POLÍTICA INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO Ana Carolina Garcia Hugo Costa Kaleandra Hirata Raphael Reis Rodrigo Alves Novembro/2011

Objetivos - Apresentar as definições de política industrial; - Aprofundar conceitos da análise schumpteriana; - Comparar diferenças de interpretações sobre política industrial no Brasil.

Definição de política industrial Dois grupos com visões opostas: 1) Senso mais restrito e a política industrial é orientada pelo mercado para corrigir falhas de mercado ou para melhorar seu funcionamento ; 2) Senso mais amplo e inclui não apenas políticas industriais- específicas, também inclui medidas mais gerais que afetam a performace industrial;

Teoria Neoclássica Análise estática comparativa; As intervenções do governo levam a economia para um ponto de Pareto-eficiente; Racionalidade substantiva; Estruturas de mercados são dadas;

Teoria Neoclássica Vantagens comparativas estáticas; Conhecimento é um bem público; Política industrial é passiva e tem como objetivo corrigir as falhas de mercado;

Teoria Neo-schumpeteriana Análise dinâmica dos mercados e instituições; As intervenções do governo tem como objetivo o ambiente econômico; Racionalidade procedual; Estruturas de mercado evoluem interagindo com o ambiente e com as estratégias das firmas;

Teoria Neo-schumpeteriana Vantagens comparativas dinâmicas; Conhecimento é tácito e específico; Política industrial é ativa e visa a competitividade sistêmica;

Áreas políticas Diretrizes da política industrial e programas específicos; Relacionamento entre a política macroeconomia e a política industrial; Políticas de mercado, financiamento, promoção e regulação;

Áreas políticas Políticas de investimento em infra-estrutura, políticas de ciência e tecnologia, educação; Orientação das políticas;

Restrições Desigualdade de distribuição de renda, desequilíbrios regionais de desenvolvimento e desemprego crescente; Tendências internacionais e regulação;

Política industrial Competitividade Inovação é a base do progresso econômico e geradora de vantagens absolutas por parte das empresas Deve ter papel central na política industrial

As funções básicas da política industrial em contexto de mudança tecnológica Redução da incerteza Incentivo ao aprendizado e à cooperação Recuperação do perfil da estrutura produtiva;

A importância da estrutura herdada para a política industrial Caráter histórico, local, específico das economias nacionais Política Industrial e o grau de abrangência e intensidade Distância em relação a fronteira tecnológica (hiato) Defasagem: inclui capacidade de inovar e aprendizado, grau de eficiência dinâmica Padrão de evolução da estrutura produtiva de cada economia

O argumento neo-schumpeteriano Políticas industriais mais ativas e abrangentes nos países atrasados Argumentos: 1)Estrutura herdada eficiência dinâmica ciclo virtuoso realimentação 2)Diferenças de aderência aos critérios de eficiência, cada país possui um padrão de especialização produtiva

Fatores importantes para formulação de políticas industriais Eficiência dinâmica de determinado padrão alocativo Competitividade Composição setorial da pauta de produção e de comércio internacional Indicadores podem ser utilizados como proxy, exemplos: indicadores razoáveis de hierarquia dinamismo tecnológico e econômico Resultado: Orientação geral a favor de atividades mais intensivas em tecnológica / complexo eletrônico como tendência de maior importância

Competitividade, crescimento e rentabilidade Identificáveis / informação disponível Por que os agentes econômicos não realocam seus investimentos nessa direção? Devido as características/trajetórias tecnológicas : delimitam o mercado, as indústrias, competitividade, instituições e leque de restrições e oportunidades “Patrimônio genético”: ativos, capacitações e rotinas que vinculam o passado e o futuro (path-dependent)

A dimensão patrimonial da estrutura produtiva Firma como unidade relevante do ponto de vista da política industrial Poder de mercado Âmbito global Poder: conjunto de ativos e capacitações

A questão das quase-firmas O que são? Microinstituições que se distinguem das firmais locais Ditam a dinâmica industrial do país em análise Escala de análise global Infere diretamente no padrão de “sinais de mercado” para as empresas locais Barreiras a entrada impostas à newcomers Altera o padrão de rentabilidade e rivalidade

A questão das quase-firmas Auxilia as firmas locais: capacitação, competitividade, aprendizado, custo/qualidade Formação de redes de aprendizado interativo Incorporação das quase-firmas no âmbito da política industrial

Condicionalidades da PI PI: - Foco nas cadeias produtivas e redes de aprendizado; - Redes articuladas em torno de indústrias nucleares; - Internacionalização seria o “alvo-móvel” da PI.

