ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR Alex Fontenele Aulas 01 e 02 – Jan 2009

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1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR Alex Fontenele Aulas 01 e 02 – Jan 2009

2 Instrutor Alessandro ‘Alex’ Fontenele
Engenheiro Civil formado pela UFC Bacharel em Direito (UnB/UFC) Mestrado em Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJ Mestrado em Administração de Empresas pelo COPPEAD/UFRJ Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela ENAP/DF (1999 e 2006) Pós Graduado em Direito Público e Controle Externo pela UnB/DF MBA em Gestão de Energia CEFET/RJ Ex-executivo da Cia de Cigarros Souza Cruz Ex- Analista do BACEN Ex- Gestor Analista de Controle Externo do TCU

3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
Professor: Alessandro Fontenele 1. Origem do Estado e da Administração pública modernos: teorias voltadas para formação espontânea ou natural do Estado e para a formação contratual do Estado. 2. Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Pós-Burocrático: modelo patrimonialista, o modelo burocrático (Weber) e o modelo gerencial. 3. Evolução da administração pública no Brasil: Reformas de Estado no Brasil Recente: República Velha ( );.Reforma burocrática (1936); Período militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 (1967); Programa Nacional de Desburocratização; .Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995). 4. A redefinição do papel do Estado: Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
5. Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais, aspectos comportamentais (motivação, clima e cultura). 6. Modernas Ferramentas de Administração: benchmarking, qualidade total, reengenharia e planejamento estratégico. 7. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, instituído pelo Decreto nº 1.171, de 22/06/ Exercícios Objetivos e Subjetivos Avaliação

5 Ponto 1: Formação do Estado
Estado é uma instituição organizada políticamente, socialmente e, também, juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano é sintetizado pela máxima: Governo, Povo e Território. Uma outra faceta do Estado, essa menos conhecida, mas tão importante quanto a outra, é que o Estado é o responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do uso da força (da coerção, claro que dentro dos limites da legalidade).

6 Formação do Estado Há duas correntes teóricas que tentam explicar a origem do Estado: os não-contratualistas e o contratualistas. Para os não contratulistas, a origem do Estado pode ser familiar ou patriarcal. Essa corrente se inpira em Aristóteles. Para ele, o homem é um animal político que vive em grupo e é naturalmente social. A própria família já é uma espécie de sociedade (sociedade doméstica), onde já surge uma autoridade, a quem cabe estabelecer as regras. É também não contratulista a teoria que atribui a origem do Estado a atos de força. Essa teoria baseia-se na imposição de regras de um grupo por meio da coerção física. É a "lei do mais forte" típica do estado de natureza. Finalmente, há a origem derivada de causas econômicas, que atribiui as origens do Estado à dominação por meio da acumulação primitiva de excedentes de produção e na apropriação. Está normalmente associada à teoria marxista.

7 Formação do Estado As terorias contratulistas, normalmente atribuídas a Thomas Hobbes e John Locke, explicitam em comum a interpretação individualista, dado o contrato ser um ato firmado entre indivíduos conscientes e deliberados que abrem mão em parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o exerça. Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas e seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela. A evolução do Estado compreende, segundo a divisão mais aceita em ciência política, cinco fases distintas: o Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval e o Estado Moderno.

8 1. Estado Antigo Também designado oriental ou teocrático, significando as formas de Estado mais recuadas no tempo. Normalmente se originou de Grandes Impérios que se formaram no Oriente, desde antes da era Cristã, até o século V da era cristã, quando o império romano desmoronou ante a invasão dos bárbaros, dando início à Idade Média. As características distintivas deste tipo de Estado são: a) sua natureza unitária; b) religiosidade. O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, não admitindo qualquer divisão interior. Eram formados e mantidos pela força das armas, e os povos viviam em constantes guerras. Disso decorre duas importantes observações: 1ª) que os impérios não tinham base física definida: seus territórios ora aumentavam em decorrência de conquistas, ora diminuíam, em decorrência de derrotas militares; 2ª) não eram Estados nacionais, pois reuniam povos de diferentes raças, conquistados e escravizados. A monarquia absoluta era a única forma de governo conhecida, e o poder exercido em nome dos deuses tutelares do povo.

9 2. Estado Grego Esse Estado, apontado como a fonte da democracia, curiosamente nunca chegou a ser um Estado Democrático, pelo menos na acepção do direito público moderno. Em Atenas, por exemplo, de uma população de cerca de meio milhão de habitantes, cerca de 60% eram escravos (sem direitos políticos) e 20 mil eram estrangeiros (também não dotados de direitos políticos). Além do fato de que as mulherres não tinham os mesmos direitos dos homens gregos, os cidadãos daquele Estado. A principal característica do Estado Grego era a separação entre a religião e a política. Outra característica importante eram as cidades-Estado ou polis, com poder político circunscrito aos limites territoriais da comunidade urbana. Os atenienses entendiam que a verdade do Estado consistia na boa opinião. A República, de Platão, por isso considerada ideal, é o Estado justo, que realiza a unidade possível e está nas mãos dos filósofos. Segundo o ideal platônico, incumbe aos sábios reinar, aos guerreiros proteger e às classes obreiras obedecer. E só no Estado que o homem pode atingir sua perfeição e realizar a plena satisfação de seu destino.

