreas periféricas e, via de regra, sem infra-estrutura e serviços. Quadro Porto Alegre Inicialmente (déc. 30) há continuidade da produção habitacional anterior (rentista e por fábricas) Projeto municipal para construção de vilas operárias não se concretiza (limitou-se a construção de creches e isenção de imposto predial para operariado) Produção habitacional pelos IAPs só a partir de 1945:dois localizados no Bairro Passo d’Areia – o conjunto Vila IAPI e o Vila Getúlio Vargas (IAPTEC); e um localizado no Bairro Santa Tereza – o conjunto Vila dos Comerciários

Vila IAPI: diversidade tipológica e projeto urbanístico

Populismo (1945-1964): origens produção estatal da moradia Quadro nacional a Fundação da Casa Popular (FCP) foi instituída em 1946, sendo primeiro órgão federal voltado exclusivamente para a provisão, mediante venda, de habitações para a população de baixa renda. Fragilidade institucional e financeira da FCP foi evidenciada pela inexpressiva produção de moradia. FCP e demais experiências (IAPs) voltadas à habitação no país destacam a incapacidade do Estado em se organizar para enfrentar com seriedade o problema habitacional Políticas de eliminação de favelas se intensificam Quadro Porto Alegre Não há atuação da FCP em Porto Alegre A partir de 1945 se verifica existência de malocas em Porto Alegre (com estudos e diagnósticos ) Criação (e remodelação) de um órgão municpal destinada à questão da moradia popular. Principais ações no período: consolidação do órgão; (1945) eliminação de favelas com transferência de moradores de 250 malocas para casas (1.035) de maderia nos bairro s Higienópolis e São João; (1952- 1960) construção de 2.440 casas de baixo custo em 8 vilas do município.

Período Militar (1964-1985): crise habitacional e criação do Banco Nacional de Habitação Quadro nacional Criação do BNH e do SFH em 1964 1973: Plano Nacional de Habitação Popular para atuar com COHABS (atuação estadual), ampliando renda de atendimentos (passa atingir até 5 sal. mín.) 1975: deslocamento dos recursos para classe média e abandona classes populares Construção em massa (“intervenção universal”), ênfase em casas prontas, localização periférica e projetos medíocres Fim déc 1970: novos prgramas voltados à urbanização de favelas e erradicação da subhabitação Quadro Porto Alegre Remodelação do órgão anterior voltado a habitação popular e criação do DEMHAB – com a função principal de construir casas de interesse social. Programa de remoções de núcleos irregulares permanece até meados de 1970 1966: remoção de diversas malocas para Vila Restinga (zona rural) Atuação BNH: 24 conjuntos habitacionais – 10 pela INCOOP, 11 icorporadoras privadas, 3 COHAB-RS.

Abertura Democrática (1985-1999): novos instrumentos urbanísticos e maior atuação do poder municipal na política habitacional Quadro nacional Extinção do BNH e incorporação de suas atividades à Caixa Econômica Federal (CEF) com implantação de regras mais restritivas para o acesso de créditos para a habitação popular . Em meio à crise econômica e financeira, e frente às transformações políticas (ambiente democrático) da década de 80, os municípios passam a assumir o desenvolvimento de ações na área da moradia popular . Quadro Porto Alegre dois avanços impulsionaram política habitacional: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – regras para a utilização do solo urbano; e implementação do Orçamento Participativo, em 1989. Implementação do Programa de Regularização Fundiária a apartir de 1990. Recursos do Pró-moradia. Projetos na década de 1990 privilegiaram a re- inserção dos núcleos irregulares em seu local de origem. Os projetos buscaram: tipologias variadas, participação na definição do projeto, acompanhamento antes e pós ocupação.

Alguns conjuntos centrais

Habitações reurbanizadas Área 1: Jardim Planetário Localização: Rua Dr. Olinto de Oliveira, n° 106. Bairro Santana. Ano de implantação: 1995. Densidade: 88 unidades habitacionais. Tipologia Arquitetônica: Casa térrea e sobrado. Foto aérea do Jardim Planetário Habitações reurbanizadas Área do Entorno

Habitações reurbanizadas Área 2: Condomínio Residencial Joaquim Cruz Localização: Rua Joaquim Cruz, n° 555. Bairro Santo Antônio. Ano de implantação: 1996. Densidade: 24 unidades habitacionais. Tipologia Arquitetônica: Sobrado. Foto aérea do Cond. Resid. Joaquim Cruz. Habitações reurbanizadas Área do Entorno