2 características da estrutura herdada: - Dimensão setorial - Conjunto de ativos e capacitações internalizadas na estrutura produtiva; - Dimensão institucional - Organização, coordenação e intreação entre os ativos e capacitações; Condicionalidades da PI

Dimensão patrimonial - Associa grau de defasagem entre a economia e a fronteira internacional/ tecnológica; - Influencia na intensidade da PI; PI pode ser eficaz para domínio de firmas locais e ineficaz para domínio de “quase-firmas”;

Oportunidades da Estrutura Herdada Intervenção da PI: - Tem de priorizar redes ou cadeias internalizadas em segmentos industriais de maior dinamismo; - Tem de aproveitar linhas de menor resistência para incrementar potencial dinâmico da estrutura herdada.

Oportunidades da Estrutura Herdada Capacitações e ativos já introjetados na economia deve constituir uma plataforma básica: - Permitem a articulação e fortalecimento de novas capacitações e redes; Setores e redes internalizados podem nortear política de upgrading tecnológico.

Repensando o papel das multinacionais Convivência de firmas nacionais e de quase-firmas estrangeiras; Contribuição das quase-firmas para o desenvolvimento local é limitada: - Depende da configuração institucional; Transferência de tecnologia é fundamental: - Depende da capacidade de absorção e das características estruturais da economia hospedeira.

Repensando o papel das multinacionais Multinacionais: - Dependendo da tecnologia das atividades, pode gerar externalidades favoráveis; - Podem ter efeitos desestruturadores sobre as firmas locais, causando downgrading tecnológico da estrutura produtiva local: - Possuem poder de concorrência significativo; - Provocam enfraquecimento dos mecanismos de aprendizado local.

Repensando o papel das multinacionais Política industrial deve orientar-se para: - Fortalecimento da capacidade inovativa e competitiva das empresas nacionais; - Integrar as quase-firmas em redes locais de aprendizado; - Reduzir a incerteza enfrentada pelos agentes nacionais; - Não conferir às multinacionais um papel protagonista na dinâmica e na PI.

Política Industrial e Desenvolvimento no Brasil Políticas Industriais impulsionaram a industrialização no Brasil no final dos 1970 – Fortalecimento de novos agentes políticos: associações industriais; sindicatos patronais e trabalhadores; órgãos regionais e setoriais, e a política econômica refletia o novo quadro político – Prevaleciam o desenvolvimento nacionalista e o intervencionismo estatal

Dois momentos principais: 1.O Plano de Metas de JK: implementado por executivos industriais que contavam com a participação do setor privado 2.II Plano Nacional de Desenvolvimento: implementado durante a Ditadura pelo autoritário Conselho de Desenvolvimento Econômico – Em ambos os processos, houve uma co-evolução de tecnologias, estruturas econômicas e instituíções

As Metas: relacionadas aos problemas do Balanço de Pagamentos > substituíção de importações e expansão das exportações de manufaturados A PI nos anos 70 – Ocupava-se em construir setores para que a estrutura industrial convergisse com o padrão de países industrializados – Avançar no desenvolvimento do sistema de inovação – Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e no desenvolvimento de infra-estrutura econômica

– Organização da Economia no famoso Tripé: Estado: infra-estrutra e indústrias de base Capital estrangeiro: indústriad dinâmicas Capital nacional: indústrias tradicionais e segmentos das dinâmicas – Construção institucional: Orgãos de planejamento Planos setoriais Instituicoes e políticas de financiamento público, fomento e comércio exterior Regulamentações de preços, tarifas, salários, trasferência tecnológicas, IDE.