10 3. Estado Romano 3. Estado Romano
O Estado romano tinha, em sua organização, uma base familiar. Os elementos das gens deveriam ser obrigatoriamente ligados às famílias e, ainda que ex-escravos ou estrangeiros, tinham de obter uma ligação a uma família para poder, como membro da gens, participar da sociedade romana. A reunião de gens formava uma cúria. A reunião de cúria, formava uma tribo. A reunião da tribo formava a civitas, primitivo Estado romano. No Estado romano, o homem gozava de relativa liberdade em face do poder estatal, não sendo obrigado, praticamente, a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O Estado romano era famoso pela evolução do seu direito, o que tornou o Império extremamente poderoso e um Estado organizada, no qual a vontade nacional era a fonte legítima do Direito.

11 4. Estado Medieval Com a queda do império romano, deu-se a decadência do Estado na Europa Ocidental e a ascensão do feudalismo. Da velha Roma, somente o direito romano sobreviveu, ainda que restrito aos mosteiros católicos. O Estado medieval, essencialmente fragmentário, não conhecia o conceito de personalidade jurídica do Estado, e, assim, todas as situações eram encaradas e solucionadas como relações de ordem individual, no plano do direito natural. No Estado Medieval firma-se a supremacia da lei, sendo os usos e os costumes fontes principais do Direito, juntamente com as regras do Direito Natural. O Direito Natural é a própria lei eterna, imutável, que Deus inseriu na consicência de todos, tendo como preceito basilar que o homem não deve fazer aos outros o que não quer que lhe façam. O senhor feudal era o proprietário exclusivo de terras, sendo todos os seus habitantes seus súditos. Exercia o senhor feudal, atribuições de chefe de Estado, ao arrecadar tributos, administrar a justiça e expedir ordens e regulamentos. É exatamente essa fragmentação do poder exercido pelo Imperador e uma infinidade de poderes menores dos senhores feudais, que levaram a uma multiplicidade de ordens jurídicas e uma instabilidade política, econômica e social, gerando uma intensa necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe da criação do Estado Moderno.

12 5. Estado Moderno As deficiências da sociedade política medieval determinaram as características fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do Estado romano fez despertar a consciência para a busca da unidade, que afinal se concretizaria com a afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitação territorial. A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido próximo ao moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade política organizada, o que implica a existência de uma autoridade própria e de regras definidas para a convivência de seus membros. O pensamento político de Maquiavel rompe com o tradicionalismo e seculariza o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a independência estatal em relação à religião.

13 Estado Moderno O Estado Moderno serve de base à Ciência Política. Esta é uma consequência da própria modernização da sociedade que começa no século XVI e culmina com a Revolução Industrial. Este processo tem um elemento central, a tecnologia. Esta modernização possibilita igualmente uma maior mobilidade social. A sociedade moderna é caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da produtividade, pela mobilidade da população e pelo aparecimento de novos grupos sociais. É a época da ascensão da Burguesia. Outra novidade do Estado Moderno é a nova forma de legitimação de poder. Antes quem legitimava o poder era um Deus Absoluto, mas quem vai se tornar o novo elemento legitimador é o Povo. Assim, surgem novas Instituições como os Parlamentos, onde o povo se faz representar.

14 Estado Moderno Este Estado Moderno não nasceu de uma só vez, mas foi o resultado e um longo processo de mais e três séculos. A fase mais antiga é a Monarquia. A Monarquia acompanha o desenvolvimento do Estado Moderno e vai, pelo processo de burocratização, lançar a primeira forma de Estado Moderno. O primeiro monarca a governar um Estado centralizado e burocratizado, que atendia as características de um Esatado moderno foi D. João II, Rei de Portugal. O Estado monárquico absolutista vai acabar, na Inglaterra e na França, com as duas revoluções burguesas: a revolução gloriosa de 1689 e a revolução francesa de 1789, respectivamente. A segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, consequência directa das Revoluções burguesas na França e na Inglaterra. Este Estado é representativo e oligárquico, mas potenciou, entre outras coisas, ao aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela separação de poderes. No século XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar globalmente o Mundo graças ao processo chamado Imperialismo.

15 Estado Moderno A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal, depois de diversas revoltas das camadas mais populares contra a exploração burguesa, que surge nos finais do século XIX. O Estado liberal perde a sua capacidade para responder às exigências sociais. Surgem assim as ideologias extremistas de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo). A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrático Liberal, consequência da grande crise económica e social de A resposta à crise passou pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adoptando para a administração do Estado medidas de cariz social, derivadas do pensamento de John Maynard Keynes.

