Escola Superior do Ministério Público da União Atribuição do Ministério Público Federal em matéria de saúde Edilson Vitorelli Diniz Lima Procurador da República Mestre em direito pela UFMG Doutorando em direito pela UFPR

A questão Procurar uma nova resposta para uma velha pergunta: como dividir atribuições ministeriais no SUS? Contexto: Lei Complementar 141/12

A dúvida A LC 141/12 eliminou a possibilidade de assunção direta do serviço pela União (que, embora prevista, nunca ocorreu), tratando o repasse do SUS como regular e automático (art. 18) e caracterizando a transferência como obrigatória (art. 22). Isso significa que a verba do SUS se incorpora ao patrimônio do ente que recebe, devendo ser tratada como se trata o FPM?

O contexto O MPE é mais capilarizado que o MPF Por outro lado, entender que a verba do SUS se incorpora significa afastá-las do sistema de controle federal (Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União e Comissões Parlamentares de Inquérito federais), autorizando apenas a atuação dos órgãos de controle estaduais e municipais que, quando existentes, costumam estar mais sujeitos a ingerências políticas que os órgãos federais. A realidade da saúde hoje: praticamente tudo é fundo a fundo. Os convênios estão sendo extintos. O município de Campinas, por exemplo, recebeu, no ano de 2012 (até o mês de setembro), aproximadamente 212 milhões de reais em recursos federais para a saúde, montante integralmente repassado fundo a fundo. No mesmo período, no município, foram firmados apenas 7 convênios com o Ministério da Saúde, todos com Universidades ou a sociedade civil (nenhum com o município), no valor aproximado de 900 mil reais.

Jurisprudência atual Ainda não há análise específica da LC 141. A jurisprudência atual é favorável à competência federal. Há precedentes em todos os TRFs STF: ROHC 98.564, Grau, 15.9.09. Há um precedente mais antigo de Neri. STJ: excelente julgado: CC 122.376/RJ, 3ª Seção, Sebastião Reis Júnior, DJ 22.08.12

PENAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO PENAL PENAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO PENAL. IRREGULARIDADES EM CONTRATO CELEBRADO POR ÓRGÃO ESTADUAL. RECURSOS PROVENIENTES DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA OU "FUNDO A FUNDO". INCORPORAÇÃO DA VERBA AO PATRIMÔNIO ESTADUAL. IRRELEVÂNCIA. REPASSE SUJEITO AO CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. Por estarem sujeitas à fiscalização dos órgãos de controle interno do Poder Executivo federal, bem como do Tribunal de Contas da União, as verbas repassadas pelo Sistema Único de Saúde - inclusive na modalidade de transferência automática ou "fundo a fundo" - ostentam interesse da União em sua aplicação e destinação. Eventual desvio atrai a competência da Justiça Federal para conhecer da matéria, nos termos do art. 109, IV, da Constituição Federal. 2. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo Federal da 5ª Vara Criminal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, o suscitante. (CC 122376/RJ, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 08/08/2012, DJe 22/08/2012)

TCU Esse também é o entendimento do TCU: A competência fiscalizadora do TCU decorre da natureza federal dos recursos repassados fundo a fundo pelo FNS para Estados, Distrito Federal e Municípios. Mediante a Decisão-TCU nº 506/1997-Plenário-Ata 31/97, o Tribunal firmou entendimento, no sentido de que os recursos repassados pela União no âmbito do SUS, aos Estados, Distrito Federal e Municípios constituem recursos federais e, dessa forma, estão sujeitos à fiscalização do TCU as ações e os serviços de saúde pagos à conta desses recursos, quer sejam os mesmos transferidos pela União mediante convênio, quer sejam repassados com base em outro instrumento ou ato legal, como a transferência automática fundo a fundo.