Articulação e instrumentos eram precários: – Proteção aduaneira exagerada – Concessão indiscrimada de subsídios fiscais e financeiros – Ênfase tardia na exportação – Insuficiente atenção à inovação – Fortes distorções sobre preços, tarifas e salários

Política Macroecômica era semelhante: – Expansiva com exceção nos dois anos inicais da Ditadura – Regimes cambiais discriminatórios com subsídio a importação e penalização de exportações até que fosse adotado o regime de mini desvalorizações – Estrutura tributária arcaica e regressiva Contudo, houve avanço industrial e crescimento econômico, porém sem mudanças sociais no país

Esse foi o momento (transição dos anos 70 para 80) de mudar a direção da PI, reduzir o foco na construção de setores e reconhecer o fim da substituição de importações como processo de industrialização e dar ênfase em metas qualitativas voltadas para inovação, progresso tecnológico e produtividade Em 1979 essas mudanças começaram a acontecer até que foram atropeladas por alterações no comando da economia e pela crise macroeconômica no começo da década de 80

Houve um retrocesso em tecnologias, das estruturas industriais e de instituições, deterioração da infraestrutura e abandono SNDCT A política, a economia, o desenvolvimentismo e o intervencionismo estatal perderam a liderança, exercida pelo CDE – Com isso deixou de haver uma atitude pró PI e o foco foi a estabilização macroeconômica

Os planos de desenvolvimento econômico e progresso científico e tecnológico foram desativados, instrumentos de políticas passaram a ser objetivos da estabilização macroeconômica, maiores restrições às importações, redução dos investimentos em infraestrutura, financiamentos para o SNDCT reduzidos

Ao final da décida de 80, algumas mudanças tentaram emergir com a Nova Política Industral, porém o processo inflacionário inviabilizou qualquer programa de desenvolvimento A décade de 90 começou com um único processo de PI: a abertura comercial – Acordos multilaterais – Sobrevalorização do Real – Abandono do sistema de fomento a indústria – Início do processo de privatização de indústria e infraestrutura

Isso levou ao país, antes estagnado, à concorrência de importações e investimentos, resultando em desnacionalizção de indústrias e infraestrura Com o ajuste industrial, as empresas buscaram a melhora qualitativa. Houve uma diminuição da participação industrial no PIB e uma nova forma de poder emergiu: o Estado Regulador, capital estrangerio dominante

No início da década de 2000, vários desafios terai que ser vencidos para a umplantação de uma PI: – Superar a ideologia anti PI que se firmou após o pensamento econômico neolibral – Convergir a política macroeconômica aos objetivos de uma nova PI – Melhorar a organização institucional do setor público com o setor privado

– Liberalizar o financimento público e investimeto industrial pelo BNDES – Fortalecer o SNDCT – Organizar os intrumentos de política de comércio exterior, incentivos fiscais, competição e regulação – Melhorar a infraestrutura que estava deteriorada – Resolver os problemas sociais como desemprego, pobreza, distribuição de renda, educação

Foi nesse cenário que a atual política industrial vem sendo implementada desde 2003 – a Política Industrial de Tecnologia e Comércio Exterior Ainda londe de enfrentar os problemas por uma estratégia de desenvolvimento centrada na indústria, impulsionada pela inovação e tranformações tecnológicas, segundo o enfoque neoschumpteriano, é notável que a PI voltou a ocupar espaço na agenda Política e Econômica

A PITCE tem como pontos forte: – Metas – Foca na inovação – Reconhecimento da necessidade de uma nova Organização Institucional Os pontos fracos são: – Incompatibilidade entre PI e PM – Precariedade de infraestrutura – Insuficiência de C, T&I – Fragilidade de comando e coordenação da PI

O desenvolvimento tecnológico é a principal ênfase dessa PI, porem isso ocorre não somente no setor indústrial – Agronegócio: criação da EMBRAPA – Aeronaves: a criação do Centro Tecnológico que deu origem a EMBRAER Mas obviamente o foco na indústria é o mais importante: é a indústria que reúne a maioria dos setores difusores de inovações e progresso técnico