16 Ponto 2: Do modelo racional-legal ao paradigma pósburocrático.

17 Unidade I: Da Burocracia à Administração Pública Gerencial
A BUROCRACIA CLÁSSICA: origens, definição, características, principais problemas e sua reformulação atual Fonte Primária: Notas de Aula do Professor Fernando Luiz Abrucio – ENAP 2006

18 A Burocracia Clássica 1) Origens:
O termo burocracia é muitas vezes usado como correlato de grandes máquinas administrativas que existiram em Impérios antigos (como o chinês) ou então para descrever a estrutura organizacional da Igreja Católica, na Idade Média. Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua conotação moderna.

19 A Burocracia Clássica No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais: 1) A criação do Estado-nação e seu desenvolvimento 2) A idéia de administração pública, que é resultado da criação de um espaço estatal onde o público é separado do privado.

20 A Burocracia Clássica Primeira definição de Administração Pública: Revolução Francesa – o funcionário da coroa passa a ser funcionário do público (Superação do Patrimonialismo) Para entender o surgimento da burocracia é necessário primeiro descrever as bases iniciais do Estado nação moderno.

21 A Burocracia Clássica De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a criação dos seguintes elementos: Delimitação de um território com fronteiras bem definidas; 2. Legitimidade do poder político: absolutismo e surgimento da burguesia; 3. Centralização política; 4- Constituição de uma estrutura administrativa mínima (exército, tributos e os primórdios da burocracia).

22 A Burocracia Clássica Principal característica administrativa: o modelo patrimonialista – é contra este modelo que em boa medida a administração burocrática será constituída. Definição do modelo patrimonialista: Não há separação nítida entre o espaço público e o privado; Forma de constituição de lealdade política entre o Estado absoluto e os grupos privados mais fortes (predominantemente aristocráticos)

23 A Burocracia Clássica O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder público – caso francês. No entanto, os primeiros passos de expansão do espaço liberal-democrático, por meio de eleições, embora bem restritas, não acabaram por completo com o patrimonialismo. Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos na eleição. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.

24 A Burocracia Clássica Causas que levaram à formação da administração pública burocrática: Há pelo menos três grandes causas, complementares e não concorrentes a) Processo de racionalização capitalista (Weber). Mediante este processo, todas as organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação prévia dos funcionários (formação escolar). Argumento técnico e funcionalista.

25 A Burocracia Clássica b) Expansão e complexificação do papel do Estado
Primeiramente, exército regular e tributação eficiente. Depois, direitos de propriedade, proteção legal (rules of law) Ao longo do tempo, houve expansão para outras atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura. Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos de modernização conservadora (Alemanha), o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática. Argumento da Economia Política.

26 A Burocracia Clássica c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de políticas públicas para garantir direitos sociais De forma tensa e conflituosa, o liberalismo transformou-se em liberal democracia com a ampliação do sufrágio. A luta por direitos se ampliou e levou à criação, paulatina, de políticas sociais, que demandavam de uma burocracia profissional e meritocrática para realizar esta nova tarefa Esta luta por democratização e ampliação dos direitos também resultou em medidas para tornar mais igualitário o acesso aos cargos públicos. Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação mais adiante em democracia. Argumento da Ciência política.

27 Modelo Burocrático Weberiano
O modelo de administração pública burocrática é muitas vezes citado como modelo burocrático weberiano, pois foi o sociólogo Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal (descrição das principais características). No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. Ademais, não há um único modelo de administração burocrática. Há diferenças de origem, implementação e mesmo de sentido entre países e regiões

28 Burocracia: O Tipo Ideal
Características do Tipo Ideal de Burocracia e Suas Disfunções 1 O Tipo Ideal de Burocracia O estudo sistemático da burocracia foi feito por Max Weber, que concebeu e descreveu o que se conhece como a burocracia ideal. Algumas características da burocracia ideal descrita por Weber já existiam em muitas organizações, séculos atrás. Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem às organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas, definidas por regras sistemáticas. Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria precisamente sua atividade e a relação com outras atividades. Burocratas eram os gerentes habilidosos que faziam as organizações funcionar.

29 Burocracia Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes características: 1. divisão de trabalho - as atividades são desmembradas em tarefas simples, de tal modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organização, poderia se tornar especializado num tempo mínimo; a especialização faz o trabalho humano intercambiável, o que contribui grandemente para a eficiência organizacional. Cada posição tem claramente definidas as responsabilidades e a delegação de autoridade competentes: 2. hierarquia de autoridade - posições ou empregados são organizados de modo a formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização está estruturada; cada posição na hierarquia organizacional contém responsabilidade e deveres específicos, bem como privilégios;

30 Burocracia 3. racionalidade - todos os membros da organização são selecionados com base na qualificação técnica para um desempenho adequado; as promoções ocorrem por desempenho e capacitação técnica (mérito): um esforço consciente é feito para adequar o desempenho do trabalho às qualificações do funcionário e/ou candidato, independentemente das características de raça, sexo, religião ou classe social deste. O critério guia deveria ser simplesmente o grau de adequação do potencial do empregado em termos de educação, treinamento, conhecimento e habilidade, para desempenhar a atividade numa organização; 4. regras e padrões - as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e controles, relacionados à conduta dos deveres oficiais. aplicados de forma impessoal tanto aos empregados da organização como aos clientes, fora dela;