Os recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Saúde - MS não deixam de ser federais por passarem a integrar os Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Saúde ou por estarem previstos nos orçamentos de Estados e Municípios. Apesar de o art. 1° do Decreto n° 1.232, de 30/08/1994, dispensar a elaboração de convênio ou instrumento congênere para a transferência de recursos federais fundo a fundo a Estados, Municípios e Distrito Federal, no âmbito do SUS, o conjunto de objetivos e compromissos que a legislação pertinente impõe aos integrantes do SUS caracteriza relação convenial entre a União e as demais esferas de governo, conforme Decisão TCU n° 449/1998-Plenário-Ata 28/1998. A prestação de contas dos recursos repassados diretamente do FNS para os fundos estaduais, do Distrito federal e municipais de saúde deve ser feita ao órgão repassador por intermédio do relatório de gestão (a prestação de contas propriamente dita), aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde (Decreto n° 1.651/1995, art. 6º). Tal procedimento não exclui a ação fiscalizadora concorrente do Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da União.

A LC 141 Apesar da impressão inicial, a LC 141 em verdade reforçou a tese de que a atribuição na matéria é do MPF, quando houver recursos federais envolvidos. Art. 39: § 5o  O Ministério da Saúde, sempre que verificar o descumprimento das disposições previstas nesta Lei Complementar, dará ciência à direção local do SUS e ao respectivo Conselho de Saúde, bem como aos órgãos de auditoria do SUS, ao Ministério Público e aos órgãos de controle interno e externo do respectivo ente da Federação, observada a origem do recurso para a adoção das medidas cabíveis. 

Art. 27.  Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3o desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:  I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;  II - à responsabilização nas esferas competentes. 

A LC 141/12 revogou expressamente dispositivos da Lei 8080/90, mantendo em vigor o dispositivo base que sempre foi utilizado para fundamentar a competência federal: Art. 33, § 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.

Encaminhamentos É essencial identificar a origem dos recursos. Deve-se exigir que Estados e municípios identifiquem, na nota de empenho, se a verba utilizada naquela despesa é federal, estadual, municipal ou múltipla. Havendo fraude envolvendo recursos federais, a atribuição será federal (mesmo se a ação também for custeada com recursos estaduais e municipais). A LC 141 dá ferramentas para que se possa exigir isso: Art. 13 § 2o  Os recursos da União previstos nesta Lei Complementar serão transferidos aos demais entes da Federação e movimentados, até a sua destinação final, em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal, observados os critérios e procedimentos definidos em ato próprio do Chefe do Poder Executivo da União.  § 4o  A movimentação dos recursos repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária, transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fique identificada a sua destinação e, no caso de pagamento, o credor. 

Encaminhamentos Art. 32.  Os órgãos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios manterão registro contábil relativo às despesas efetuadas com ações e serviços públicos de saúde.  Parágrafo único.  As normas gerais para fins do registro de que trata o caput serão editadas pelo órgão central de contabilidade da União, observada a necessidade de segregação das informações, com vistas a dar cumprimento às disposições desta Lei Complementar.  (se o valor se incorporasse ao patrimônio do Estado ou município, não haveria necessidade de segregação contábil) Art. 36.  O gestor do SUS em cada ente da Federação elaborará Relatório detalhado referente ao quadrimestre anterior, o qual conterá, no mínimo, as seguintes informações:  I - montante e fonte dos recursos aplicados no período;  Além da questão da atribuição, a não identificação da fonte no empenho abre porta para a frustração do mínimo de recursos. É possível que o ente conte para sua cota de aplicação em saúde despesas pagas com recurso de outro ente. Sugere-se, portanto, a instauração de procedimentos para fomentar essa identificação das verbas.