“Pode-se dizer que a PI é uma política de estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das atividades econômicas e do precesso de geração de riqueza.” É pela indústria que os efeitos da PI irradiam sobre o sistema econômico Relação entre Governo e setor Privado para traçar as estratégias da PI O objetivo da PITCE pretende restaurar o diversificado sistema industrial emergido no passado com processos qualitativos e sustentados

A PITCE promoveu as exportações e colocou a inovação e o desenvolvimento tecnológico no centro de seu objetivo, selecionou setores difusores de inovações e tecnologias, definiu áreas portadoras de futuro como prioridade Conta com uma boa organização institucional como BNDES para financiamento, Finep entre outros para apois à atividades de P&D e MRE e APEX para fomentar exportação e a criação de uma agencia para esses instrumentos, a ABDI

A PM tem sido obstáculo para a PITCE devido aos altos juros encarecendo os investimentos no setor produtivos; a volatilidade cambial e sobravalorização do Real contraria os esforços de promoção da exportação A estrutura tributária deixa brechas para que os empresários tomem atitudes que nem sempre julgam ser as melhores Faltam articulações entre mecanismos e instrumentos e coordenação entre os comandantes da PI. Há necessidade de articular oferda e demanda, capacidades e necessidades, soluções e problemas

A falta de infraestrutura física (energia, transportes, comunicações, portos) suprime o desenvolvimento nacional de inovação O enfraquecimento das Universidades Públicas e de entidades de pesquisa e laboratórios, a inadequação do sistema educacional inviabilizam o desenvolvimento baseado em inovação e progresso técnico Para que a PITCE consista em sucesso, necessita-se de persitência, de construção paulatina, acompamento, revisão e redefinição, e pensar necessariamente no longo prazo

Artigo: “ Sobre a inexistente relação entre política industrial e comércio exterior ” Pedro Cavalcanti Ferreira Política industrial no sentido clássico; Ponto de partida para a crítica : Política industrial com objetivo de criar maior dinamismo nas contas externas; Argumentação micro, macro e comparativa;

Argumento Micro Leitura Evolucionária: Pauta de importações é rígida, o que implica numa vulnerabilidade externa (resposta do câmbio é insuficiente); - Solução : Investimento em tecnologia Leitura clássica: Câmbio gera superávits, portanto é desnecessário intervenção; - Se objetivo é aliviar a restrição externa, por que não investir naquilo em que somos competitivos (apela para análises de função de bem-estar,custo benefício e o caso italiano)

Efeito spillover tecnológico e aprendizado são superdimensionados; Se valor presente dos investimentos são positivos dado os ganhos de produtividade, qual a necessidade do BNDES? Política industrial : Argumentos políticos são mais fortes que econômicos

Argumento Macro Parte de uma identidade macroeconômica básica: Y ≡C+I+G+(X–M) Y–R–T ≡C+I+(G–T)+(X–R–M) X–R–M ≡(S–I)+(T–G) Déficit comercial teria como contrapartida déficit público e poupança privada negativa; A partir da identidade não teríamos impactos agregados se, por exemplo, se apenas exportássemos produtos de alta tecnologia; Haveria mudança apenas microeconomicamente (emprego).

Argumento comparativo Exemplo Coréia do Sul e Taiwan; PIB per capita sai de menos da metade do brasileiro na década de 60 para mais do dobro; Resultado : Política industrial + Revolução educacional + Distribuição de renda; Crítica final: Incapacidade do Estado em escolher campeões.

Bibliografia SUZIGAN, W.; VILLELA, A.V. Industrial Policy in Brazil. Campinas: UNICAMP.IE p. BAPTISTA, Margarida Afonso Costa. Política Industrial: Uma interpretação heterodoxa. São Paulo: UNICAMP, SUZIGAN, W. & FURTADO, J. Política Industrial e Desenvolvimento. Revista de Economia Política, vol. 26, nº 2 (102), pp abriljunho/2006. Ferreira, Pedro Cavalcanti Gomes, "Sobre a Inexistente Relação entre Política Industrial e Comércio Exterior,“ Revista de Economia Aplicada,vol.9,n°5, dezembro 2005