31 Burocracia 5. compromisso profissional - os administradores trabalham por salários fixos e não são os donos dos negócios que administram; os gerentes são treinados para as atividades administrativas visando a melhor qualificação para o alcance da eficiência organizacional e para o controle da atividades dos empregados neste mesmo sentido; Critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao arbítrio pessoal; Predominância do controle legal como critério de avaliação da ação administrativa (due process); 6. registros escritos - com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e com o propósito de alcançar uniformidade de ação, as burocracias mantêm registros, elaborados para detalhamento das transações da organização; 7. impessoalidade - as regras e os procedimentos são aplicados de modo uniforme e imparcial; todos os funcionários são avaliados de acordo com regras objetivas, de tal modo que não se permita ao superior considerações pessoais ou emocionais para "colorir" as avaliações.

32 Burocracia 8. Seleção meritocrática do corpo de funcionários, a partir de critérios de seleção e promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional; 9. A eficácia como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação governamental (efetividade); 10. Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.

33 Burocracia: Vantagens
Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam: A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado; Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função; A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e Governo; E, sobretudo, a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.

34 O estudo de Peter Evans & Rauch
Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter Evans & Rauch mostrou que a substituição de um modelo patrimonial pela criação de uma burocracia profissional foi uma condição não suficiente porém necessária para o desenvolvimento dos países no século XX. Na verdade, é possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades. Sem entrar ainda nas críticas mais recentes à burocracia, muitos autores do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas intrinsecamente ao modelo. Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na América Latina, Hélio Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira (décadas de 60 e 70) e Maurício Tragtenberg (décadas de 70 e 80)

35 O MODELO IDEAL DA BUROCRACIA DE WEBER
Orientarão para a Carreira Princípios da Burocracia Impessoalidade Divisão do Trabalho Seleção Formal Autoridade Hierárquica Elevada Formalização Aplicação uniforme a todos as pessoas das mesma regras e normas Gestores são profissionais, não proprietários Funções são subdivididas em tarefas simples, rotineiras e bem-definidas Sistema de regras e padrões escritos de todos procedimentos operativos Organizações hierárquicas, com uma cadeia de comando clara Pessoas são selecionadas com base nas suas aptidões técnicas

36 Problemas Endógenos da Burocracia
Entre os problemas endógenos da burocracia, poderíamos citar 1) O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta de accountability; 2) criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a produção das regras, que concentrariam para si as informações e as decisões referentes à interpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros cartórios: A complexificação da atividade política: o nascimento dos policy-makers 3) O fortalecimento do formalismo 4) O apego exagerado a regulamentos, meios dominando os fins: o processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que exclusivamente, à legalidade e não aos resultados das políticas. 5) O controle da delegação pelos entes políticos torna-se mais difícil

37 Problemas Endógenos da Burocracia
6) Uma evolução em prol do insulamento. A Burocracia e o interesse público: os “caçadores de renda” e o corporativismo; 7) Os problemas de desempenho: Procedimentos versus resultados 8) A complexificação dos “Es” da Administração Pública (economia, eficácia, eficiência, efetividade, eqüidade e ética)

38 A crise da Burocracia e a crise do Estado
A crise atual da burocracia é vinculada a seus problemas endógenos, mas deriva principalmente dos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á democratização. Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é a profissionalização do serviço civil.

39 A crise da Burocracia e a crise do Estado
Primeiro fator: Crise do Estado paradoxo: nunca o Estado foi tão necessário e tão frágil para resolver os dilemas coletivos. Isto é resultado de dois aspectos: Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econômica mundial da década de 1970 (as duas crises do petróleo) e das suas conseqüências nos anos Após ter crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao pós-guerra, a maior parte dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Além disso, a pressão por novos gastos derivados das mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra Mundial (como a elevação da expectativa de vida e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho, com o conseqüente aumento das despesas previdenciárias) tem dificultado o financiamento dos déficits governamentais; Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal:a globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional; por exemplo a circulação de capital entre as grandes economias, que até a década de 1980 respondia por menos de 25% do PIB destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.

40 A crise da Burocracia e a crise do Estado
Segundo Fator: As transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente; Terceiro Fator: mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre as principais, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão; Quarto Fator: Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais importantes e criando novas formas de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o papel do Terceiro Setor, a descentralização etc.)

41 A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP): Administração Pública Gerencial
O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos, não consegue responder a estes novos desafios. A administração pública atual precisa responder a estes novos imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a accountability pública. Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas características principais são, resumidamente, as seguintes:

42 Administração Pública Gerencial
A) Profissionalização da alta burocracia: É o ponto de partida da Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir um núcleo estatal estratégico, fundamental na formulação, supervisão e regulação das políticas, e formado por uma elite burocrática tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrática terá também que desenvolver a capacidade de negociação e responsabilização perante o sistema político. b) Transparência: A administração pública deve ser transparente e seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade. Isto porque a profissionalização da burocracia não a torna completamente imune à corrupção, fenômeno mundial que tem aumentado demasiadamente na América Latina.