Habitações reurbanizadas Área 4: Condomínio Residencial Lupicínio Rodrigues Localização: Rua Almirante Alberto da Mota e Silva. Bairro Menino Deus. Ano de implantação: 2001. Densidade: 60 unidades habitacionais. Tipologia Arquitetônica: Sobrado. Foto aérea do Cond. Resid. Lupicínio Rodrigues Habitações reurbanizadas Área do Entorno

Habitações re-urbanizadas Área 5: Condomínio Residencial dos Anjos Localização: Avenida Ipiranga, n° 3740. Bairro Santa Cecília. Ano de implantação: 2001. Densidade: 82 unidades habitacionais. Tipologia Arquitetônica: Apartamento. Foto aérea do Cond. Residencial dos Anjos. Habitações re-urbanizadas Área do Entorno

Habitações reurbanizadas Área 6: Condomínio Residencial Princesa Isabel Localização: Avenida Princesa Isabel, n° 160. Bairro Santana. Ano de implantação: 2005 (primeira etapa do projeto). Densidade: 58 unidades habitacionais Tipologia Arquitetônica: Apartamento. Foto aérea do Cond. Resid. Princesa Isabel. Habitações reurbanizadas Área do Entorno

Considerações finais (1) a ação segregacionista quanto à localização dos conjuntos, já que foi uma prática constante em todos os períodos, tendo sido rompida apenas, pontualmente (ex.: caso de Porto Alegre), na última década. (1) mais evidente nas primeiras décadas do século, havendo uma intencionalidade em criar-se vilas operárias e espaços de concentração de populações trabalhadoras. Na Era Vargas, ainda permanece a idéia de deslocamento das classes trabalhadoras para o subúrbio, diferentemente do que ocorre entre 1945 e 1980, quando a diferenciação espacial parece ficar mascarada pela necessidade de encontrar terrenos baratos e viáveis. Os novos instrumentos de regularização fundiária parecem permitir um avanço nessa questão locacional, amenizando a influência da questão do custo da terra, entretanto, é necessário reavaliar as diretrizes em cada período (em especial leis e planos habitacionais), buscando entender como se manifesta o princípio da segregação espacial. (2) quanto à questão do projeto arquitetônico, o panorama realizado deixa obscura a avaliação, já que, primeiramente, não foi permiitiu avaliar princípios e orientações de projeto (quanto às tipologias, dimensão, materiais), existência de diferenciação dessas orientações por grupos de renda, proposta urbanística (função habitacional como residência exclusivamente ou como modo de vida), entre outros elementos. O que pôde ser percebido, contudo, é a intencionalidade (ou permissividade) de diferenciação nos dois primeiros períodos: 1889-1930, indicação de madeira como material permitido ou apropriado (se diferenciado sua aplicação para outras áreas da cidade), isso no caso de Porto Alegre; e 1930-1945, relaxamento legal e normativo quando da construção de habitações populares. Nos demais períodos houve material insuficiente para uma avaliação preliminar.  

Considerações finais Por fim, não obstante a necessidade de reavaliar e aprofundar as políticas habitacionais voltadas á produção da habitação popular, parece também fundamental verificar a tendências na política na última década (2000-2010). A reintrodução de novos programas habitacionais de abrangência nacional, estimulando a atuação da indústria da construção civil certamente apresentará impactos no padrão e modelo de habitação popular usados no período anterior (1985-2000). Nesse sentido, é válido investigar se avanços alcançados quanto à aspectos de localização e inserção urbana, bem como de variação tipológica e projetual permanecem, avançam ou reiteram a diferenciação como intencionalidade de ação política.  

Problemas e indicações metodológicas 1) Classificações/categorias a considerar para descrever o modelo/padrão arquitetônico: - dimensões mínimas para habitação popular X dimensões mínimas para habitação regular - limitação de materiais construtivos em função da renda (orientação e ou incentivos fiscais) - orientação ou determinação de localizações específicas - faixa salarial atingida pela política habitacional - existência de variação do tamanho da habitação de acordo com tamanho da família - existência de projeto urbanístico e serviços associados ao projeto - tipologia - existência de variação tipológica (sim ou não) - participação dos usuários para definição dos projetos - escala e concentração de conjuntos (associa com determinação de uma área para habitação social) 2) A questão da distância evoca seu significado e sua relevância relativa (transportes e serviços existentes): Como avaliar a distância de forma a deixá-la comparável entre os períodos: usar análise sintática (distância em termos de nº de conexões) ou utilizar relação perímetro da cidade/distância centro.