O novo SIOPS Art. 39. Sem prejuízo das atribuições próprias do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas de cada ente da Federação, o Ministério da Saúde manterá sistema de registro eletrônico centralizado das informações de saúde referentes aos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluída sua execução, garantido o acesso público às informações. § 1o O Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde (Siops), ou outro sistema que venha a substituí-lo, será desenvolvido com observância dos seguintes requisitos mínimos, além de outros estabelecidos pelo Ministério da Saúde mediante regulamento: I - obrigatoriedade de registro e atualização permanente dos dados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios; II - processos informatizados de declaração, armazenamento e exportação dos dados; III - disponibilização do programa de declaração aos gestores do SUS no âmbito de cada ente da Federação, preferencialmente em meio eletrônico de acesso público; IV - realização de cálculo automático dos recursos mínimos aplicados em ações e serviços públicos de saúde previstos nesta Lei Complementar, que deve constituir fonte de informação para elaboração dos demonstrativos contábeis e extracontábeis;

O novo SIOPS V - previsão de módulo específico de controle externo, para registro, por parte do Tribunal de Contas com jurisdição no território de cada ente da Federação, das informações sobre a aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde consideradas para fins de emissão do parecer prévio divulgado nos termos dos arts. 48 e 56 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, sem prejuízo das informações declaradas e homologadas pelos gestores do SUS; VI - integração, mediante processamento automático, das informações do Siops ao sistema eletrônico centralizado de controle das transferências da União aos demais entes da Federação mantido pelo Ministério da Fazenda, para fins de controle das disposições do inciso II do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal e do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. § 2o Atribui-se ao gestor de saúde declarante dos dados contidos no sistema especificado no caput a responsabilidade pelo registro dos dados no Siops nos prazos definidos, assim como pela fidedignidade dos dados homologados, aos quais se conferirá fé pública para todos os fins previstos nesta Lei Complementar e na legislação concernente. § 3o O Ministério da Saúde estabelecerá as diretrizes para o funcionamento do sistema informatizado, bem como os prazos para o registro e homologação das informações no Siops, conforme pactuado entre os gestores do SUS, observado o disposto no art. 52 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

O novo SIOPS § 4o Os resultados do monitoramento e avaliação previstos neste artigo serão apresentados de forma objetiva, inclusive por meio de indicadores, e integrarão o Relatório de Gestão de cada ente federado, conforme previsto no art. 4o da Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990. § 5o O Ministério da Saúde, sempre que verificar o descumprimento das disposições previstas nesta Lei Complementar, dará ciência à direção local do SUS e ao respectivo Conselho de Saúde, bem como aos órgãos de auditoria do SUS, ao Ministério Público e aos órgãos de controle interno e externo do respectivo ente da Federação, observada a origem do recurso para a adoção das medidas cabíveis. § 6o O descumprimento do disposto neste artigo implicará a suspensão das transferências voluntárias entre os entes da Federação, observadas as normas estatuídas no art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Isso se combina com o art. 26: § 1o No caso de descumprimento dos percentuais mínimos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, verificado a partir da fiscalização dos Tribunais de Contas ou das informações declaradas e homologadas na forma do sistema eletrônico instituído nesta Lei Complementar, a União e os Estados poderão restringir, a título de medida preliminar, o repasse dos recursos referidos nos incisos II e III do § 2º do art. 198 da Constituição Federal ao emprego em ações e serviços públicos de saúde, até o montante correspondente à parcela do mínimo que deixou de ser aplicada em exercícios anteriores, mediante depósito direto na conta corrente vinculada ao Fundo de Saúde, sem prejuízo do condicionamento da entrega dos recursos à comprovação prevista no inciso II do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal.

Conclusão Há atribuição do MPF sempre que o desvio de recursos envolver verbas federais, mesmo que não exclusivamente. Para que isso possa ser verificado, é preciso fazer com que os entes federados segreguem as fontes de recursos de cada empenho na respectiva nota. Colocar dinheiro no fundo não quer dizer necessariamente É interessante verificar se os entes federados estão preenchendo o SIOPS adequadamente. Se o recurso não deixa de ser federal, é preciso criar formas de fiscalizar quando os estados e municípios repassam esse dinheiro ao terceiro setor. Não existe nenhuma estatística formal disso, mas se cogita que algo em torno de 30 bilhões de reais, de um total de 93,3 bilhões aplicados pela União, esteja nessa situação. Esse é um desafio.