43 Administração Pública Gerencial
c) Descentralização: Descentralizar a execução dos serviços públicos é tarefa essencial no caminho da modernização gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as funções que podem ser realizadas pelos governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e efetividade, mas também aumentar a fiscalização e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas d) Desconcentração: Nas atividades exclusivas de Estado que permanecerem a cargo do Governo Central, a administração deve ser baseada na desconcentração organizacional. Os órgãos centrais devem delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou para organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)

44 Administração Pública Gerencial
e) Gestão por resultados: A Nova Administração Pública (New Public Management) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invés do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos estatais terão de receber ainda um destaque especial, em razão da fragilidade histórica do Estado de direito. f) Novas formas de controle A maior autonomia gerencial das agências e de seus gestores deve ser complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os ganhos de eficiência e efetividade das políticas. Combinação de quatro tipos de controle.

45 Administração Pública Gerencial
Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gestão. Controle contábil de custos: que estará preocupado não somente com a checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas Controle por competição administrada (ou por quase-mercados): nos quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos usuários Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços públicos ou participaram de sua gestão.

46 Administração Pública Gerencial
g) Orientação para o cidadão-usuário Outra característica importante da Nova Gestão Pública é a orientação da prestação dos serviços para o cidadão-usuário. Trata-se de uma revolução na administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano era auto-referenciado, isto é, voltado mais para a afirmação do poder do Estado e da burocracia estatal do que para responder às demandas dos cidadãos. h) Accountability (responsabilização) Finalmente, é fundamental modificar o papel da burocracia em relação à democratização do Poder público. Segundo os princípios da Reforma Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor público em três aspectos:

47 Administração Pública Gerencial
1. Perante a sociedade, tornando a administração pública mais transparente, voltada para a prestação de contas. Neste sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que comecem a tratar os cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Além disso, a burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na busca para resolver os problemas 2. Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo sejam da oposição; 3. Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam atuando junto à esfera pública não-estatal

48 A Nova Gestão Pública O modelo gerencial tornou-se realidade nos dias de hoje pois através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais. Foi na Inglaterra e nos EUA de Thatcher e Reagan que a administração gerencial ou managerialism mais prosperou. Em função disso, foi rápida a identificação dessas práticas com o neoliberalismo Na Grã-Bretanha a administração gerencial tinha três tipos ideais, que podiam ser distinguidos em Managerialism puro, Consumerism e Public Service Orientation – PSO

49 A Nova Gestão Pública 1. Managerialism – ou “gerencialismo puro”, tinha como eixo central o conceito de produtividade e sua utilização visava buscar a diminuição e otimização dos gastos públicos em uma era de escassez, em um contexto que tinha como ponto central à busca da eficiência, com clara definição das responsabilidades dos funcionários, dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do valor dos recursos públicos. 2. Consumerism – podendo ser traduzido como “satisfação dos consumidores” introduzia a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual.

50 A Nova Gestão Pública 3. Public Service Orientation – PSO – tendo uma ótica de “serviço orientado para o público”, é um conceito que levanta novas questões e põe em xeque antigos valores, não estando, ainda, com seu arcabouço teórico fechado. Tem como uma de suas idéias-chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/equidade. Embora contenha críticas ao managerialism e ao consumerism, a PSO não descarta as idéias desenvolvidas no seu âmbito.  Ao invés de se constituir em uma doutrina rígida e fechada, a NGP tem apresentado um grande poder de transformação, incorporando as críticas à sua prática, e assim modificando algumas peças de seu arcabouço. Mais do que isso: as atuais transformações apontam para uma pluralidade de concepções organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que não existe um paradigma global capaz de respondera todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrático weberiano.  Pode-se, mesmo assim, notar uma certa tendência “evolucionista”, que vai do managerialism ao PSO.

51 Ponto 3: Evolução da administração pública no Brasil

52 Administração Pública Brasileira As Reformas de Vargas
Fontes: Francisco Gaetani – Notas de Aula ENAP 2006

53 O Estado Brasileiro em 1930 Ausência do Estado Nacional
Ausência de instituições nacionais Comando político das oligarquias estaduais Ausência de alternância no poder Prática do clientelismo em todos níveis Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas estaduais (RS, MG, SP)

54 O Governo Provisório As primeiras iniciativas modernizantes
“O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito A Comissão de Compras e Materiais O aparelhamento das Forças Armadas A Problemática Previdenciária A ascensão do Corporativismo

55 Os antecedentes das reformas
A questão dos salários das Forças Armadas A Comissão Mista (Executivo-Legislativo) Destaque: Simões Lopes

56 Objetivos da Reforma de 1937
A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de 1930/1934 e 1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente, conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma administração burocrática. Mas, em muitos aspectos, o País ainda era o de antes de 1930. Era necessário dar um salto que pudesse levar a: •     organização de um serviço público nacional, com a realização dos primeiros concursos públicos; •      necessária acomodação mérito & clientelismo; •     necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do seu impacto orçamentário e financeiro.CRISE DO CAFÉ

57 As Reformas Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal do Serviço Público (PR) A inspiração norte-americana A Lei de Classificação de Cargos e Salários As Comissões de Eficiência

58 Problemas e Influências nas Reformas
A contínua criação de novos órgãos para cada novo problema: A influência intelectual do “departamentalismo” O impasse com a área econômica (Fazenda) INFLUÊNCIAS Administração Científica A Burocracia Weberiana

59 A Reforma de 1937 Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo A sobre-centralização inesperada: as funções legislativas e processuais do extinto Congresso Mais órgãos e mais complexidade A hiper-centralização na Presidência: pessoal, compras, normas e Orçamento A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal Consolidação de uma agenda da administração pública e dos processos de planejamento e orçamento

60 A Reforma de Balanço A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criação de um Estado Nacional, que fosse dotado de dotado de um serviço público meritocrático, compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um processo d centralização. A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro, com uma iniciante organização burocrática. O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de autoritarismo e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter forte característica de formalismo excessivo, notando-se também a persistência do clientelismo e do patrimonialismo característicos da República velha.

61 Administração Pública Brasileira 1937-1963 – As reformas abortadas

62 O processo de redemocratização
Com a redemocratização, perdeu-se algo do trabalho de Simões Lopes. O momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que as reformas da época de Varas acabaram abortadas, muito embora não tivesse havido um desmonte da administração pública. A perda de momentum Enfraquecimento mas não desmonte A criação da Fundação Getúlio Vargas O ciclo dos institutos previdenciários A associação do mérito e da modernização com o governo autoritário

63 As reformas do início dos anos 50
As novas formas de organização do Estado via empresas estatais O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952 A reforma administrativa abortada de 1953 A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal Os programas de formação em parceria com Universidades Norte-Americanas

64 As reformas da segunda década dos anos 50
O Prestígio da ADM Indireta A COSB e Hélio Beltrão: A questão da simplificação A CEPA e Simões Lopes A gestação do domínio do planejamento O Plano de Metas Os Grupos Executivos O protagonismo do BNDES A recorrência do clientelismo

65 O Breve Governo João Goulart
O Plano Trienal de Celso Furtado O Ministério Extraordinário da Administração Mas há a politização da reforma Foco em estruturas O aprofundamento do clientelismo

66 A administração pública Antes da Revolução de 1964
A hiper-centralização no topo do executivo A rigidez e inadequação das estruturas O fracasso do projeto modernizador A fragmentação da Administração Direta A resiliência do clientelismo A politização da administração A mudança inconclusa para Brasília

67 Administração Pública Brasileira 1964-1969 A modernização sem consenso

68 A reforma prioritária de Castelo Branco Os primeiros momentos
Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e, ainda, Simões Lopes. A criação do Ministério Extraordinário do Planejamento e Coordenação Geral A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre este e seu auxiliar Teixeira Dias) A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto, mais ambicioso e abrangente

69 COMESTRA Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial (Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestígio, pois seu presidente não era o ministro-extraordinário para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinário para o Planejamento e Coordenação, Roberto Campos. A Comissão tratou de rever todas as propostas existentes para a área desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitação no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67. “Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para editá-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Número 2, Abr-Jun 1998)”

70 COMESTRA Os Melhores e Mais Brilhantes: Simões Lopes, Hélio Beltrão, Carlos Medeiros, Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das Forças Armadas Três visões em conflito: Simões Lopes – Centralidade do DASP Hélio Beltrão – Descentralização e delegação Campos/Dias – Instrumentalização 33 reuniões, cinco versões e crescentes impasses

71 A Visão Prevalente (ASESTRA)
Pode-se afirmar que houve uma prevalência das teses de Campos e Dias, tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltrão vai para a iniciativa privada. Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos em detrimento dos políticos, situação facilitada pela ditadura. Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário núcleo duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os principais pontos da proposta podem ser sintetizados como: •      A institucionalização do planejamento •   A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a dimensão financeira •      Descentralização e delegação horizontais e verticais •      A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)

72 ASESTRA Campos retoma a reforma e cria ASESTRA
O diálogo com os americanos, franceses e ingleses O desenho de um “embrionário núcleo duro” A preocupação com uma composição entre indicados politicamente e os quadros de carreira A permanente preocupação com a interação entre planejamento e administração

73 Os principais pontos da proposta
A institucionalização do planejamento A institucionalização do orçamento programa A dimensão financeira Descentralização e delegação horizontais e verticais A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e planejamento A reformulação da função controle A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)

74 A reformulação do controle
A divisão do controle interno do controle externo A criação do controle interno A resistência do TCU O fim do controle ex-ante

75 A Entrada de Costa e Silva
A incorporação das propostas de Beltrão O alinhamento de Beltrão com Costa e Silva O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200 O antagonismo de Beltrão com Roberto Campos A visão de Beltrão sobre a Administração Pública A ascensão da visão tecnocrática economicista A persistência do DASP

76 Curiosidades (Reforma de 64-67)
A prioridade dada à reforma A reforma no Ministério da Fazenda com o apoio da FGV A resiliência do DASP O paradoxal papel de Beltrão A visão estratégica de Campos e Teixeira Dias A atualidade da proposta de então O diálogo com a comunidade internacional

77 A Reforma de Balanço A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que outros países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração & desenvolvimento, conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era a prevalência da administração científica. Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administração federal, criando as condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista. A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado para sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando atribuições para os Estados Membros e mesmo para municípios. O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma militar.

78 Administração Pública Brasileira 1970-1984 A modernização sem consenso

79 Médici/Geisel/Figueiredo
A ascensão do planejamento O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à esfera econômica O crescimento da administração indireta O descontrole da expansão da administração indireta A visão de modernização do regime autoritário e a questão da corrupção A impossibilidade de accountability em regime fechado O esvaziamento da administração direta O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o clímax no final dos anos 60)

80 A questão do mérito O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocráticas na administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na administração indireta O desinteresse acadêmico pela administração direta A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar, destrinchar e compreender a problemática do mérito

81 A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de Figueiredo)
Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a serviço da população Uma força tarefa a cargo da desburocratização A conexão direta com o cidadão e com o empresariado O apoio do Presidente e a localização na Presidência Simplificação como tarefa permanente e Confiança como premissa da administração Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública, tanto em quanto quem 79-82

82 Fim do Regime Militar: Administração Direta era um quadro desolador
Ausência de estatísticas Proliferação de quadros e regimes Desinformação generalizada Descontrole e corrupção Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo que técnicos Obsolescência do DASP Descolamento do debate internacional

83 Administração Pública Brasileira 1985-1989 A Reforma da Re-democratização

84 Tancredo Neves Presidente
Beltrão ingressa na Comissão de Transição, possivelmente seria criado um ministério da descentralização Blindar e proteger a PETROBRAS Aluizio Alves se integra à equipe de Tancredo Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública

85 Sarney Presidente Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos
Aproximação Aluizio Alves e João Sayad Criação do Grupo de Trabalho da Reforma Criação de Sub-Grupos Temáticos Participação de acadêmicos, especialistas, Arantes, Vicente Paula Mendes (FJP) e outros

86 Sarney Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e indireta. São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.

87 A Administração Pública e a Redemocratização
Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na ditadura militar voltam à tona: •      Políticos x Técnicos •      Democracia x Corrupção x accountability •      A revanche dos outros poderes •      O contágio da questão previdenciária •      A extensão do regime estatutário •      O fim das fundações públicas •      Mérito versus populismo

88 A Administração Pública e a Redemocratização - Balanço
A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática, de Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado, ingovernável, não accountable, permeado por interesses políticos e corporativos. Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático, promovendo a redemocratização do funcionamento da administração pública. A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato ocorreu, mas à custa do enrigecimento excessivo, das regras de transição desastrosas e do retorno do formalismo.

89 Administração Pública Brasileira 1990 – 1994 Desmanche & Truncamento

90 Collor de Mello A retórica anti-Marajás
A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao Presidente Downsizing sem planejamento O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos) Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória administrativa A retirada do Plano de Carreiras A marcha inexorável do RJU - aprovação por consenso em dezembro 90

91 A descontinuidade das reformas
A ausência de concursos A regeneração interrompida (APO, AFC, EPPGG) A problemática re-integração dos colocados em disponibilidade

92 O Governo Itamar o fim das mágicas com salários
A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão Erundina/Cahim A re-incorporação dos colocados em disponibilidade A recomposição salarial A Lei 8666 Os impactos da estabilização macro-econômica: o fim das mágicas com salários a clarificação das contas da Previdência

93 Administração Pública Brasileira 1995-1999 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira

94 Os Primeiros Passos A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de “limpeza” da Constituição

95 O desenho da Reforma Bresser
O contato com o debate internacional A opção pelo diálogo com os britânicos A opção cega pela Nova Gestão Pública O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro O Plano Diretor da Reforma do Estado Estatísticas e transparência A retomada parcimoniosa de alguns concursos

96 O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado
A delimitação da reforma ao aparato estatal A comparação com o mercado de trabalho do setor privado A publicação de dados sobre os três poderes O conceito de atividades típicas do Estado O conceito de público mas não estatal Agências Executivas e Organizações Sociais A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo

97 A Reforma Bresser - Balanço
A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido. A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal. A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos negativos dessa importante reforma.

98 Reformas de Gestão Pública no Brasil Moderno – Esquemas e Resumo

99 Tipo de Reforma x Regime Político
Ciclo Autoritário Ciclo Democrático Reforma Burocrática 1937 1988 Reforma Gerencial 1967 1998

100 O que explica as mudanças
Novas idéias Novo contexto social e econômico Sclerosis (falência) de velhas estruturas Redefinição de como os interesses interagem A ação de empreendedores de políticas públicas

101 As Reformas dos anos 30 Contexto econômico e social
Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado fragmentado – Baixa complexidade Idéias Reforma orçamentária e do serviço público norte-americano Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas – exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade Interesses Classes médias – setores industriais – militares Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes

102 As reformas de 1967-Castelo Branco
Contexto econômico e social Polarização política – crise econômica – industrialização e urbanização desequilibradas Idéias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US e França Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administração federal Interesses Classes médias – tecnocracia – militares – empresariado moderno Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias Roberto Campos e Hélio Beltrão

103 A reforma do Estado da Redemocratização (1988)
Contexto econômico e social Transição democrática – Crise fiscal do Estado–Hiperinflação Idéias “Progressive Public Administration” – França Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não accountable Interesses Administrativistas - Políticos – Outros Poderes – Corporativos Empreendedores Assembléia Constituinte Aluisio Alves Gileno Marcelino

104 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Contexto econômico e social Consolidação democrática – Estabilização macro-econômica – Consenso de Washington Idéias Nova Gestão Pública – Reino Unido Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública Interesses Equipe econômica – Governadores Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira

105 O objetivo da reforma Reforma Visão do problema 1937
Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático 1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista 1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático 1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente

106 As conquistas de cada reforma
Os pontos positivos 1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro 1967 A criação das condições para a descentralização da Administração Direta 1988 A redemocratização do funcionamento da administração pública 1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal

107 Os principais problemas das reformas
Os problemas derivados 1937 Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência do clientelismo 1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional - A expansão descontrolada da adm. indireta 1988 O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos poderes 1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais - Sustentabilidade

108 Ponto 4: A Reforma de Bresser: mérito, flexibilidade e responsabilização
A crise do Estado Brasileiro Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas.

109 A Reforma de Bresser A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, O poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

110 A Reforma de Bresser A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

111 A Reforma de Bresser A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.

112 A Reforma de Bresser A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial há uma busca para que haja (1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

113 A Reforma de Bresser 3. O diagnóstico e a solução: Responder
(1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado? (2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deveria o Estado criar novas instituições? (3) Para exercer as suas funções o Estado necessitaria do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram satisfatórias? Dispunha-se de uma política de recursos humanos adequada? (4) As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio Estado?

114 A Reforma de Bresser (Mostrar esse slide)
No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; (2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional.

115 A Reforma de Bresser 4. Mérito, Flexibilização e Responsabilização
Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado, embora não destruído, o patrimonialismo. Mas ele também afirmava que o modelo burocrático implantado no país somava aos defeitos inerentes à administração pública burocrática com a carência de mecanismos auto-reguladores e era refratária às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente.

116 A Reforma de Bresser O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção.  Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.

117 A Reforma de Bresser Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros, relacionado-a com a missão do servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está apenas começando.

118 A Reforma de Bresser Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da burocracia. Ele indicou que a modernização da gestão se faria através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão. Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos. Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado.

119 A Reforma de Bresser O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e, da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com o mau desempenho.

120 A Reforma de Bresser 5. Críticas à Reforma Bresser
 A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não deixou de ser alvo de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública brasileira. Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade. Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão esperada por Bresser.

121 A Reforma de Bresser Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma, que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo). O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras épocas em que a administração direta era desprestigiada.

122 Empreendedorismo Governamental: O Estado Regulador
O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal, que devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. O programa de privatizações e desestatizações, com parcerias entre entes públicos e privados ou com a passagem via contratos administrativos de atividades para a iniciativa privada, refletia a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais.

123 O Estado Regulador Bresser também acreditava que, através de um programa de publicização, haveria a transferência para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes serviços.

124 O Estado Regulador Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Paralelamente, é enfatizada a importância de uma flexibilização da ação pública, propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gestão Pública, que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial, numa tentativa de tomar a administração pública mais parecida com a administração de empresas: o chamado movimento de "agencificação", que no Brasil tem sua face mais visível na independência das agências reguladoras.

125 O Estado Regulador A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente complexa por casa de nosso sistema federativo. As agências reguladoras multiplicam-se em diferentes unidades da federação, não apenas como resultado da reforma de desestatização que abrange estados e municípios, mas também visando responder às titularidades que a própria Constituição define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados pela União, pelos Estados e mesmo pelos municípios. Mas a transformação do Estado brasileiro em um Estado regulador foi prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econômicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo, à consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram feitas antes mesmo de agências estarem operando.

126 O Estado Regulador Além disso, a extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional de Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro.

127 Serviços Públicos e Reforma Bresser
Os Setores do Estado No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

128 Serviços Públicos e Reforma Bresser
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.

129 Serviços Públicos e Reforma Bresser
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser lucrativas. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

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PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no casode privatização, a regulamentação rígida.

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